□劉樹云

（通聯(lián)：四川省瀘縣農(nóng)業(yè)局 646100）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟組織的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化經(jīng)營的基礎(chǔ)。中共十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》中明確提出：“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、托管、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”。近年來，瀘縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正在加快，促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。筆者對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進行了調(diào)研，對存在問題進行了分析，對規(guī)范流轉(zhuǎn)、促進發(fā)展提出了相應(yīng)的對策建議，旨在通過規(guī)范流轉(zhuǎn)，助農(nóng)增收。

一、瀘縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

2012年開始，對瀘縣福集、兆雅、得勝、方洞、加明、玄灘等14個鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)的情況進行認真調(diào)查，從調(diào)查情況看，目前農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)有以下幾種類型：

1.勞務(wù)輸出，轉(zhuǎn)包土地 瀘縣是勞務(wù)輸出大縣，常年務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民達到30萬人以上。農(nóng)村勞動力的輸出，一方面為增加農(nóng)民收入，提高人民生活水平作出了巨大的貢獻；另一方面也給瀘縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)和機遇。挑戰(zhàn)方面，勞動力的輸出造成瀘縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力缺失，部分耕地無人可種，糧食生產(chǎn)面臨威脅。同時勞動力的缺失，也給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)奠定了流轉(zhuǎn)的機遇，其流轉(zhuǎn)的主要形式是轉(zhuǎn)包土地。如兆雅鎮(zhèn)共有農(nóng)業(yè)人口38452人，其中18670人外出務(wù)工經(jīng)商，每年外出勞務(wù)收入達9800多萬元。該區(qū)域土地流轉(zhuǎn)率達到39%，農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)率達42%。上述區(qū)域外出打工的農(nóng)民大都采取轉(zhuǎn)包土地的形式，將其承包的耕地自愿轉(zhuǎn)包給留村務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶，土地經(jīng)營規(guī)模逐漸擴大，并向種田能手轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)包后，原土地承包關(guān)系不變，由原承包戶繼續(xù)承擔承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。

2.招商引資，租賃土地 引進外來投資，建立公司或合作社等經(jīng)濟組織，利用外來資金，盤活了土地資源。如兆雅鎮(zhèn)在近兩年共引進外資8000多萬元，租賃土地4000多畝發(fā)展花卉苗木，創(chuàng)辦兆豐花木專業(yè)合作社等專合組織，吸納剩余勞力3000多人，花卉苗木年銷售收入9000多萬元，占全鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟總收入的30%；潮河鎮(zhèn)后灣村128戶農(nóng)民通過租賃方式，開發(fā)承包500多畝荒山，用于發(fā)展優(yōu)質(zhì)龍眼，既增加了農(nóng)民收入，又壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟。這兩例均采用租賃土地形式來實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。

3.建立園區(qū)，流轉(zhuǎn)土地 通過政府引導(dǎo)，建立規(guī)模化生產(chǎn)農(nóng)業(yè)科技示范園，實施規(guī)模化、標準化、集約化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。如得勝鎮(zhèn)通過引導(dǎo)開發(fā)，建立了1個較大規(guī)模的生態(tài)蔬菜科技園，流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地1000多畝，已投資2000多萬元，吸收農(nóng)村勞動力500余人。示范園區(qū)的建成將徹底改變?yōu)o縣這個百萬人口大縣無蔬菜基地的歷史，將示范帶動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過集中規(guī)模流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)民增收。

4.集中連片，互換土地 調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)民經(jīng)營的土地分布較寬，地塊零散，不易管理和經(jīng)營。為此，農(nóng)民間通過自愿協(xié)商，采取基本等質(zhì)等量、互惠互利的原則，達成協(xié)議，相互串換地塊，使零散的土地基本達到集中統(tǒng)一，逐步實現(xiàn)集中經(jīng)營、區(qū)域種植，提高了土地的利用率和土地的產(chǎn)出率。

