王永學

（蒼山縣水利局，山東 蒼山 277700）

臨沂市蒼山縣是一個農業(yè)大縣，也是臨沂市唯一的國家級優(yōu)質糧生產示范縣。多年來，該縣水利建設保持著高投資、連續(xù)性、大規(guī)模的勢頭，但管理與建設嚴重脫節(jié)，工程效益在全縣發(fā)展大局中總處于“短板”的被動地位。為徹底扭轉這種局面，近2年來，蒼山縣結合農村安全飲水和小農水重點縣建設，對這兩個領域的工程管理體制進行了以建立供水組織為主的積極探索。

1 創(chuàng)建農業(yè)灌溉供水協(xié)會

2010年，蒼山縣在實施小農水重點縣建設中，結合低壓管道工程的管護要求和項目區(qū)集約化種植的特點，創(chuàng)辦了農業(yè)灌溉供水協(xié)會，以專業(yè)組織和用水戶的合作機制，對工程進行管理。當年，該縣發(fā)生嚴重干旱，但項目區(qū)1 666.67 hm2的糧食和蔬菜仍獲大豐收，供水協(xié)會在其中發(fā)揮了重要的組織作用。受此經驗的啟發(fā)，蒼山縣在以后的供水工程中，把組建供水協(xié)會納入重要議程。

1.1 協(xié)會的主要運行機制

蒼山縣用合同程序實行了資產的 “三權分離”，政府擁有投資3 650萬元的工程所有權，協(xié)會在維修和服務的前提下?lián)碛?90眼機井、3 925個出水口的經營權，項目區(qū)群眾在交費的前提下?lián)碛泄こ淌褂脵唷Ｔ谒块T的監(jiān)督下，供水協(xié)會負責正常供水，實行服務承諾，經物價與電力部門核準后，按1元/m3統(tǒng)一收繳電費并公示；群眾在自愿的基礎上，用現金充值射頻卡，持卡自動操作，卡到水通，超值停水。在管水方與用水戶的良性互動中，供水機制實現了高效運轉。

1.2 協(xié)會的作用和效益

1）保障了工程效益的發(fā)揮。在當前農村基層組織弱化的情況下，供水協(xié)會扮演了“集體”角色，負起了“業(yè)主”的責任，解決了所有制問題。

2）助推了群眾的節(jié)水意識，促進了種植結構的調整。項目區(qū)是該縣重要的糧、蒜區(qū)，僅靠個體的力量，即使有現在的設備，也在操作和時長上很難完成大片的澆灌過程。在協(xié)會體制下，通過專業(yè)人員的服務，實現了大面積地發(fā)展經濟作物。同時，也促進了水資源的商品化。

2 創(chuàng)建公司化水廠

蒼山縣從中德糧援項目飲水工程實施以來，又先后通過“千村飲水”和“村村通自來水”規(guī)劃項目，興建了一大批農村飲水工程。在總結過去各個階段管理模式經驗教訓的基礎上，蒼山縣以跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）區(qū)域的規(guī)?；┧ㄔO為起點，實行了農村供水公司化運營。到2011年，全縣共按城區(qū)、東南、西南三大區(qū)域的布局建設6處規(guī)?；乃畯S，基本覆蓋了南部平原鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。

2.1 主要做法

在水廠建設上，采取政府資金扶持、民辦公助的辦法，由縣供水辦統(tǒng)一進行廠房建設、設備安裝和管網鋪設；在管理上，把所有權與經營權分離，用公開競標的方式選擇經營者進行管理運營；在運營上，水廠負責村內管網建設和日常管護維修，實行計量收費、自負盈虧，供水辦監(jiān)督水廠的管理、運營和服務，并提取折舊費。

