汪銀枝，李準錫

(1.安徽財貿(mào)職業(yè)學院，安徽合肥230601;2.中國建筑材料集團有限公司，北京100048)

當前，中國已進入城鎮(zhèn)化進程快速發(fā)展的時期。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，從1978年至2011年，中國城鎮(zhèn)化率從17.9%提高到51.27%。改革開放三十年以來，中國城鎮(zhèn)化總體水平以年均近1%的速度在提高，也即意味著每年有1 000多萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口。在這一進程中，城市經(jīng)濟社會活動不斷向城市郊區(qū)和周邊村鎮(zhèn)區(qū)域拓展，城市外延不斷延伸，形成了具有明顯特征、并與城市和鄉(xiāng)村區(qū)別的經(jīng)濟活動區(qū)域，即城鄉(xiāng)結(jié)合部。對城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的開發(fā)和利用，已經(jīng)成為中國不少經(jīng)濟快速發(fā)展地區(qū)的當前和下一步關(guān)注的重點和熱點。但由于歷史和管理體制等原因，目前城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域暴露出的問題也十分突出，特別是其中的土地利用問題。城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用明顯呈現(xiàn)出自發(fā)、無序和低效率的特征。耕地被大量侵占，土地亂占濫用和粗放利用的現(xiàn)象突出，并給該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境帶來不利的影響，不利于長期可持續(xù)發(fā)展，制約了城市社會經(jīng)濟輻射功能的正常發(fā)揮。

一、中國城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用現(xiàn)狀

在快速城鎮(zhèn)化的背景下，城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用問題無疑更復(fù)雜凸顯。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部具有的多種功能，使其相對于農(nóng)村地區(qū)而言，其土地利用更容易受到更多因素的影響:自然的、歷史的、文化的、政治的、環(huán)境的及中心城市的經(jīng)濟、社會、文化狀況等諸方面的因素，這些因素都對城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用起著重要作用。

1.土地類型多樣，權(quán)屬不清

作為人類最重要的資源和資產(chǎn)，土地是國民財富的源泉。土地的各項權(quán)利只有經(jīng)過土地權(quán)利登記，使得產(chǎn)權(quán)明晰后才能受到法律的完全保護，才能使用帶來經(jīng)濟效益。就城鄉(xiāng)結(jié)合部土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀來看，其基本的狀態(tài)仍是土地產(chǎn)權(quán)不清，部分土地權(quán)屬仍存較多爭議。主要表現(xiàn)在以下方面:

首先，國有土地使用權(quán)的獲取方式產(chǎn)生了重大改變。20世紀90年代，中國政府啟動國企改制、住房市場化改革等一系列體制性改革，土地出讓成為基本形式，土地劃撥逐漸被停止。而此之前獲得劃撥土地使用權(quán)的部分國企和行政單位位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地，在這一改革過程中的各種爭議缺乏相關(guān)法律約束和政策規(guī)制，產(chǎn)權(quán)不清的問題逐漸被擱置。其次，城鄉(xiāng)結(jié)合部地域范圍的動態(tài)變化使得土地用途的變化也比較頻繁，很多土地用途的改變在私下完成，并沒有得到相關(guān)土地權(quán)屬管理部門備案認可。最后，由于城鄉(xiāng)結(jié)合部是新建城區(qū)，土地征用量比較大，后續(xù)的使用和管理等問題比較模糊。城鄉(xiāng)結(jié)合部作為中國城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)融合的前沿陣地，其土地利用權(quán)屬不清、界限不明的實際狀況無疑會在一定程度上干擾區(qū)域經(jīng)濟秩序。歷史遺留及不斷發(fā)生的土地權(quán)屬糾紛狀況，已成為威脅區(qū)域和諧穩(wěn)定發(fā)展的隱憂。

2.土地利用低效，粗放發(fā)展

中國在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，城市對土地的需求與有限的土地資源是一對永恒的矛盾。一方面是城鎮(zhèn)發(fā)展需要土地，另一方面是農(nóng)村土地的利用粗放，無法給城鎮(zhèn)化提供持續(xù)土地支撐。作為城鄉(xiāng)融合的城鎮(zhèn)結(jié)合部地區(qū)，演變?yōu)槊艿木劢裹c。