從上述土地流轉(zhuǎn)類型來看，大體可以分為兩種方式：一是自愿轉(zhuǎn)包。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)大部分外出打工經(jīng)商的農(nóng)民都會根據(jù)季節(jié)不同尋找承包方，自行協(xié)商，在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自我轉(zhuǎn)包，一般時間不超過1年；二是政策引導(dǎo)。政府通過按規(guī)定優(yōu)惠政策，提供各種信息及配套服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民采取自愿的流轉(zhuǎn)土地，即協(xié)議流轉(zhuǎn)。雙方通過村組同意，本著平等互利原則，按正常程序采用轉(zhuǎn)包、租賃、入股、互換、托管等土地流轉(zhuǎn)形式簽訂合同，確立雙方權(quán)利與義務(wù)。

二、土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

目前，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)正在起步，并向良好的方向發(fā)展。但從調(diào)查的情況分析，還存在一些問題和阻礙土地流轉(zhuǎn)的因素：

1.發(fā)展滯后，機制不完善 農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展，農(nóng)村城市化、工業(yè)化進程加快，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的必要條件，也是農(nóng)村集體土地大量流轉(zhuǎn)的前提。但從目前我縣農(nóng)村實際情況看，由于受經(jīng)濟條件的影響，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展速度和農(nóng)村城市化、工業(yè)化進程遲緩，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)還不發(fā)達。在這種情況下，土地仍然是農(nóng)民賴以生存、不可脫離的最基本的生產(chǎn)生活資料。為此，多數(shù)農(nóng)民只能采取簡單的再生產(chǎn)兼外出打工的方法，解決暫時勞動力短期過剩的問題，這就嚴重制約和阻礙了農(nóng)村集體土地向規(guī)?；?jīng)營的方向發(fā)展，農(nóng)村土地就無法向種田能手集中，就無法實行適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)用土地的產(chǎn)出率。

2.信息不暢，增收無門路 農(nóng)村信息不暢通，轉(zhuǎn)產(chǎn)致富缺門路，也是阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、促進土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)的一大障礙。地域廣、交通不便是目前農(nóng)村的一個特征，這就導(dǎo)致農(nóng)民無法及時準確地收集致富的信息，發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，特別是二、三產(chǎn)業(yè)。為此，多數(shù)農(nóng)民只好圍繞有限的土地，進行簡單、粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)用土地的利用率和產(chǎn)出率仍保持在較低的水平上，嚴重制約了農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)。

3.科技水平低，組織不健全 農(nóng)民科技水平較低、無技術(shù)、缺資金也是阻礙農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的一個重要因素。大多數(shù)農(nóng)民無發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的門路，即使有了門路也由于自身的文化水平低，不懂技術(shù)而無法發(fā)展農(nóng)業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動力只能外出打工，離鄉(xiāng)不離土，土地流轉(zhuǎn)只是短期行為，無法發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)。此外，個別農(nóng)民雖然有了門路、技術(shù)，但由于資金短缺，同樣無法發(fā)展。農(nóng)村服務(wù)組織不健全，服務(wù)功能不完備，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)不完善，也影響了農(nóng)村各產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展。

4.期限較短，發(fā)展受限制 據(jù)調(diào)查，目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)都是由于季節(jié)性外出打工、經(jīng)商等時間決定，一般不超過1年，很少有超過兩年的。由于轉(zhuǎn)包期限過短，勢必造成轉(zhuǎn)入戶在生產(chǎn)上的短期行為。如急功近利，搞掠奪式經(jīng)營等，耕地越來越瘠薄，水利設(shè)施越來越陳舊，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭到一定程度的破壞，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期發(fā)展。

5.弱化手續(xù)，程序不規(guī)范 目前大部分土地流轉(zhuǎn)多為農(nóng)民自發(fā)形成，雙方有時為了方便，而不遵循一定的程序及履行必要的手續(xù)來規(guī)定流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù)，有時就利用“口頭協(xié)議”進行私下流轉(zhuǎn)，造成土地承包關(guān)系的混亂，土地流轉(zhuǎn)無序進行，并且常常引發(fā)糾紛，成為農(nóng)村土地承包矛盾糾紛的突出問題。

三、規(guī)模流轉(zhuǎn)應(yīng)采取的措施

1.制定優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)流轉(zhuǎn)政府部門可以根據(jù)國家土地有關(guān)的政策、法規(guī)，積極制定出促進土地流轉(zhuǎn)，促進規(guī)模經(jīng)營的優(yōu)惠政策，鼓勵土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)方向，使土地向種田能手轉(zhuǎn)移，以實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地的利用率和生產(chǎn)率。

