姜大偉

(西南政法大學民商法學院，重慶 401120)

一、歷史與局限:我國傳統(tǒng)農業(yè)保險經營模式之反思

農業(yè)保險，是指在從事農業(yè)生產、經營活動中，農業(yè)生產經營者因自然災害和意外事故遭受經濟損失而獲得經濟補償?shù)谋ｋU。新中國成立以來，我國農業(yè)保險的發(fā)展大致可分為三個階段:試辦階段(1949—1958)、恢復階段(1982—1992)、探索階段(1992至今)。雖然，農業(yè)保險在我國開辦較早，但因缺乏經驗，又無健全的保障機制，幾十年來發(fā)展相對緩慢。綜覽世界農業(yè)較為發(fā)達的國家，其農業(yè)之所以發(fā)達，原因之一就在于其有比較完善的農業(yè)保險制度。這些國家形成了比較完善的農業(yè)保險制度和經營模式，在防范和化解農業(yè)風險中發(fā)揮著十分重要的作用［1］。2001年，我國成功加入了世貿組織，根據世貿組織《農業(yè)協(xié)議》有關規(guī)定，各成員國應當限制使用對其農產品實施保護價或直接進行補貼的制度，我國亦不例外。這對于保護我國本就脆弱、缺乏市場競爭力的農業(yè)來說，無異于雪上加霜。在這種情形下，只有大力發(fā)展農業(yè)保險制度，政府強力介入，把農業(yè)保險作為支持我國農業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的強有力工具，才能促進我國農業(yè)和國民經濟的良性發(fā)展。

回顧我國農業(yè)保險制度發(fā)展的歷程，不難看出，農業(yè)保險一直被認為是財產保險的一種，其運作一直采用商業(yè)化運營模式，即由農民或農戶作為投保人就其農作物或飼養(yǎng)動物向保險公司投保，約定一定情形下保險標的受損，保險公司根據損失程度予以經濟補償。實踐證明，這種商業(yè)化運營模式并不完全適用于農業(yè)保險，現(xiàn)實中商業(yè)化的農業(yè)保險機制并未達到理想的效果。實際生活中，農民或農戶限于自己的經濟收入水平，即使有保險需求，高昂的保費也令其望洋興嘆;保險公司因農業(yè)保險的高賠付率與低利潤率，經營農業(yè)保險業(yè)務趨于微利，因此亦不愿經營農業(yè)保險，即使經營，也只局限在少數(shù)商品化程度高或高附加值的農業(yè)生產項目上，比如:花卉、飼養(yǎng)業(yè)等。由此看來，這種將農業(yè)保險商業(yè)化運營的模式在一定時期內有其局限性。主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

(一)現(xiàn)有模式不能緩解農業(yè)保險供需不平衡的矛盾

我國是一個多自然災害的國家，每年因洪澇、干旱、病蟲害而導致的農作物損失非常嚴重。據統(tǒng)計，2005年，全國農作物洪澇受災面積16 380萬畝，成災面積8 392萬畝，受災人口1．507 8億人，直接經濟損失超過1 028億元［2］。因此，農民迫切需要對農作物進行保障，于是也就對保險有了需求。但是，市場經濟條件下的保險公司以營利為目的，其開發(fā)的少量的保險產品及較高的保費，使得農民的上述需求得不到滿足。此時，供需不平衡的矛盾暴露無遺。

(二)現(xiàn)有模式不能保障農民利益和促進農業(yè)發(fā)展

如上所述，由于農業(yè)保險苛刻的投保條件，處于天然弱勢的農民對自然災害毫無抵抗能力，只能靠天吃飯。風調雨順的年景，收成則好，收入就高，反之，則收入難有保障。如此，農民的利益毫無保障可言。我國是一個農業(yè)人口占國民絕大多數(shù)的國家，只有把農民的收入提高了，整個國家的收入水平才會上升到一個新的水平。而現(xiàn)有農業(yè)保險模式無法有效保障農民利益，從而無法保障農業(yè)的發(fā)展，其弊端是顯著的。