從農(nóng)業(yè)用地的角度來看，城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)大量的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田被占用。這些農(nóng)田由于長期的投入，土地肥沃，產(chǎn)出量高。由于便利的交通位置，使其轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，其相比于農(nóng)業(yè)用地的使用效率下降?，F(xiàn)實中農(nóng)地流轉(zhuǎn)的無序很大程度上受到道路系統(tǒng)、市政公共設(shè)施可達性的影響，形成了城鄉(xiāng)用地交錯分布。農(nóng)用地被城鎮(zhèn)建設(shè)用地所分割，破碎零散、污染嚴重等現(xiàn)象，降低了城鄉(xiāng)結(jié)合部現(xiàn)存農(nóng)地的生產(chǎn)效率。

從城鎮(zhèn)用地的角度來看，城鎮(zhèn)的發(fā)展首先注重提高對城鎮(zhèn)已有土地，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)土地的利用效率，然后再考慮向外擴張。但由于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)權(quán)屬的復(fù)雜性和管理的相對缺失，多數(shù)城市管理者習慣性繞過城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，開拓新的城鎮(zhèn)發(fā)展空間。這就使得城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)土地低效利用的問題進一步擴大。其主要原因有以下兩個方面:第一長期以來的城鎮(zhèn)發(fā)展，單純考慮向外擴張，而對土地立體空間的利用潛力熟視無睹。其表現(xiàn)就是城鎮(zhèn)建筑物容積率相對較低，導(dǎo)致土地利用效率較低。其次是早期城市發(fā)展中的開發(fā)區(qū)建設(shè)占用了大量的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的耕地面積。由于其建設(shè)之初并未經(jīng)過嚴格的規(guī)劃管理，加上后續(xù)運營和招商等措施的執(zhí)行不力，使得大多數(shù)開發(fā)區(qū)用地閑置，嚴重影響了城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的集約利用［1-3］。

3.土地利用穩(wěn)定性差，缺乏規(guī)模效應(yīng)

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)土地利用呈現(xiàn)出復(fù)雜的動態(tài)性、顯著的變動性特征，其利用形式不斷的變化。一方面，目前中國城鎮(zhèn)化的進程較快，城鄉(xiāng)結(jié)合部的區(qū)域變動和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換隨之加快。很多城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的住宅、工業(yè)廠房、公共設(shè)施剛剛建設(shè)完成就有可能面臨拆遷;臨近農(nóng)業(yè)地區(qū)建設(shè)的果園、菜棚和農(nóng)田水利設(shè)施，則在城鎮(zhèn)區(qū)域擴張的形式下被動地縮小、改建，很大程度上造成土地利用形式的不穩(wěn)定，外部負效應(yīng)凸顯。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進和區(qū)域經(jīng)濟的迅速發(fā)展，由于城鄉(xiāng)結(jié)合部土地用途廣泛、可塑性強，其很容易被轉(zhuǎn)化為各種類型的非農(nóng)建設(shè)用地，并在不同類型之間轉(zhuǎn)換。土地用途轉(zhuǎn)變頻繁，進一步影響了土地利用的穩(wěn)定性。

此外，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地利用呈現(xiàn)出耕地分散與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的矛盾。土地利用的不穩(wěn)定性和區(qū)域規(guī)劃的缺失使得農(nóng)戶所承包耕地零碎化經(jīng)營嚴重，無法實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這種矛盾關(guān)系已經(jīng)成為城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推動農(nóng)業(yè)技術(shù)進步、提高土地利用規(guī)模效應(yīng)的阻力。

4.土地利用規(guī)劃失控、布局混亂

從目前的發(fā)展狀況看，中國城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地利用基本呈現(xiàn)規(guī)劃失控的狀態(tài)。首先，土地供應(yīng)超過土地利用規(guī)劃制定的目標成為常態(tài);其次規(guī)劃外建設(shè)用地的非法增加使得城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模不斷擴大;最后，實際出讓的地塊用途、利用形式等方面與土地利用規(guī)劃嚴重脫節(jié)。招商引資政策的推行是導(dǎo)致規(guī)劃失控的另外一個外生原因。為追求區(qū)域經(jīng)濟擴張和管理者出于政績考慮，在招商引資的過程中，不惜犧牲地方利益，主要是土地、稅收方面的優(yōu)惠政策，而關(guān)鍵點在于對土地利用規(guī)劃的修改?！耙?guī)劃跟著項目走”“一任領(lǐng)導(dǎo)一任規(guī)劃”的情況突出。

城市規(guī)劃理念的落后和規(guī)范的缺失也不容忽視。中國許多內(nèi)陸省會級城市在城鎮(zhèn)化的過程中，土地利用結(jié)構(gòu)不合理，土地利用效率較低的現(xiàn)象很普遍。各類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園等在城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域開辟。這些園區(qū)，如果招商投資不到位，會造成園區(qū)長期荒廢，圈而未建、占而不用的工業(yè)區(qū)用地未能得到有效利用，造成嚴重的土地浪費。

