滕延民

（大慶市政府法制辦，黑龍江 大慶 163002）

聽證制度源于英國普通法中的自然公正原則，是現(xiàn)代行政“正當(dāng)法律程序論”的核心基礎(chǔ)，是指行政主體在作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定之前，由行政主體告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對(duì)人隨之向行政主體表達(dá)意見、提供證據(jù)，以及行政主體聽取其意見、接納其證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度。一般認(rèn)為，行政復(fù)議聽證是指行政機(jī)關(guān)在辦理行政復(fù)議案件過程中，為查明案件事實(shí)，組織并聽取當(dāng)事人以及其他聽證參加人就案件所涉及的具體行政行為的事實(shí)、證據(jù)、依據(jù)、程序進(jìn)行陳述、舉證、質(zhì)證、辯論的活動(dòng)。但不管是法律規(guī)范，還是目前的行政法學(xué)理論，對(duì)于行政復(fù)議案件審理過程中需要聽證的情形條件要求要么是過于抽象，要么是脫離了行政復(fù)議自身的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，因此，有必要作更深入的研究和探討。

一、行政復(fù)議聽證功能辨析

行政聽證的目的是為了查明事實(shí)真相，保證行政自由裁量權(quán)公正地行使，為公正裁決提供程序保障，體現(xiàn)行政相對(duì)人的主體性和參與的平等性，提高行政執(zhí)法活動(dòng)的透明度。我國《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見?！币虼耍覀兛梢哉J(rèn)為，這一規(guī)定是行政復(fù)議所遵循的及時(shí)、便民原則的最直接體現(xiàn)，即在行政復(fù)議案件審理過程中，以書面審查為原則，依職權(quán)開展調(diào)查為特例；而后《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第33條規(guī)定：“對(duì)重大、復(fù)雜的案件，申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以采取聽證的方式審理”，則進(jìn)一步將聽證固化為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)依職權(quán)開展調(diào)查的重要形式。從立法的演繹以及立法的精神來看，我們可以對(duì)行政復(fù)議聽證的功能作出以下兩個(gè)基本判斷：首先，行政復(fù)議聽證是進(jìn)行多方調(diào)查的方式。一起簡(jiǎn)單的爭(zhēng)議或許可以通過一紙?jiān)V狀、一次答辯并結(jié)合提交的證據(jù)就可以判斷出是非，但大多數(shù)情況下還需要反復(fù)質(zhì)證才能得出事實(shí)的真相，因此，將各方當(dāng)事人集中到一起無疑是開展多方調(diào)查的最佳方式。其次，行政復(fù)議聽證是法律適用的論證方式。法律規(guī)范有位階差異，有個(gè)人理解的差異，盡可能的兼顧各方利益主體的意見當(dāng)然是最好的選擇。

盡管我們可以對(duì)行政復(fù)議聽證的功能作出準(zhǔn)確的定位，但長(zhǎng)期以來我們依然存在著兩個(gè)重大的誤區(qū)，就是行政復(fù)議聽證的準(zhǔn)司法化、與其他形式聽證的模糊化，從而否定了行政復(fù)議聽證的特殊性。主要區(qū)分行政復(fù)議與以下四個(gè)方面聽證的差異：

（一）與司法聽證的差異。兩者在于質(zhì)證式和補(bǔ)充式的區(qū)別。按照我國法律規(guī)定，法院審理的案件都必須履行開庭程序，沒有在庭審中出示并經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)不得采信。而行政復(fù)議可以采取聽證方式審理，也可以不經(jīng)聽證直接審理；在聽證中可以出示相關(guān)證據(jù)，也可以放棄出示，只要在已提交的材料中包括該證據(jù)就不影響證據(jù)效力。

