□張百靈

自2006年《農產品質量安全法》實施后，我國陸續(xù)出臺了《農產品產地安全管理辦法》、《農產品包裝標識管理辦法》、《食品安全法》等法律法規(guī)，初步形成了農產品質量安全管理的法律體系。但農產品質量安全仍然是我國面臨的重大難題，毒韭菜、毒大米、“瘦肉精”豬肉、紅心雞蛋等各種問題產品充斥我們身邊，不斷刺激著社會公眾緊繃的神經。究其原因，既有法制不完善和監(jiān)管不力，又有法律認識和適用上的錯誤。本文結合《農產品質量安全法》實施以來面臨的不足之處，探討我國農產品質量安全法制完善的重點內容。

一、明確農產品的含義，厘清《農產品質量安全法》和《產品質量法》的關系

《農產品質量安全法》規(guī)定的農產品是指“來源于農業(yè)的初級產品”，在適用過程中面臨的一大問題便是這里的“初級產品”是否包括初級加工農產品?對于初級加工農產品，是否同時適用《產品質量法》的相關規(guī)定?關于農產品和產品的關系，大多數(shù)學者認為，我國《產品質量法》規(guī)定的產品不包括未經加工的初級農產品。例如，按照梁慧星教授的解釋，初級農產品因不符合“加工、制作”要件，當然不在《產品質量法》“產品”定義之內。有的學者對農產品進行分類:凡是經過加工、制作并用于銷售的農產品適用《產品質量法》，而未經過加工、制作或未用于銷售的農產品則不屬于《產品質量法》調整范疇之內。［1］還有的學者則認為《產品質量法》中規(guī)定的產品范圍顯然較為狹窄，初級農產品應當屬于我國產品責任立法中的產品范圍。［2］

對“農產品”和“產品”關系的不同理解直接影響到對《農產品質量安全法》和《產品質量法》調整對象及其關系的認識，筆者認為，《農產品質量安全法》中的農產品應該包括初級加工的農產品，但不宜同時適用《產品質量法》的相關規(guī)定，主要理由如下:

1.“農產品”不符合《產品質量法》中“產品”的構成要件。根據(jù)《產品質量法》的規(guī)定，產品必須具備“經過加工制作”以及“用于銷售”這兩個條件?！掇r產品質量安全法》并未明確農產品是否包括初級加工的農產品，但從社會生產實際看，生產者在農業(yè)活動中難免會對農產品進行簡單處理和加工，例如，對谷物進行碾磨篩檢、對蔬菜水果進行分揀包裝、對牲畜進行屠宰冷凍等。因此，《農產品質量安全法》中的農產品應該包括初級加工農產品。但這是否就意味著其符合《產品質量法》中“產品”的構成要件呢?答案并非如此，這取決于對“加工制作”的理解。國際上對“加工制作”有兩種不同的理解，“一種以英國為代表，主張產品責任法上的加工僅指工業(yè)加工，而工業(yè)加工‘要求有一種持續(xù)的，以某種確定的方式定期進行的加工活動為條件’，‘加工必須是連續(xù)的、大規(guī)模進行的，而且使用機器來完成。’另一種以意大利為代表。意大利《產品責任法》將加工解釋為‘對產品所作的改變其性質的或添加物質的處理活動、包裝或任何其他處理’。這與英國把加工限定于工業(yè)加工有所不同，范圍更加廣泛。”［3］筆者認為，從立法意圖上分析，《產品質量法》主要是規(guī)范工業(yè)產品，該法中的“加工、制作”應該理解為工業(yè)化或規(guī)模化加工制作，初級農產品不符合該法中“加工、制作”的要件;此外，兩者在制作工藝、制作標準、制作流程以及產品的產生方式等方面均有較大的差異，因此，《產品質量法》不適用于初級加工的農產品。

