◆陳 偉 ◆徐開金

2013年，新一屆中央政府在制定中國經(jīng)濟發(fā)展新的戰(zhàn)略部署時，強力推出了設立中國（上海）自由貿易試驗區(qū)（以下簡稱上海自貿區(qū)）的重大舉措，引起了國內外極大關注。人們對此政策的前景和風險不無擔心，存在爭議和分歧。因此，弄清政府設立上海自貿區(qū)的主要創(chuàng)新之處、特征及經(jīng)濟社會意義，對我們更新經(jīng)濟發(fā)展觀念，以更大熱情投入到改革創(chuàng)新中尤其必要，本文試析之。

一、上海自貿區(qū)主要創(chuàng)新

所謂自由貿易區(qū)分為兩種，一種是廣義的自貿區(qū)，指兩個或兩個以上國家或地區(qū)通過簽署自貿協(xié)定，分階段取消絕大部分貨物的關稅和非關稅壁壘。而上海自貿區(qū)是狹義的自貿區(qū)，即在這部分領土內運入的任何貨物就進口關稅及其他各稅而言，被認為在關境以外，并免于實施慣常的海關監(jiān)管制度。①《直擊上海自貿區(qū)落地》，搜狐財經(jīng)。根據(jù)國務院關于中國（上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案的精神，相比國內各類經(jīng)濟園區(qū)（特區(qū)），上海自貿區(qū)主要創(chuàng)新亮點有四個方面。

（一）貿易模式創(chuàng)新

上海自貿區(qū)在創(chuàng)新貿易模式上主要有兩點：一是推動貿易轉型升級。主要措施有：深化國際貿易結算中心試點；支持試驗區(qū)內企業(yè)發(fā)展離岸業(yè)務；探索在試驗區(qū)內設立國際大宗商品交易和資源配置平臺；擴大完善期貨保稅交割試點，等。②《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案》， 中國政府網(wǎng) ，2013年9月27日。二是提升國際航運服務能級。主要措施有：發(fā)展航運運價指數(shù)衍生品交易業(yè)務；先行先試外貿進出口集裝箱在國內沿海港口和上海港之間的沿海捎帶業(yè)務；支持浦東機場增加國際中轉貨運航班；實行國際船舶登記政策等。③《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案》， 中國政府網(wǎng) ，2013年9月27日。意在形成國際航運金融、國際船舶運輸、國際船舶管理、國際航運經(jīng)紀等航運服務產業(yè)鏈，提升國際航運服務能級。

（二）投資開放創(chuàng)新

重點建立“負面清單”管理模式，簡化投資流程。借鑒國際通行規(guī)則，試驗區(qū)將對外商投資試行準入前國民待遇，制訂試驗區(qū)外商投資與國民待遇等不符的負面清單，對負面清單之外的領域，按照內外資一致的原則，將外商投資項目由核準制改為備案制。①《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案》， 中國政府網(wǎng) ，2013年9月27日。“負面清單”是上海自貿區(qū)一項典型的制度創(chuàng)新，它體現(xiàn)了在投資領域“非禁即入”的原則，即除了清單上規(guī)定不能干的，其他都可以干，且不再需要政府事前審批。這種外商投資管理模式的改革，將給予外商投資更大的自由度和空間，其實質是劃清政府和市場的邊界，是新一屆政府簡政放權、轉變職能的具體體現(xiàn)。

（三）金融制度創(chuàng)新

根據(jù)總體方案，上海自貿區(qū)在金融領域有兩項創(chuàng)新，一是在風險可控前提下，對試驗區(qū)內人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用等方面先行先試；二是支持在試驗區(qū)內設立外資銀行和中外合資銀行，允許試驗區(qū)內符合條件的中資銀行開辦離岸業(yè)務。