二、功能與價值:農業(yè)保險中建立政府責任機制之邏輯基點

可以看到，我國現(xiàn)有的將農業(yè)保險商業(yè)化運營的模式不符合農業(yè)保險自身的特點，有其局限性。僅靠農戶與保險公司之間單純的一對一保險協(xié)議，并不能達到憑借農業(yè)保險保障農業(yè)發(fā)展的目的。因此，筆者認為，有必要加強政府的調控功能，在農業(yè)保險制度中，建立政府責任機制，變農戶與保險公司這種一對一模式為政府、農戶與保險公司三元主體模式，從而推動我國農業(yè)保險的發(fā)展。建立政府責任機制，凸顯政府在農業(yè)保險中的主體地位，具有以下諸種功能。

(一)保障農民利益，搞活農村經濟

政府通過采取一系列諸如稅收減免、財政補貼、辦理再保險等優(yōu)惠政策，可以充分調動農民、保險公司的積極性，豐富和發(fā)展現(xiàn)有農業(yè)保險制度，使農作物得到應有保障，從而保障農民的利益不會因自然災害而遭受過于慘重的損失，農民的收入也就有了保障。如此，則能充分調動農民的生產積極性，使其以更大的熱情投入到生產中去，從而搞活農村經濟。

(二)開發(fā)新險種，健全我國保險市場

長期以來，農業(yè)保險產品開發(fā)緩慢、品種單一、保險公司怠于開發(fā)、保險市場后勁不足、缺乏活力已經成為制約我國農業(yè)發(fā)展的一大瓶頸。因此，建立政府責任機制，提高農民參保、保險公司承保的積極性，是開發(fā)新險種，健全保險市場的需要。

(三)提升我國農產品的國際競爭力

長期以來，我國農業(yè)靠天收成的局面并未打破，農業(yè)發(fā)展水平低，風險承擔能力弱，農產品在國際競爭中一直處于劣勢。這種局面在加入世貿組織后顯得更為嚴重。建立政府責任機制，健全農業(yè)保險制度，可以增強我國農業(yè)生產過程的抗風險能力，從而提高我國農產品的國際競爭力。

三、立法評介:國外關于政府在農業(yè)保險中的角色之定位

農業(yè)是一種弱勢產業(yè)，有必要采取有效措施和手段對之加以保護。農業(yè)發(fā)達的國家都采用農業(yè)保險制度對其農業(yè)予以保護，如美、日、法等國。比較三國農業(yè)保險模式，均有其可借鑒之處?，F(xiàn)對三國立法模式分別予以介紹，以資參酌。

(一)美國模式

美國在1938年初步建立了農業(yè)保險制度。隨后幾十年里，美國通過不斷地修改法律以及建立相應的政府農業(yè)保險保障制度，使農業(yè)保險制度趨于完備?？偟恼f來，美國的農業(yè)保險屬于政府主導型的保險運營模式。其運營模式主要有以下特征:(1)有完備的立法。美國相繼頒布了《聯(lián)邦農作物保險法》《聯(lián)邦農業(yè)保險改革法》等。(2)建立了以經營政策性農業(yè)保險為主的國家專門保險機構。美國成立了聯(lián)邦農作物保險公司來經營農作物保險，并對投保農戶進行補貼。(3)運用財政手段予以支持。美國政府采取提供保險費補貼、降低稅率等財政手段，提高了保險公司的積極性，使商業(yè)保險公司也參與到農作物保險中，從而使農業(yè)保險市場得以有效運行。