（二）與立法性聽證的差異。兩者在于群體利益和個(gè)體利益、預(yù)見性和滯后性的區(qū)別。這里的立法性聽證泛指對(duì)抽象行為的聽證，包括立法聽證、規(guī)范性文件制定聽證、物價(jià)聽證等等，屬征求意見性，其目的是擴(kuò)大民主參與、提高立法質(zhì)量，并在未來決策中平衡不同群體的利益。而行政復(fù)議聽證僅僅是個(gè)體利益在遭受政府可能的非法侵害后的調(diào)查和觀點(diǎn)闡述的平臺(tái)。

（三）與其他具體行政行為聽證的差異。兩者在于程序性和實(shí)體性的差異。按照民主法制建設(shè)需要，政府在作出重大行政決策之前，要廣泛征求意見和建議，對(duì)擬定的決策方案加以修正、完善，預(yù)先發(fā)現(xiàn)、解決存在的問題，盡可能廣泛反映民意，避免決策可能帶來的消極作用和負(fù)面影響。同時(shí)我國法律還規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出重大行政處罰、重大行政許可之前，應(yīng)當(dāng)依申請(qǐng)或依職權(quán)組織聽證，征詢利害關(guān)系人的意見。而行政復(fù)議聽證不是必經(jīng)的法定程序，其目的是查清事實(shí)、了解利益各方觀點(diǎn)。

（四）與信訪聽證的差異。兩者在于效力上的差異。由涉訪部門對(duì)重信重訪、疑難雜案等信訪案件組織召開的聽證會(huì)，目的是通過民主論證的方式確定上訪者是否有理，雖有利于查清事實(shí)，但由于舉證、質(zhì)證程序不嚴(yán)格，一般不適宜作為證據(jù)使用。而行政復(fù)議聽證結(jié)果可作為直接的定案依據(jù)。

二、行政復(fù)議的作用

形式是為目的服務(wù)的，討論行政復(fù)議案件審理過程中在什么情形下需要組織聽證，除了考慮聽證自身所具有的功能外，還有必要考慮行政復(fù)議的作用。隨著行政行為審查機(jī)制從傳統(tǒng)司法權(quán)一元結(jié)構(gòu)逐漸演化為行政審查與司法審查并立的二元結(jié)構(gòu)，各國紛紛建立了行政審查制度，如英國的行政裁判所制度、美國行政法官制度、德國的行政異議制度、日本的行政不服審查制度、韓國和我國臺(tái)灣地區(qū)的訴愿制度。它們發(fā)揮行政的特質(zhì)、回避司法審查的不足，具體體現(xiàn)為行政特長(zhǎng)原則和程序簡(jiǎn)約原則；同時(shí)吸納司法的優(yōu)勢(shì)、揚(yáng)棄純行政的缺陷，具體體現(xiàn)為審查獨(dú)立原則和地位中立原則。我國《行政復(fù)議法》第一條就明確了立法宗旨是“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。相對(duì)于司法救濟(jì)方式，行政復(fù)議有著其所特有的作用。

（一）依法行政框架下的效率優(yōu)先。合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，既是審理行政復(fù)議案件時(shí)衡量原行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，也是對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)自身的基本要求，并突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是與司法審判相比審理期限的壓縮。行政訴訟案件的審理期限一般為三個(gè)月，經(jīng)省高級(jí)法院批準(zhǔn)后可無限期延長(zhǎng)；行政復(fù)議案件的審理期限一般為兩個(gè)月，復(fù)雜案件最多可延長(zhǎng)一個(gè)月。二是行政復(fù)議決定是相對(duì)性終局裁決。就是在作出的行政復(fù)議決定不利于被申請(qǐng)人一方時(shí)，被申請(qǐng)人無權(quán)提起行政訴訟，也沒有其他的救濟(jì)渠道。