1.人民幣資本項目可兌換。人民幣資本項目可兌換意味取消對短期金融資本、直接投資和證券投資引起的外匯收支的各種兌換限制，使資本能夠自由出入境。也就是說，未來將附條件地準許自貿區(qū)內企業(yè)進行人民幣自由兌換。作為金融領域開放的一部分內容，人民幣自由兌換將推動我國的要素價格市場化改革。

2.利率市場化。利率市場化是指金融機構在貨幣市場通過供求關系決定利率水平的運行機制，由金融機構根據(jù)資金狀況和對金融市場的判斷來自主調節(jié)利率水平。比如，在存款方面逐步放開對存款利率上限的限制，在貸款方面放開對貸款利率下限的限制，等等。對于強化貨幣傳導機制、發(fā)揮貨幣政策作用、推動人民幣國際化進程有重要意義。

3.離岸金融。離岸金融是指設在某國境內但與該國金融制度無甚聯(lián)系，且不受該國金融法規(guī)管制的金融機構所進行的資金融通活動。即不受當局國內銀行法管制的資金融通，無論這些活動發(fā)生在境內還是在境外。如美國的國際銀行業(yè)設施和東京離岸金融市場的業(yè)務活動等均屬離岸金融。

（四）政府管理服務創(chuàng)新

不同于以往保稅區(qū)以稅收政策優(yōu)惠為主要特點的政策讓利，上海自貿區(qū)著力點在于轉變政府職能，通過管理模式創(chuàng)新，為國際貿易提供便利，向管理要效益、向制度要紅利。主要亮點有兩個。

1．“境內關外”的特殊海關監(jiān)管制度。自貿區(qū)最大特色是“境內關外”的特殊海關監(jiān)管制度，即“一線（自貿區(qū)與國境線）放開，二線（自貿區(qū)與非自貿區(qū)）管住”。自貿區(qū)將實行“一線逐步徹底放開，二線安全高效管理，區(qū)內貨物自由流動”的監(jiān)管模式。②《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案》， 中國政府網(wǎng) ，2013年9月27日。一線監(jiān)管集中在對人的監(jiān)管，口岸單位只做必要的檢驗檢疫等工作，海關方面將不再采用批次監(jiān)管的模式，而采用集中、分類、電子化監(jiān)管模式，可以使自貿區(qū)內人與貨物高效快速流動，簡化手續(xù)，降低成本。

2．促進投資和貿易的配套稅收政策。自貿區(qū)稅收政策呈現(xiàn)兩大亮點，分別是資產評估增值分期繳納所得稅、股權激勵分期繳納所得稅。注冊在試驗區(qū)內的企業(yè)或個人股東，因非貨幣性資產對外投資等資產重組行為而產生的資產評估增值部分，可在不超過5年期限內，分期繳納所得稅。對試驗區(qū)內企業(yè)以股份或出資比例等股權形式給予企業(yè)高端人才和緊缺人才的獎勵，實行股權激勵個人所得稅分期納稅政策。③《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案》， 中國政府網(wǎng) ，2013年9月27日。同時對試驗區(qū)內注冊企業(yè)的出口退稅和進口環(huán)節(jié)增值稅進行了規(guī)定。這些舉措將吸引內外資企業(yè)進駐自貿區(qū)，上海有望成為東北亞貿易平臺和世界大宗商品交易中心。

二、上海自貿區(qū)主要特征

中國目前已經(jīng)建立了各種過渡性經(jīng)濟園區(qū)（特區(qū)）一百多個，包括保稅區(qū)、出口加工區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、保稅港區(qū)等，但上海自貿區(qū)是第一個真正意義上符合國際慣例的自由貿易區(qū)，與國內其他經(jīng)濟園區(qū)相比，上海自貿區(qū)具有自身的特征和性質。