2.2 取得的效果

1）極大提高了自來水覆蓋率，迅速推進了全縣安全飲水建設的速度和規(guī)模。水廠創(chuàng)建2年來，飲水解決由原來的319個村增加到758個村，受益人口由原來的35萬人增加到69萬人，全縣70%以上的農村人口用上了自來水，使該縣農村安全飲水工作在規(guī)模和速度上都走在了全省的前列，“德政工程”更好更多地惠及了廣大群眾。

2）農村飲用水水質有了更可靠的保障。水廠有完善的水質監(jiān)測和凈化設備，專業(yè)人員操作規(guī)范，處理標準及時，使受益區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的群眾全部告別了飲用高氟水、苦咸水和污染水的歷史，有效抑制了近年來西部菜區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）飲水中出現的硝酸鹽，農村群眾的生存質量得到很大提高。

3）降低了建設和管理成本。水廠業(yè)主的投資超過40%以上，按飲用人口數量計算，該縣財政可節(jié)約近1 000萬元的配套建設資金；由于投資、效益與管理責任實現高度統(tǒng)一，避免了政府需要重復建設的歷史問題。

4）水價穩(wěn)定得到保障，水費征收更加規(guī)范。在征求群眾意見的基礎上，經縣物價辦核準每方水1.50元，由管理人員在保證供水通暢和維修及時的前提下進行收繳并公示，改變了過去體制中存在的高價水、關系水、人情水的現象。

縣供水辦堅持服務群眾和維護水廠合法權益并重，全程監(jiān)督水廠的 “水量、水質、水價、水時和方便程度”，保障群眾用上了安全水、明白水、放心水。

3 存在的問題

3.1 農業(yè)供水水價過低

農業(yè)供水水價過低是供水協(xié)會今后持續(xù)發(fā)展的一個潛在制約。每方水1元的水費中扣除0.35元管理費用，僅夠一般的維修支出?，F在農村工值有很大提高，蒼南地區(qū)勞務輸出量又大，相比之下，維修人員的報酬較低，而易損性的田間工程又需要大量維護資金支撐，政策性的保障還不具體到位。

農業(yè)供水是公益事業(yè)，需要政府加大扶持力度，特別在宣傳和法制力量保護工程上，需要鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府主動配合。同時，需要電力、農業(yè)、科技等部門齊抓共管，而目前有關的協(xié)調相對缺位，協(xié)會現在只能把依托放在蒼山縣水利部門身上；互動機制尚不完善，用水戶對協(xié)會的監(jiān)督和參與層面相對較少，在不滿意服務時缺乏相應的有效制約機制。

3.2 農村飲水工程產權界定模糊不清

對國家投資和個人出資興建的一些供水工程產權界定比較模糊，職能部門與水廠的責、權、利有待進一步明確；設計規(guī)模與實際供水量存在差距，存在“大馬拉小車”的現象。部分群眾雖然把管道引到家里，但使用率不高，給運行管理帶來實際困難；作為事關農村發(fā)展的飲用水供水事業(yè)，一方面，政府相關的政策指導相對薄弱，致使社會認為飲水只是業(yè)務部門的建設和水廠的經營問題，水廠發(fā)展規(guī)劃與新農村建設的協(xié)調不夠，2012年就因管網設計滯后于農村道路網化建設而浪費了大量資金，也給群眾帶來諸多不便。蒼山縣應進一步梳理思路、查找不足，分析成因，積極面對，認真解決。

4 啟示

4.1 搞好農村供水體制改革，必須適應形勢和規(guī)律

蒼山縣農村飲水從單村到聯(lián)村再到公司化逐步提高的過程，是主動適應了市場經濟發(fā)展的需要，農業(yè)供水協(xié)會和新型低壓灌溉工程的有機統(tǒng)一，是積極調整了生產關系適應生產力的規(guī)律。積極順應發(fā)展，才能掌握工作的主動權，這是近2年來蒼山縣治水實踐總結的基本經驗。