（二）司法裁決之外的選擇性補(bǔ)充。司法審判是法學(xué)界所公認(rèn)的最后的救濟(jì)渠道，而在這一渠道之前又增設(shè)了行政復(fù)議渠道可供選擇，無疑是對(duì)行政管理相對(duì)人權(quán)益的更多一層保護(hù)。在行政爭(zhēng)議發(fā)生后，除涉及自然資源、稅收、審計(jì)、專利、工傷保險(xiǎn)爭(zhēng)議以及價(jià)格違法處罰爭(zhēng)議案件以外，行政管理相對(duì)人可以選擇通過行政訴訟的方式行使救濟(jì)權(quán)，也可以選擇通過行政復(fù)議的方式行使救濟(jì)權(quán)。行政管理相對(duì)人對(duì)于行政復(fù)議的結(jié)果不服，依然有權(quán)繼續(xù)尋求司法救濟(jì)。

（三）政府與民眾之間對(duì)立可能性的緩沖。理論上來說，司法審判只關(guān)心公平和正義，促進(jìn)社會(huì)的和諧、穩(wěn)定僅僅是法官的道德義務(wù)。但作為政府的重要職責(zé)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須促進(jìn)社會(huì)的和諧、穩(wěn)定。行政爭(zhēng)議不可避免，也不可回避，必須通過一定的途徑來解決，并盡可能的避免或者減少因此可能造成政府與民眾之間的對(duì)立情緒。當(dāng)前來說，行政爭(zhēng)議的表達(dá)方式主要有四種：一是行政復(fù)議，二是行政訴訟，三是借助于信訪、媒體甚至與境外勢(shì)力，四是采取示威、靜坐、沖擊國家機(jī)關(guān)、自殘、擾亂社會(huì)治安等暴力或準(zhǔn)暴力行為。這四種途徑對(duì)政府的公信力、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的破壞性是漸進(jìn)式的，我們必須盡可能的將爭(zhēng)議化解在前一個(gè)層次上，而堅(jiān)決杜絕最后一種方式的發(fā)生。行政復(fù)議讓申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人平等地坐在一起論證是非，有利于行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人之間的諒解；讓上級(jí)機(jī)關(guān)而非其他的國家機(jī)關(guān)審理爭(zhēng)議事件，更有利于維護(hù)政府的正面形象。

三、行政復(fù)議適用聽證的三個(gè)原則

行政復(fù)議聽證可以依當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)，也可以由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)依職權(quán)啟動(dòng)。按照《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的原則性規(guī)定，各地方紛紛將適用聽證的情形予以細(xì)化，如黑龍江省將需要聽證的情形設(shè)定為兩條計(jì)8項(xiàng)，江蘇省設(shè)定為6項(xiàng)，河北省設(shè)定為5項(xiàng)，其基本的核心都是“重大、疑難、復(fù)雜的行政復(fù)議案件”。如果單純的從法律關(guān)系上來解讀“重大、疑難、復(fù)雜”已經(jīng)是比較抽象了，而實(shí)踐中我們還必須考慮人際關(guān)系、社會(huì)關(guān)系等更多的因素，因此有必要結(jié)合聽證的功能和行政復(fù)議的作用，將“重大、疑難、復(fù)雜”簡(jiǎn)化成更便于操作的三種情形，即適用聽證三原則。

（一）有利于辦案人員了解案情。我們不將“查清事實(shí)”作為適用聽證的理由，是因?yàn)樵趯徖憝h(huán)節(jié)上“查清事實(shí)”容易引發(fā)歧義?！安榍迨聦?shí)”可以是被申請(qǐng)人作出原行政行為時(shí)應(yīng)查清而未查清的事實(shí)，但這決不是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的職責(zé)；行政復(fù)議審查的僅僅是對(duì)原有證據(jù)真實(shí)性的復(fù)核、充分性的認(rèn)定，以及法律依據(jù)的適用，不需要查明全部事實(shí)?；谧C據(jù)來源的多元化、證據(jù)之間的適用矛盾，一些行政復(fù)議案件在辦案人員書面審查情況下可能無法真實(shí)、全面了解案情，就適宜組織聽證。