（一）開放性

上海自貿區(qū)方案規(guī)定了6大服務領域18個行業(yè)擴大對外資的開放措施，選擇擴大金融服務、航運服務、商貿服務、文化服務等領域開放，暫?；蛉∠顿Y者資質要求、股比限制、經(jīng)營范圍限制等準入限制措施。①《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案》， 中國政府網(wǎng) ，2013年9月27日。自貿區(qū)在開放領域和開放范圍上更為廣泛，在開放措施上更為先進和得力。從開放領域看，涉及金融服務、航運服務、商貿服務、專業(yè)服務、文化服務、社會服務等六大領域，營造了有利于各類投資者平等準入的市場環(huán)境，使競爭主體多元化。從措施上看，先行先試人民幣資本項目下開放，并逐步實現(xiàn)可自由兌換等金融創(chuàng)新，允許符合條件的外資金融機構設立外資銀行，符合條件的民營資本與外資金融機構共同設立中外合資銀行，允許符合條件的中資銀行從事離岸金融業(yè)務，等等。其中金融與資本市場、文化與社會服務領域的開放力度前所未有、居國內領先地位。

（二）效率性

與保稅區(qū)側重于稅收安排相比，上海自貿區(qū)重要意義在于是一種制度創(chuàng)新，是金融、稅收、貿易和管理的綜合制度創(chuàng)新。制度具有激勵和約束功能，金融稅收管理制度變遷增加了社會的貨幣化凈所得，重新配置了經(jīng)濟機會，降低了市場交易成本，提高了整體經(jīng)濟效益，增進了社會整體福利。第一良好的投資環(huán)境, 政府為所有經(jīng)營者提供公平的經(jīng)營環(huán)境, 對國內外公司一視同仁, 對新投資項目設立一站式服務，有助于投資者節(jié)省時間和提高辦事效率。第二．多方面的優(yōu)惠制度，如優(yōu)惠的貿易結算、稅收優(yōu)惠、利率和投資政策，完善的法律法規(guī)等，將使自貿區(qū)更具吸引力和競爭力，從而促進自貿區(qū)的繁榮和發(fā)展。第三，適度的監(jiān)管制度大大提高國際貿易的便利性和快捷性，特別是“境內關外”海關監(jiān)管制度的實行，將避免因復雜海關手續(xù)造成的貿易障礙，加速人流和物流的高速有效流轉。比如跨關區(qū)驗收降低了企業(yè)運輸成本，無紙化通關節(jié)省了時間，提高了效率，僅海關監(jiān)管、檢驗檢疫管理的改變，就能大幅降低外貿企業(yè)的成本。因此，自貿園區(qū)對于我國外貿成本的降低將起到不可估量的巨大作用。

（三）試驗性

與傳統(tǒng)的自貿區(qū)側重貿易領域相比，上海自貿區(qū)更多肩負了許多重要領域的改革、創(chuàng)新和政策試驗的職能。其試驗主要圍繞三方面開展，一是要轉變政府職能，探索推動行政審批的改革；二是要推動服務業(yè)的擴大開放；三是在創(chuàng)新投資管理模式方面進行探索。②張建平：《以上海自由貿易區(qū)撬動新一輪改革》，《中國外匯》，2013年第9期。例如，在投資管理體制創(chuàng)新方面，自貿區(qū)將在全國率先探索外資“負面清單”的管理模式；再比如，在金融創(chuàng)新方面，自貿區(qū)將在人民幣利率市場化、資本項目可兌換、人民幣跨境使用方面先行先試。這些試水舉措本身就具有改革探索的意義，在探索過程中，一定會碰到這樣那樣的問題，待這些問題被化解和理順之后，自貿區(qū)試點可能繼續(xù)推進，向全國進行輻射和示范，因此，上海自貿區(qū)可以理解為中國下一步改革開放的窗口，是我國新一輪對外開放和體制機制改革的試驗田。③張建平：《以上海自由貿易區(qū)撬動新一輪改革》，《中國外匯》，2013年第9期

（四）風險性

上海自貿區(qū)最大的亮點在于人民幣資本項目可兌換和利率市場化，這種金融制度的創(chuàng)新一方面可以釋放改革紅利，同時對中國經(jīng)濟特別是金融監(jiān)管也是巨大考驗，使中國經(jīng)濟面臨更大的風險。