(二)日本模式

1947年日本在國內建立了農業(yè)保險制度。根據日本《農業(yè)災害補償法》的有關規(guī)定，日本農業(yè)保險采用的是民間互助組織共濟的經營模式。這種模式的特點主要有:(1)農業(yè)保險實行強制保險和自愿保險相結合的方式。即明確規(guī)定對關系國計民生的糧食作物(如水稻、小麥等)實行強制保險，其他作物則由農民自愿投保。(2)經營保險的民間互助組織不以營利為目的。民間互助組織負責當?shù)氐霓r業(yè)保險，該地區(qū)農民只要其可保農作物的種植面積達到法定最低參保標準，則必須接受該農作物的投保。(3)補貼與再保險制度。日本政府對農業(yè)保險實行補貼制度，農民參加保險，由政府對其保險費進行補貼。同時，政府對民間互助組織進行再保險，這樣就減輕和分化了互助組織所承擔的農業(yè)保險風險。

(三)法國模式

法國在1948年建立了農業(yè)保險制度。其主要運用的是民間互助與商業(yè)化運營相結合的模式。概言之，其特征在于:(1)強制保險與自愿保險相結合。通過立法明確規(guī)定對關系國計民生的農作物以及飼養(yǎng)動物實行強制保險，其他農產品則由農民自由投保，但政府對投保的農民實行保費補貼制度。(2)鼓勵民間建立政策性農業(yè)保險機構，政府對其運營經費以財政補貼形式予以保障。(3)農業(yè)保險體系多元化。在法國，參與農業(yè)保險的保險機構有:政府保險機構、合股保險公司、民間互助組織、農作物保險集團等。

綜上可見，美、日、法三國其農業(yè)之所以發(fā)達，原因之一就在于有成功的農業(yè)保險制度為其農業(yè)發(fā)展保駕護航。而且三國農業(yè)保險模式有著驚人的相似，即:都具有完備的立法以規(guī)范農業(yè)保險行為;政府實行保費補貼、免稅等優(yōu)惠財政政策。目前，我國農業(yè)保險制度尚處于探索、完善、發(fā)展的階段，總結他國農業(yè)保險立法經驗，對我國構建完備的農業(yè)保險制度有著巨大的借鑒意義。

四、立法重構:農業(yè)保險中政府責任實現(xiàn)機制之路徑選擇

實踐表明，我國現(xiàn)有農業(yè)保險制度在防范農業(yè)風險方面，效果并不明顯。近年來，隨著農村社會經濟的發(fā)展，農業(yè)保險需求日益增強，政府亦愈來愈重視農業(yè)保險產品的開發(fā)?？上驳氖牵覈腿绾伟l(fā)展農業(yè)保險已經開始了試點工作，如中國人民保險公司、中華聯(lián)合財產保險公司分別在四川、江蘇等地進行奶牛、水稻等政策性保險試點［4］。筆者認為，建立健全我國農業(yè)保險制度，應當立足于我國國情，借鑒國外經驗。針對農業(yè)保險的自身特點，我國應積極探索和發(fā)展以政策性保險為主的農業(yè)保險制度。

(一)完善現(xiàn)有農業(yè)保險立法，建立健全農業(yè)保險制度

目前，我國《保險法》尚不能完全調整和規(guī)范農業(yè)保險，在農業(yè)保險制度構建方面，存在嚴重缺陷。但凡農業(yè)發(fā)達國家，均有一套完備的與其農業(yè)發(fā)展相適應的農業(yè)保險法律法規(guī)，如美國的《聯(lián)邦農作物保險法》《聯(lián)邦農業(yè)保險改革法》，日本的《家畜保險法》《農業(yè)保險法》《農業(yè)災害補償法》。我國應借鑒美、日關于農業(yè)保險立法經驗，盡快出臺《農業(yè)保險法》，對農業(yè)保險主體的權利義務、保險范圍、風險分擔辦法和損失補償規(guī)則等做出明確地規(guī)定，做到主體明確，權責分明。惟其如此，一旦出現(xiàn)風險，農業(yè)保險的功能才能真正地得以發(fā)揮。