2.《農產品質量安全法》和《產品質量法》的立法精神和具體內容存在很大差異。兩者都具有提高(農)產品質量的立法目的，但《產品質量法》側重于對消費者合法權益的保護，其通過加重產品生產商、銷售商的責任，體現(xiàn)出對弱勢群體——消費者的保護和傾斜;而《農產品質量安全法》并不側重保護農產品消費者，而是兼顧農產品生產者、銷售者和消費者的利益平衡。在具體內容上，兩者在產品適用標準、致人損害賠償范圍、免責事由、舉證責任、產品監(jiān)督管理制度等方面都也各不相同。因此，不宜把初級加工農產品納入《產品質量法》的適用范圍。

3.盡管初級農產品也是人類勞作的產物，但絕大多數(shù)國家均將其排除在“產品”之外。目前，如何處理農產品質量立法和產品質量立法的關系，國外主要有兩種模式，一種是將農產品歸入產品責任法的調整范圍內，代表國家是美國和法國;另一種是制定專門的農產品質量法律法規(guī)，將農產品排除在產品責任法調整對象之外，代表國家是歐盟、德國和日本。在第二種模式中，這些國家制定的產品質量法都不包括對初級農產品的規(guī)制。例如，“德國1989年在《產品責任法》中規(guī)定的產品是指‘一切動產’，而且動產也包括‘構成另一動產或不動產之一部的物’，同時也包括‘電’，但‘未經加工’的農業(yè)產品不是產品?！保?］

二、明晰農產品質量安全監(jiān)管體制和監(jiān)管部門職責

在《農產品質量安全法》出臺之前，我國確立的食品安全監(jiān)督管理體制是“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”，根據(jù)《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定(國發(fā)［2004］23號)》，農業(yè)行政主管部門和工商行政主管部門分別負責初級農產品“生產環(huán)節(jié)的監(jiān)管”和“流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管”?！掇r產品質量安全法》的出臺，不但明確規(guī)定了“縣級以上人民政府農業(yè)行政主管部門負責農產品質量安全的監(jiān)督管理工作”(第3 條)，還賦予了農業(yè)部門對市場上銷售的農產品進行監(jiān)督抽查的權力(第34條)，但該法并未對工商部門的監(jiān)管權力作出明確規(guī)定，因此，很多人認為這是把過去各部門“分段監(jiān)管”模式改為農業(yè)部門的“全程監(jiān)管”。其實，這是對《農產品質量安全法》的誤讀，該法確立的農產品質量安全監(jiān)管體制與國務院確立的食品安全監(jiān)管體制是一致的。

從立法背景分析，《農產品質量安全法》的重要目的之一是解決農業(yè)部門開展農產品質量安全管理無法可依的問題。在此之前，《產品質量法》等法律已經明確了工商部門從事流通市場監(jiān)管的法律職責，因此，《農產品質量安全法》不單獨規(guī)定工商部門監(jiān)管，并不影響其職責的履行。其實，《農產品質量安全法》在明確農業(yè)部門監(jiān)管職責的同時，還規(guī)定“有關部門按照職責分工，負責農產品質量安全的有關工作”(第3 條)，這里的職責分工當然包括工商部門負責“食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管”。此外，該法第52 條規(guī)定了工商行政管理部門對農產品流通環(huán)節(jié)違法行為的查處權限，這也是工商部門監(jiān)管職責的體現(xiàn)。盡管《農產品質量安全法》授權農業(yè)部門進入市場進行監(jiān)督抽查，但其主要目的不是為了對流通環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，而是便于農業(yè)部門及時掌握農產品質量安全狀況和生產中存在的問題。因此，《農產品質量安全法》確立的依然是“分段監(jiān)管”模式，并不存在法律上的沖突和改變。

三、完善農產品質量安全責任歸責原則

《農產品質量安全法》在第41 條提到了“農產品質量安全責任”，但并未進行解釋和界定。通過該法第七章“法律責任”可以看出，“農產品質量安全責任”是涉及到農產品生產者、銷售者(包括批發(fā)市場)等多種主體的民事責任、行政責任和刑事責任的綜合。但自該法頒布實施以來，便存在著對于民事責任歸責原則的爭議。