資本項目可兌換是一把“雙刃劍”，存在著較大的風險。風險主要有三種：一是有可能形成中國境內資本大量外逃，對國內資產市場帶來巨大沖擊，中國銀行體系將出現(xiàn)擠兌風潮，影響國內經(jīng)濟增長與經(jīng)濟發(fā)展；二是由于境外短期投機資本大量涌入，即國際游資通過自貿區(qū)平臺進行套利，一旦資本大幅回流，將對資本市場和實體經(jīng)濟造成沖擊；三是兩者同時發(fā)生可能造成中國經(jīng)濟和金融動蕩，從而影響人民幣資本項目的開放進程。④王元龍：《人民幣資本項目可兌換與國際化的戰(zhàn)略及進程》，《中國金融》，2008年第10期。

利率市場化是一個國家金融市場化過程中的關鍵一步，這一過程充滿荊棘和風險。由于利率市場化，銀行系統(tǒng)將面臨著更加嚴重的不確定性。為了爭搶市場，一部分銀行不顧長遠盈利和風險，一味抬高存款利率，不斷調高利率以高息來攬存，提高資金成本，增加銀行未來風險。①李稻葵：《中國必須進行新的金融整頓》，《南方日報》，2013年9月6日。

總之，自貿區(qū)內的金融改革可能會帶來資本轉移和企業(yè)套利的風險，存在短期資本跨境流動和區(qū)內區(qū)外套利的風險，但可以通過形成國內市場一體化和提高市場效率來防范。對于經(jīng)濟體制轉軌中的中國，需要對資本項目中的部分子項目繼續(xù)實行適當?shù)墓苤?；在人民幣資本項目可兌換過程中采取穩(wěn)健操作；靈活調整資本項目可兌換的排序；完善資本項目可兌換的法律。

三、設立上海自貿區(qū)的經(jīng)濟意義

上海自貿區(qū)承載著中國深化改革、擴大開放的使命，事關中國未來經(jīng)濟發(fā)展的新路徑和新模式，既有破解中國當前經(jīng)濟發(fā)展難題的實踐意義，也有豐富社會主義市場經(jīng)濟理論的理論意義。

（一）上海自貿區(qū)設立的實踐意義

1.擴大開放高端服務業(yè)，為第三產業(yè)發(fā)展注入活力

從自貿區(qū)總體方案看，此次開放的金融、航運、商貿、文化服務均是單位產出能力較大的高端行業(yè)企業(yè)，這些高端服務業(yè)的興起，將帶動區(qū)內服務業(yè)發(fā)展，因此，服務貿易將迎來更大的發(fā)展機遇。自貿區(qū)注重深化各項制度改革，特別是金融、稅收、貿易、監(jiān)管等制度改革，這些制度創(chuàng)新必將創(chuàng)造全球貿易合作的新平臺，最終轉化為生產力和競爭力，有望帶動上海特別是長三角地區(qū)出口加工、貿易、服務產業(yè)的發(fā)展，對上海第三產業(yè)發(fā)展形成巨大的推動作用。作為新的國際貿易中心，自貿區(qū)可以推動口岸貿易、離岸自由貿易的開展，離岸與在岸貿易的結合、內貿與外貿的統(tǒng)籌運作，會帶動上海生產性服務業(yè)、消費性服務業(yè)發(fā)展，推動上海服務業(yè)改革。②雷仲敏：《上海浦東建設國際自由貿易港區(qū)的探討》，《科學發(fā)展》，2010年第3期。作為新的國際航運中心，上海要重點發(fā)展國際物流中轉、國際配送、國際采購、國際轉口貿易、出口加工以及其他為國際航運、物流和制造業(yè)提供支持及配套的各類服務，如商務服務、船代貨代、報關報驗、運輸、法律、資訊、旅游等業(yè)務。③雷仲敏：《上海浦東建設國際自由貿易港區(qū)的探討》，《科學發(fā)展》，2010年第3期。總之，自貿區(qū)將帶來上海及周邊地區(qū)第三產業(yè)的繁榮與發(fā)展。