（二）有利于促使有關(guān)各方調(diào)解、和解。按照《行政復(fù)議法實(shí)施條例》立法精神，在不違反法律規(guī)定前提下，鼓勵(lì)申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人及第三人之間達(dá)成和解或在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)主持下達(dá)成調(diào)解協(xié)議。一般來說，只有在利益各方都了解法律事實(shí)和法律依據(jù)的前提下，才有可能有妥協(xié)；有妥協(xié)的可能，就有必要履行行政復(fù)議聽證程序。實(shí)踐中，行政復(fù)議聽證會(huì)召開后，多數(shù)會(huì)產(chǎn)生以下四種結(jié)果：第一種是被申請(qǐng)人認(rèn)識(shí)到錯(cuò)誤所在，從而主動(dòng)改變?cè)姓袨?，繼而申請(qǐng)人撤回行政復(fù)議申請(qǐng)。目前這種方式已經(jīng)是行政復(fù)議最主要的結(jié)案方式。第二種是申請(qǐng)人認(rèn)識(shí)到自己的錯(cuò)誤所在，再堅(jiān)持下去不僅勝訴無望，而且可能惡化與作為行政管理一方的被申請(qǐng)人，因此，主動(dòng)撤回行政復(fù)議申請(qǐng)。第三種是申請(qǐng)人與第三人之間達(dá)成和解，申請(qǐng)人因此主動(dòng)撤回行政復(fù)議申請(qǐng)。第四種是在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的主持下利益各方達(dá)成調(diào)解協(xié)議。

（三）有利于緩解矛盾?！拔也煌饽阏f的話，但我誓死捍衛(wèi)你說話的權(quán)利！”伏爾泰的這句名言我們可以理解為言論權(quán)，也可以理解為參與權(quán)，但這就是法治社會(huì)的重要內(nèi)涵，法律救濟(jì)就是行使這項(xiàng)權(quán)利的保障。特別對(duì)于一些群體性的行政爭(zhēng)議，通過行政復(fù)議聽證的方式讓利益各方平等地坐在一起，一方面，是改變了各方不平等的關(guān)系，減少了申請(qǐng)人對(duì)于被申請(qǐng)人職權(quán)行為的本能抵觸可能；在被申請(qǐng)人的行政首長(zhǎng)出席行政復(fù)議聽證會(huì)情況下，更能夠體現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利主體地位的尊重及對(duì)其訴求的關(guān)注，有利于加深申請(qǐng)人對(duì)于行政決定的理解與支持，為糾紛的化解創(chuàng)造條件。另一方面，也為各方提供了一個(gè)充分表達(dá)意愿的平臺(tái)，認(rèn)真傾聽申請(qǐng)人的表達(dá)才可能對(duì)他們的行為有理解；認(rèn)真傾聽被申請(qǐng)人的表達(dá)才可能降低對(duì)行政機(jī)關(guān)的不信任。只有各方的理解才可能有彼此的諒解，即使不能實(shí)現(xiàn)和解或達(dá)成調(diào)解協(xié)議，至少也會(huì)起到一定的緩解矛盾的作用。

美國的霍德森法官(LordHodson)在“里奇訴鮑爾溫”(RidgeVEaldWin)一案中認(rèn)為，自然公正有三點(diǎn)無可爭(zhēng)辯的特征：第一，有權(quán)向不偏聽偏信的裁判所陳述案情；第二，有權(quán)知道被控的事實(shí)和理由；第三，有權(quán)對(duì)控告進(jìn)行申辯。如果適用行政復(fù)議聽證能夠真實(shí)地反映出客觀事實(shí)，能夠展示出行政復(fù)議機(jī)關(guān)不偏不倚的態(tài)度，才有可能作出公平、公正的裁決；出于對(duì)公平、公正裁決的信任預(yù)期，各方利益主體才有可能達(dá)成諒解，這才是行政復(fù)議適用聽證的終極原則。