《農產品質量安全法》從農產品瑕疵責任和農產品缺陷責任兩方面進行規(guī)定。關于農產品瑕疵責任的規(guī)定有5 條(48—52 條)，當銷售的農產品出現(xiàn)“未按照規(guī)定進行包裝、標識”，“使用的保鮮劑、防腐劑、添加劑等材料不符合國家有關強制性的技術規(guī)范”，“冒用農產品質量標志”等瑕疵時，農產品生產者、銷售者(包括批發(fā)市場)均應該承擔責任。該責任制度遵循嚴格責任，責任主體承擔無過錯責任，對此，學界基本沒有爭議。對于缺陷產品責任，只有第54 條籠統(tǒng)性確立了生產者和銷售者的無過錯責任，但該條沒有規(guī)定免責條款，也沒有對生產者和銷售者的責任進行區(qū)分，難以應對現(xiàn)實中紛繁復雜的農產品缺陷致害事件，因此，從該法頒布實施后便引起學者的詬病。

對于缺陷農產品責任的歸責原則，我國學者眾說紛紜，大致形成了以下三種觀點:一是單一過錯責任。例如，有學者認為，“從我國農業(yè)發(fā)展水平及消費者權益保護的利益衡量角度出發(fā)，我國農產品損害賠償責任應以過錯責任歸責原則為宜?！保?］二是二元歸責原則，例如，有學者認為，“我國對農產品的歸責原則可以采取以嚴格責任為一般原則，過錯責任為特殊原則的體系。”［6］三是多元歸責原則，多元歸責原則又有不同的分類，例如，有的認為應該采取“過錯責任原則(農產品生產者)、過錯推定責任(農產品銷售者、農產品批發(fā)市場)以及嚴格責任(農產品生產企業(yè))相結合的原則”。［7］

那么，我國缺陷農產品責任歸責原則應該如何選擇呢?這種選擇既要借鑒國外先進立法經驗，又要結合我國社會現(xiàn)實。目前，對于缺陷農產品責任的歸責原則，國外大體有兩種做法，一是以美國為代表的國家把缺陷農產品納入產品責任法的適用范圍，采用嚴格責任原則;二是以歐盟和日本為代表，不適用產品法的規(guī)定，采用過錯責任原則。以德國為例，“1990年1 月1日起生效的《產品責任法》第2 條便免除了任何未經加工的獵物和農產品的嚴格責任?！保?］美國的嚴格責任對違規(guī)生產者、銷售者產生了嚴厲的震懾作用，取得了良好的實施效果，因此，近些年的國際公約和各國農產品責任立法也紛紛采取了嚴格責任原則。

筆者認為，我國目前立法確立的缺陷產品無過錯責任原則具有合理性和可行性，但同時需要加以完善和補充，也即應該確立以無過錯責任原則為一般原則、以過錯責任原則為特殊原則的二元歸責體系。這樣的立法選擇基于以下理由:第一，隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，高投入、高產出、高效率的現(xiàn)代農業(yè)已經和現(xiàn)代工業(yè)相差無幾，農產品缺陷與工業(yè)產品缺陷有很多相似之處。第二，我國的農產品質量安全已經嚴重威脅到社會公眾的健康和安全，其解決迫在眉睫。農產品質量安全問題的長期存在不但危害當代人和后代人的健康、安全，更有可能危害社會安寧、和諧。因此，需要強化缺陷農產品的民事侵權責任。第三，很多人認為適用無過錯責任原則將會加重農產品生產者和銷售者的負擔，尤其是加重廣大農戶的法律責任，打擊其生產積極性。這樣的擔憂有一定道理，但無過錯責任的適用并不必然導致生產者和銷售者在訴訟中處于劣勢地位。根據(jù)相關法律、法規(guī)的規(guī)定，農產品質量安全并不適用舉證責任倒置原則，盡管產品受害人不再負擔生產者和銷售者存在主觀過錯的舉證責任，但其仍然需要證明農產品存在缺陷、人身財產受到損害以及兩者之間具有因果關系，這樣的舉證責任對受害人而言并非易事，尤其是關于因果關系的證明。當然，由于農產品生產、運輸、倉儲、銷售中涉及的人員比較復雜，各個環(huán)節(jié)和各個主體的責任也大小不一，如果一味采取無過錯責任原則則有失公平和正義，因此，對于農產品的倉儲者、運輸者等主體應該適用特殊規(guī)則原則，即過錯責任歸責原則。