2.集聚高端制造業(yè)，推動第二產業(yè)轉型升級

當前，中國經(jīng)濟正處于轉型升級的重要階段。今年以來，我國外貿大幅回落，對國內經(jīng)濟造成了巨大沖擊。在經(jīng)濟全球化的大背景下，國際經(jīng)濟合作更顯重要，加速資源要素流通勢在必行。建立上海自貿區(qū)有助于提振外貿，穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展，為中國經(jīng)濟轉型升級營造良好發(fā)展環(huán)境。首先，資本市場的開放，自貿區(qū)離岸金融市場的出現(xiàn)，便于國際資本流入，彌補國內資金缺口，企業(yè)能以更加靈活的方式和渠道籌資、融資。其次，服務市場的擴大，將提升當?shù)亟?jīng)濟活動和貿易水平，給自貿區(qū)港口、機場、倉儲物流、金融類企業(yè)帶來實質利好，便利的金融、貿易和通關服務將吸引更多加工、制造、貿易和物流企業(yè)聚集，自貿區(qū)企業(yè)將迎來新的活力和發(fā)展契機。第三，自貿區(qū)應積極促進產業(yè)鏈延伸與價值鏈融合，實現(xiàn)高端制造與高科技研發(fā)、設計、營銷、服務產業(yè)的相互滲透和支持，促進制造業(yè)轉型升級。④謝慧群：《邁向自由貿易試驗區(qū)的“升級”之路》，上海浦東門戶網(wǎng)，2013年7月31日。自貿區(qū)將成為跨國公司總部和高端制造業(yè)集聚區(qū)，促進上海及中國經(jīng)濟轉變增長方式和優(yōu)化經(jīng)濟結構。

3.深化市場化改革，為中國經(jīng)濟體制改革提供示范

自由貿易區(qū)是許多國家推動對外貿易發(fā)展和加快經(jīng)濟轉型升級的重要途徑之一。近年來，中國經(jīng)濟增長速度放緩、經(jīng)濟發(fā)展遭遇新的瓶頸，投資帶動經(jīng)濟的效應日趨弱化，政府極力尋求新的經(jīng)濟增長引擎。然而，由于過去長時期形成的行政體制僵化，對市場的嚴厲管制，造成經(jīng)濟發(fā)展缺乏活力。同時因為國內資本市場的封閉，導致我國缺失大宗商品國際定價權，在國際貿易中長期處于不利地位，國際市場商品價格的波動給中國經(jīng)濟造成巨大傷害。①夏善晨：《中國（上海）自由貿易區(qū)：理念和功能定位》，《國際經(jīng)濟合作》，2013年第7期。在原料價格上漲、稅收增加以及勞動力成本攀升等壓力下，中小企業(yè)生存環(huán)境惡化，實體經(jīng)濟持續(xù)低迷。在全球資金快速流動的情況下，將上海打造成世界貿易和金融中心，發(fā)展期貨保稅交割業(yè)務，是大宗商品定價體系的先決條件。因此，設立上海自貿區(qū)，是中國政府企圖突破國內外發(fā)展障礙的大膽探索。有利于培育中國國際競爭力，拓展經(jīng)濟增長新空間，打造“中國經(jīng)濟升級版”。同時，自貿區(qū)的設立如果能夠順利推進，必將為全國性的改革破局，產生巨大的示范效應。②周 洲：《自貿區(qū)開放試點爭議大 三五年內或只批上海一家》，《每日經(jīng)濟新聞》，2013年9月18日。