(二)厘清農業(yè)險種，實行強制保險與自愿保險相結合的原則

農業(yè)保險可細分為農作物保險和養(yǎng)殖業(yè)保險。我國幅員遼闊，地理環(huán)境層次分明，農作物品種繁多，因此，在開發(fā)農業(yè)保險產品方面應因地制宜，在不同的生產區(qū)域開發(fā)適合當?shù)氐谋ｋU品種，同時，制定與當?shù)亟洕l(fā)展水平相適宜的保險費率，不能一刀切。在具體的每一生產區(qū)域，保險公司應結合農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的趨勢開展橫貫生產、加工、銷售各環(huán)節(jié)的綜合性保險品種，借農業(yè)的產業(yè)結構提升帶動保險品種結構的提升［5］。

在農業(yè)保險的具體投保方式上，應當堅持強制保險和自愿保險相結合的原則。比如，日本《農業(yè)保險法》規(guī)定，凡生產數(shù)量超過法定最低標準的農民必須參加保險，而其他情形則由農民自愿決定參保與否。我國可借鑒日本經驗，對關系國計民生且與農民利益有最密切聯(lián)系的農作物(如:水稻、小麥、油料作物等)與飼養(yǎng)動物(如:牛、豬、馬、羊等)實行強制保險，對規(guī)定外之的其他農產品則由農民自愿選擇是否投保。

(三)政府強化保障職能，建立農業(yè)保險補貼制度

搞好社會保障是現(xiàn)代政府的一項重要職能。建立農業(yè)保險制度，是完善農村社會保障制度的重要舉措。農業(yè)保險關系農民的切身利益以及我國糧食的生產安全。因此，如何提高農民參保、保險公司樂于承保的積極性，是一個亟需解決的問題。筆者認為，我國應當借鑒法國的經驗，對農業(yè)保險實行補貼制度。法國農業(yè)保險實行低費率高補貼政策，政府對農民進行補貼，同時，也對保險機構給予財政補貼。針對我國實際情況，筆者認為，對于強制保險的農業(yè)險種，可由政府對參保的農民按照一定比例給予高額財政補貼;對于自愿保險的險種，則視其情況，決定是否給予補貼。對于保險公司，可以視其承保險種的風險度按照一定標準給予相應的財政補貼。

(四)政府建立再保險制度，合理分擔農業(yè)保險風險

為提高保險公司開發(fā)農業(yè)險種的積極性，政府除給予補貼、降低稅率等優(yōu)惠財政政策外，還可以通過建立再保險制度分化保險風險。關于再保險制度的構建，筆者認為有兩種路徑:其一，由承保農業(yè)險的保險公司向其他保險公司辦理再保險，但必須向政府保險監(jiān)督部門備案，一旦發(fā)生風險，保險公司按照約定的保險費率賠付，由政府給予一定財政補貼;其二，由政府設立專門農業(yè)保險機構，其職能在于為承保農業(yè)險的保險公司辦理再保險業(yè)務，并對保險公司承保農業(yè)保險進行業(yè)務指導，對其保險活動進行監(jiān)督，制定與農業(yè)保險有關的政策等等。

筆者認為，只有政府采取措施，合理分擔農業(yè)保險風險，使保險公司有利可贏，至少不至于虧損，才能調動其承保的積極性，只有加強政府在農業(yè)保險中的作用，建立政府責任機制，才能健全我國的農業(yè)保險制度。

［1］ 嚴偉濤．論我國農業(yè)保險發(fā)展模式的選擇［J］．農村·農業(yè)·農民，2006(3):35－36．

［2］ 李雷．農業(yè)保險在我國停滯不前的原因與對策［J］．鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟，2007(3):24－27．

［3］ 范?。谭ǎ跰］．北京:高等教育出版社、北京大學出版社，2002．

［4］ 張祖榮．實施政策性農業(yè)保險的幾點思考［J］．農業(yè)經濟，2007(12):64－65．

［5］ 付春紅．如何完善我國的農業(yè)保險制度［J］．農業(yè)經濟，2008(1):70 －72．