四、健全農產品質量安全標準體系

目前，我國基本形成以國家標準和行業(yè)標準為主體，地方標準為配套，企業(yè)標準為補充的農產品質量安全標準體系，涵蓋安全衛(wèi)生標準、農業(yè)投入品類標準、農業(yè)資源環(huán)境類標準、動植物防疫檢疫類標準、管理規(guī)范類標準、農產品品質規(guī)格類標準、生產技術規(guī)程標準、分析測試方法類標準、名詞術語類標準等多個方面。據(jù)統(tǒng)計，“截至2010年底，農業(yè)部組織制定農業(yè)國家標準和行業(yè)標準4800 余項，有關農產品安全限量標準和檢測方法1800 多項?！保?］但目前的農產品質量安全標準體系仍然存在體系不健全，科學性、銜接性、配套性和實用性有待提高等問題。

1.作為基本法的《農產品質量安全法》對農產品質量安全標準的規(guī)定過于簡化和籠統(tǒng)。該法用一章四條(第二章、第11—14 條)對農產品質量安全標準的制定、修改以及實施作出了原則性規(guī)定，確立了農產品質量安全標準強制實施制度，使涉及農產品質量安全的強制性農業(yè)標準有了法律定位。但是，該法在很多問題上語焉不詳，令人困惑。例如，該法未明確農產品質量安全標準的類型和級別，規(guī)定農產品質量安全標準的實施部門是“農業(yè)行政主管部門與有關部門”，但對于農業(yè)行政主管部門是哪一級部門、有關部門指什么、“組織實施”是否包括“制定”和“修訂”等問題都未明確，給執(zhí)法帶來很多障礙。

2.標準制定主體多元化導致標準混亂和矛盾。由于缺乏溝通協(xié)調，各個部門制定的國家標準、行業(yè)標準和地方標準未能形成一個完整的體系，標準混亂、標準重復等問題比較突出。例如，衛(wèi)生部門、質檢部門、農業(yè)部門都制定了蔬菜標準，雖然同是國家標準，但質檢部門規(guī)定的蔬菜衛(wèi)生指標要比衛(wèi)生部門的多出86 項;再如水果，衛(wèi)生部門規(guī)定了58 項農藥殘留限量指標，質檢部門卻只規(guī)定了20 種農藥殘留，同屬國家標準，但兩個指標的差異卻如此之大。［10］

3.標準修訂和更新不夠及時，難以滿足我國農業(yè)發(fā)展需要。社會經濟技術水平的提高要求相關標準應該及時修正、補充和更新，但我國現(xiàn)行的很多農業(yè)標準仍然是20 世紀80年代制定的，這與日本等國家相隔五年修訂一次農業(yè)標準形成鮮明的對比。由于標準更新不及時、不完善造成農產品質量安全監(jiān)管的空白地帶。以農藥殘留標準為例，2012年，綠色和平組織從市場銷售的多種茶葉中檢測出29 種農藥殘留，但我國國家標準只規(guī)定了其中5 種農藥的限量，其余24 種均未涉及。據(jù)查證，目前國家標準對滅多威等農藥殘留作出了限量規(guī)定，但在農業(yè)部2011年6 月15 日發(fā)布的1586 號公告中，卻撤銷了滅多威等農藥在茶樹上的登記，造成相關規(guī)定互相“打架”的現(xiàn)象。［11］