4.深度參與國際分工，提高中國開放型經(jīng)濟水平

從國際關系形勢看，最有影響的美歐自貿區(qū)談判和跨太平洋伙伴關系協(xié)議均不包括中國，未來世界貿易規(guī)則、格局的可能改變，中國將面臨嚴峻的“二次入世”危險。③王輝耀：《建立自貿區(qū)堪比當年特區(qū)氣魄關閉》，《京華時報》,2013年9月28日。多年來中國在世界經(jīng)濟舞臺上處于被動境地，缺少深度合作的手段和制定規(guī)則的話語權，在國際舞臺上難以發(fā)揮一個大國應有的作用。④王輝耀：《建立自貿區(qū)堪比當年特區(qū)氣魄關閉》，《京華時報》,2013年9月28日。上海自貿區(qū)的設立有助于加強中國與國際多領域合作，進一步深度參與國際分工，構筑中國參與國際競爭的橋梁，促進商品貿易和資本往來，突破商品貿易壁壘，提高貿易管理水平，提升中國商貿服務業(yè)的產業(yè)形態(tài)，形成國際商品集散中心，提高我國在大宗商品方面的定價權，并逐步成為國際定價中心，提高中國在國際貿易中的地位。拓展我國對外開放的廣度和深度，提高開放型經(jīng)濟水平，改變我國對外開放的格局，推進我國全面融入世界經(jīng)濟、金融、貿易體系。可以通過制度創(chuàng)新和改革創(chuàng)新推動上?！八膫€中心”（國際經(jīng)濟中心、國際金融中心、國際貿易中心和國際航運中心）的建設，⑤《上海自貿區(qū)擬定9月29日掛牌 首批32項細則將出爐》，《經(jīng)濟參考報》,2013年9月25日。上海自貿區(qū)有望建設成為以開放促改革的前沿陣地。

（二）上海自貿區(qū)設立的理論意義

上海自貿區(qū)的設立，為處于十字路口的中國經(jīng)濟發(fā)展，選擇了新模式、明確了新路徑，必將從實踐上深化和豐富社會主義市場經(jīng)濟理論，不僅有較強的現(xiàn)實針對性，也有深厚的歷史意義。

1.市場改革是中國經(jīng)濟發(fā)展的道路選擇

眾所周知，經(jīng)過三十多年的改革開放，中國經(jīng)濟面臨新的發(fā)展困境，由于國內外發(fā)展環(huán)境和條件的變化和制約，中國改革進入深水區(qū)和攻堅階段，在經(jīng)濟發(fā)展手段上存在政府和市場的雙重博弈，是堅持政府宏觀調控，強化行政權力對經(jīng)濟的影響和干預，還是全面建立和完善市場經(jīng)濟體制，限制行政權力，建立基于規(guī)則的“法治的市場經(jīng)濟”， 建立和健全競爭性的市場體系，進一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。⑥吳敬璉：《中國經(jīng)濟社會矛盾幾乎到了臨界點》，人民網(wǎng)，2012年11月15日。新一屆政府用實際行動，為世人作了詮釋，上海自貿區(qū)的設立堅定了我們關于中國堅持市場經(jīng)濟的道路自信。關系到中國未來經(jīng)濟發(fā)展的方向和路徑，意義重大而又深遠。

2.制度創(chuàng)新是中國經(jīng)濟發(fā)展的重要因素

當今世界，資源短缺、成本上升、環(huán)境破壞，依靠資源消耗和要素投入的傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式難以為繼，依靠土地、勞動、資本等傳統(tǒng)生產要素發(fā)展經(jīng)濟受到制約，急需尋找并投入新的生產要素。制度經(jīng)濟學家認為，制度也是重要的生產要素，好的制度可以釋放和提高社會生產力，壞的制度則會阻礙和束縛生產力的發(fā)展。上海自貿區(qū)最大的價值和意義在于“上海制度”和“上海機制”，通過自貿區(qū)這塊“試驗田”進行制度創(chuàng)新，通過實踐檢驗和修正，等基本成熟時逐漸向全國輻射和推開，尋求能夠在全國可復制、可推廣的制度性建設，是上海自貿區(qū)的深層次意義之一。