4.2 抓實農村供水體制改革，必須明確目標和原則

農村供水體制改革要以提供良好服務、實現良性運行、充分發(fā)揮效益為目標，要有利于調動群眾參與的積極性，有利于工程的保護和效益的發(fā)揮，有利于農村水利健康和持續(xù)的發(fā)展。同時，要深入田間地頭，充分依靠群眾，以改善和提高供水的內部機制。

4.3 加快農村供水體制改革，必須轉變水利職能

水廠建立后，農村飲水管道延伸范圍和自來水入戶率超出了蒼山縣規(guī)劃的預期，而在農業(yè)協(xié)會中，農民也把工程真正當作了自家的工具。這種由過去“催著干、要求管”到現在“主動干、爭著管”的轉變，說明水利工作不能僅限于大搞工程建設上，而要著眼于發(fā)展和保障民生，積極轉變職能，實現社會引導和全方位的服務。這是蒼山縣水利局在供水體制改革中最大的收獲。

5 對策措施

5.1 推廣供水協(xié)會，推動基層水利服務體系建設

2012—2013年，結合小農水重點縣三期工程和會寶嶺灌區(qū)配套與改造實施，組建新的供水協(xié)會，努力打造成新亮點；按照培植示范、兼顧普及的原則，力爭3年時間，在全縣8個灌區(qū)內全部建立起不同規(guī)模、不同層級的供水協(xié)會組織。以協(xié)會為平臺，積極調動經營者和廣大農民參與水利，大力發(fā)展以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為協(xié)會單元的級管水員網絡，建立起“協(xié)會+水利站+管水員”的有機體系，把“最后一公里”落到實處。

5.2 積極完善協(xié)會體制和機制

一是完善協(xié)會程序。按法律規(guī)定注冊登記，使之成為有法人地位的實體，獨立承擔民事責任。二是設立供水協(xié)會基金。從縣財政土地轉讓金補貼水利費用中拿出一定的比例用于協(xié)會的原始資金積累，同時在協(xié)會每元電費中扣除0.1元、水廠每方水費中扣除10%作為工程維修改造復建基金，返利于民。三是在全縣農田水利項目申報中向協(xié)會相對集中，政策和服務上向協(xié)會傾斜。四是加強軟件建設。把“一事一議”制度引入到協(xié)會，保障用水戶的監(jiān)督權、參與權和知情權。

5.3 以協(xié)會為龍頭進行小型水利的產權改革

協(xié)會管理的灌溉工程，5年內實行電價或水價控制，以后按成本和核定維修費用實行指導價格；在堅持國家所有的前提下，逐步把全縣村級2 300多處排、灌、蓄等小型設施，統(tǒng)一拍賣、租賃給供水協(xié)會管理，所得費用全部用于水利工程補貼；充分發(fā)揮協(xié)會旱能澆、澇能排的職能，形成以政府指導、協(xié)會帶頭的“小農水、大服務”格局。

5.4 推動農村安全飲水的企業(yè)化運作和網絡化建設

在明晰現有水廠責、權、利的基礎上，進一步推動水廠的企業(yè)標準化，試行容量水價、超額加價、季節(jié)浮動等經濟杠桿，促進水資源的節(jié)約；繼續(xù)加大項目扶持力度，完成水廠覆蓋區(qū)域內的管網延伸，擴大現有規(guī)模，向萬噸以上供水能力的水廠推進，并新建二級水廠，用“子母”公司的形式，把北部鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的單村工程也吸納進來，推進農村供水體系的逐步擴大和整體提高，力爭到2015年實現全縣農村供水網絡化。

5.5 加強對用水組織的監(jiān)管力度

蒼山縣應充分發(fā)揮政府水行政主管部門的職能，以投資人的身份參與供水組織的經營管理，為用水組織代管固定折舊回收資金，積極選拔人才管理，堅決杜絕強人干預，嚴厲打擊水霸行為；進一步強化服務，在求進上下功夫，在創(chuàng)新中促發(fā)展，不斷探索符合蒼山縣情和水情的新體制。