4.標準要求與行業(yè)管理的需求脫節(jié)。農產品質量標準并非越嚴越好，而應該和一個國家的農業(yè)發(fā)展水平、科技水平、經濟水平相適應。但我國有些標準片面強調農藥的危害性，在沒有有效替代品的情況下，如此嚴格的規(guī)定常常會影響農業(yè)生產的正常進行。例如，“作為低毒殺蟲劑的馬拉硫磷，我國使用較廣，衛(wèi)生部門規(guī)定在水果、蔬菜中“不得檢出”，而聯(lián)合國糧農組織和美國對蔬菜中馬拉硫磷的最大殘留限量值的設置在1 -8mg/kg?！保?2］

農產品質量安全標準著眼于維護食品安全和社會公眾健康，對于農產品的生產、加工、銷售、消費等各主體的利益起到很好的調整作用，無論是基于國際競爭壓力還是從我國農業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要出發(fā)，農產品質量安全標準體系都需要進一步健全和完善。(1)完善農產品質量安全標準相關法律規(guī)范?！掇r產品質量安全法》的出臺強化了農產品質量安全標準體系的法律地位，但還需要其他相關法律、法規(guī)的細化和補充，共同為農產品質量安全監(jiān)管提供全面的法律保障。因此，不但要加快修訂《標準化法》(1988年頒布)等法律法規(guī)，明確農產品質量安全標準的制定、修改、實施、監(jiān)管主體，明確農產品質量安全標準建立健全的目標，還要把各種強制性農產品質量安全標準轉化為技術法規(guī)，建立全面系統(tǒng)、協(xié)調統(tǒng)一、層次清晰的農業(yè)技術標準法規(guī)體系。(2)加強農產品質量安全風險評估工作。根據(jù)《農產品質量安全法》的規(guī)定，制定農產品質量安全標準應當充分考慮農產品質量安全風險評估結果。自該法實施以來，我國農產品質量安全管理形勢發(fā)生了很大變化，農業(yè)污染、轉基因農產品的風險預防亟需進一步加強，因此，國務院農產品質量安全主管部門應當及時組織有關技術人員，對可能影響農產品質量安全的各種潛在危害做好風險分析和評估，為農產品質量安全標準的修訂打下良好基礎。(3)注重吸取社會多方意見，及時清理和修訂農產品質量標準。為了增強標準的實用性和科學性，標準修訂要充分吸取社會團體和組織尤其是產品企業(yè)和行業(yè)組織的意見，農產品質量安全標準的實施和他們的利益密切相關，他們清楚了解各種標準適用中存在的問題，對標準修訂反映也更為敏感和積極，因此，充分吸取他們的意見對于農產品質量標準的完善具有重要作用。

五、完善和落實農產品質量責任追溯制度

農產品質量責任追溯制度是《農產品質量安全法》的一大亮點，該法對農產品生產記錄、農產品質量安全監(jiān)測和檢查、事故報告和責任追究等都提出了明確要求。但該制度在我國并未全面、強制推行，實施過程中也面臨很多問題，很多地方的農產品質量安全追溯制度“徒有虛名”。究其原因，主要有以下幾個方面:農藥等農業(yè)生產投入品缺乏追溯機制、農產品質量安全未受到強制性管理、農產品現(xiàn)代物流體系不健全、多部門監(jiān)管協(xié)調難度大、生產成本增大等等。因此，應該從以下幾個方面完善和落實農產品質量責任追溯制度:(1)按照差異化原則，合理確定實施地區(qū)和種類。我國各地區(qū)農業(yè)生產水平不同，有些地區(qū)已經實現(xiàn)了機械化作業(yè)，有些地區(qū)還是原始耕作，因此需要合理選擇農產品質量責任追溯制度的適用地區(qū)，對于生產水平低、生產規(guī)模小的區(qū)域，不便強制推行。參與追溯的農產品也需要滿足以下幾個條件:生產環(huán)節(jié)實現(xiàn)了規(guī)模化和產業(yè)化、具有較高的附加值、供應鏈的各個環(huán)節(jié)都較容易記錄相關信息等。(2)增強政府主導地位，增加追溯農產品的投入。在農產品質量責任追溯制度實施初期，需要投入大量的硬件設備和軟件開發(fā)費用，生產者不但要建立生產檔案、提供生產記錄，還要學習農產品編碼、電子識別、電子標簽等各種技術，這使得農產品生產成本大大增加，導致生產者缺乏參與意愿和產品售價大幅提高。因此，需要政府發(fā)揮主導作用，可以嘗試在試點過程中，政府先投入硬件設施和開發(fā)軟件系統(tǒng)，通過設立專項資金、稅收優(yōu)惠、農業(yè)補貼等方式，實現(xiàn)部分成本的轉移和分擔，吸引更多的企業(yè)參與到農產品質量責任追溯制度中。(3)發(fā)揮市場機制、積極培育追溯農產品參與主體。消費者的認同和選擇成為生產者發(fā)展追溯農產品的強大動力，通過宣傳和普及追溯農產品知識，推廣“市場+基地+協(xié)會(組織)+農戶”等農產品生產銷售模式，提高市場需求，積極培育追溯農產品參與主體。(4)加強農產品質量安全的源頭控制。通過加強農藥、化肥、化學添加劑等投入品的監(jiān)督，從源頭上防止農產品生產環(huán)境污染和農產品污染。