2.發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)移剩余勞力大力發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)，拉動當?shù)氐囊恍┊a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，同時還鼓勵農(nóng)民進城經(jīng)商，在流通領(lǐng)域中獲得收益，通過比價效應(yīng)，可以帶動更多有能力的農(nóng)民從土地中走出來，從事其他產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。另外，各鎮(zhèn)可以根據(jù)自己當?shù)氐膶嶋H情況，充分利用自然資源，招商引資、土地入股或轉(zhuǎn)讓承包等多種形式發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，吸收當?shù)卮罅康霓r(nóng)村剩余勞動力，使這部分勞動力從自家的土地中解放出來，既可以增加就業(yè)勞動力的人均收入，同時也可以增加土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模，促進規(guī)模經(jīng)營，促進引進企業(yè)的經(jīng)濟效益，實現(xiàn)高效農(nóng)業(yè)。

3.采取有效措施，提高農(nóng)民素質(zhì)政府部門可以組織技術(shù)人員對農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓，組織學習參觀，讓農(nóng)民走出去開拓視野，提高農(nóng)民自身的素質(zhì)。要廣開思路，收集致富信息，掌握致富技術(shù)，廣開致富門路，不僅可以促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，還能使大部分勞動力得以轉(zhuǎn)移。

4.開展確權(quán)登記，奠定流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)2012～2013年，瀘縣開展包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記就是要建立起歸屬清晰保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。它是健全社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求，是鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度的客觀需要，是維護農(nóng)民土地承包合法權(quán)益的根本要求，是解決農(nóng)村土地承包現(xiàn)實問題的緊迫需要。目前，瀘縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作正在福集鎮(zhèn)順利開展，2013年將在全縣鋪開。瀘縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)一旦確權(quán)登記完成，將為今后瀘縣規(guī)模土地流轉(zhuǎn)奠定更為堅實的基礎(chǔ)。

5.規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，依法促進流轉(zhuǎn)要建立健全土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督、管理機制和服務(wù)體系，嚴格合同手續(xù)，規(guī)范制度，依照有關(guān)法律、法規(guī)和政策，使土地流轉(zhuǎn)走上法制化、規(guī)范化、科學管理軌道。在土地流轉(zhuǎn)過程中要堅持五大原則：一是集體土地所有權(quán)不變的原則。土地流轉(zhuǎn)無論是哪種類型，其土地原始所有權(quán)的性質(zhì)保持不變；二是要堅持自愿的原則。土地流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)民意愿，采取自愿，絕不能行政命令來強制執(zhí)行；三是效益原則。土地流轉(zhuǎn)必需有利于當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展、當?shù)剞r(nóng)民的增收、當?shù)丨h(huán)境改善等；四是公平原則。土地流轉(zhuǎn)必須堅持公平原則，要正確處理國家、集體及農(nóng)戶之間的利益關(guān)于；五是要堅持市場機制與宏觀管理相結(jié)合的原則。

6.健全各種機制，提高市場化程度

土地流轉(zhuǎn)是一種經(jīng)濟活動行為，應(yīng)當按照市場化要求，建立健全各種機制；一要建立健全服務(wù)機制。縣區(qū)應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳或農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，利用電腦聯(lián)網(wǎng)搭建信息交流平臺，負責農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)，相關(guān)政策宣傳、供求信息的發(fā)布傳輸、推介經(jīng)營項目、簽訂流轉(zhuǎn)合同、調(diào)處各種糾紛，并指導(dǎo)中介服務(wù)組織開展工作，同時發(fā)揮縣級土地仲裁機構(gòu)的作用，依法依規(guī)及時化解在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛和矛盾；二要建立價格指導(dǎo)機制?？h級應(yīng)根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)、不同片區(qū)制定土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)價格，作為供求雙方的談判依據(jù)，具體價格要由轉(zhuǎn)受雙方協(xié)商確定，政府只能指導(dǎo)不能包辦；三要建立和完善相應(yīng)的社會保障機制。逐步建立醫(yī)療衛(wèi)生、最低生活保障和養(yǎng)老等方面的社會保障機制，弱化農(nóng)民對土地的依賴性，為廣大土地流轉(zhuǎn)者解除后顧之憂，從而使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)得以順利進行。