注釋:

①第54 條規(guī)定:“生產、銷售本法第三十三條所列農產品，給消費者造成損害的，依法承擔賠償責任。農產品批發(fā)市場中銷售的農產品有前款規(guī)定情形的，消費者可以向農產品批發(fā)市場要求賠償;屬于生產者、銷售者責任的，農產品批發(fā)市場有權追償。消費者也可以直接向農產品生產者、銷售者要求賠償?！逼渲?，第33 條所列農產品為:(1)含有國家禁止使用的農藥、獸藥或者其他化學物質的;(2)農藥、獸藥等化學物質殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質不符合農產品質量安全標準的;(3)含有的致病性寄生蟲、微生物或者生物毒素不符合農產品質量安全標準的;(4)使用的保鮮劑、防腐劑、添加劑等材料不符合國家有關強制性的技術規(guī)范的;(5)其他不符合農產品質量安全標準的。

②從比較法的角度來看，嚴格責任原則的適用范圍大致等于大陸法系的無過錯責任原則的適用范圍加上過錯責任原則的特殊形式(過錯推定)適用的范圍。參見杜國明、江華:《我國缺陷農產品侵權責任歸責原則選擇》，《企業(yè)經濟》2009年第11 期，第177 頁。

［1］李勝利.論產品責任法中的產品［J］.法商研究，2000，(6):88.

［2］朱沛智.初級農產品的產品責任［J］.中國市場，2006，(27):28.

［3］杜國明，江華.論《農產品質量安全法》的性質及適用范圍［J］.行政與法，2009，(6):58.

［4］丁峻峰.對《產品責任法》中的“產品”的再思考［J］.法學，2001，(1):61.

［5］于華江，楊成.論我國農產品損害賠償責任的歸責原則——以利益衡量為視角［J］.經濟與管理研究，2010，(7):127.

［6］周新軍.關于中外產品責任法中農產品問題的思考［J］.國際經貿探索，2007，(8):34.

［7］祁菲.農產品質量安全法律問題研究［D］.河南師范大學碩士學位論文，2011:35.

［8］周新軍.關于中外產品責任法中農產品問題的思考［J］.國際經貿探索，2007，(8):32.

［9］高永慧，張冬青.探索建立中國特色的農產品質量安全標準體系［J］.安徽電子信息職業(yè)技術學院學報，2011，(5):86.

［10］魏啟文，崔野韓，楊明升.國內外農產品質量安全標準的比較研究［J］.世界標準化與質量管理，2006，(1):10.

［11］鄧崎凡.茶企被指含農藥殘留“國家標準”為何不能保證安全［N］.工人日報，2012 -5 -10.

［12］魏啟文，崔野韓，楊明升.國內外農產品質量安全標準的比較研究［J］.世界標準化與質量管理，2006，(1):11.