城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用空間結(jié)構(gòu)不合理，布局較為混亂。多數(shù)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)呈現(xiàn)“農(nóng)村包圍城市，城市又包圍農(nóng)村”的無序混雜現(xiàn)象。這和城鎮(zhèn)化過程中管理部門出于短期利益趨勢，有意避開農(nóng)村居民點“繞道走”的城鎮(zhèn)擴張模式有很大的關(guān)聯(lián)。此外，城鄉(xiāng)住宅建設(shè)零亂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局過于分散。

5.土地質(zhì)量下降，生態(tài)環(huán)境惡化

城鎮(zhèn)化進程的步伐越來越快，使得土地利用中土地環(huán)境污染問題也日益突出。城鎮(zhèn)的絕大部分大型企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和95%以上的垃圾填埋中心處于城鎮(zhèn)外圍的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于規(guī)模較小、技術(shù)設(shè)施簡陋，缺乏節(jié)能減排等措施，同時，基于經(jīng)濟效益而不愿做出投資興建污染物處理設(shè)施的價值選擇，導(dǎo)致企業(yè)自身缺乏污染物處理能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的分散也加重了污染的擴散程度和影響范圍。土壤污染、地下水污染直接影響城鎮(zhèn)糧食、蔬菜、奶制品等農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的供應(yīng)質(zhì)量。此外，由于農(nóng)民從經(jīng)濟利益的考慮，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性不高，對農(nóng)用地的投入嚴重不足，普遍依賴農(nóng)藥、化肥，耕地質(zhì)量下降。

6.土地利用管理缺位、違法現(xiàn)象突出

由于城鄉(xiāng)結(jié)合部是土地管理薄弱區(qū)域，導(dǎo)致土地違法亂占層出不窮。違法情況有以下幾種:一是未批先建和少批多建。一些個人或民營企業(yè)未申請合法手續(xù)開始建設(shè)，或者不按審批標準建房，任意擴大建房面積。二是私搭亂建。拆遷戶為謀取更多的補償而私搭亂建。三是私自轉(zhuǎn)讓。一些村干擅自改變土地用途，將集體用地給出租企業(yè)建廠房或開發(fā)商從事房地產(chǎn)開發(fā)。四是破壞耕地，一些農(nóng)民為自己利益擅自占用耕地建設(shè)，肆意破壞耕地植被和耕作層。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用低效的原因解析

城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的現(xiàn)存問題已經(jīng)構(gòu)成了城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展瓶頸，直接影響著城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會穩(wěn)定與發(fā)展。解決不好，將會對城鎮(zhèn)的進一步發(fā)展產(chǎn)生不利的影響和制約。妥善解決城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用問題，使城鎮(zhèn)化穩(wěn)定和諧的推進，促進城鄉(xiāng)結(jié)合部的綜合整治和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就必須對目前的困境從制度層面進行剖析。造成城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用低效率的有直接原因和深層原因。

1.直接原因:被動城鎮(zhèn)化的快速推進

所謂被動城鎮(zhèn)化，是指農(nóng)民主觀上不愿意被城鎮(zhèn)化或還沒做好城鎮(zhèn)化的準備，由于各種客觀原因不得不放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村生活，最終被融入城鎮(zhèn)的過程。

被動城鎮(zhèn)化改變了城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的相對區(qū)位，提高了集體剩余土地地價。在快速城鎮(zhèn)化的過程中，城市的基礎(chǔ)設(shè)施迅速向周邊延伸，原來處于城郊的農(nóng)村陸續(xù)被繁華城市包圍。原有的集體建設(shè)用地和農(nóng)民的宅基地產(chǎn)生了客觀的城市土地級差地租。同時，城市經(jīng)濟的發(fā)展為人口城鎮(zhèn)化提供了拉力，大量異地農(nóng)民工和欠發(fā)達城市的非正式務(wù)工人員向經(jīng)濟發(fā)展較快的城市遷移。外來人口的大量涌入，產(chǎn)生了對低成本住房的巨大需求。然而，政府在建設(shè)和提供多層次廉價住房保障方面滯后。城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)利用良好的地緣優(yōu)勢和幾乎不計成本的土地，填補了這一巨大的廉價出租屋市場缺口。

另外，在被動城鎮(zhèn)化的過程中，政府管理在某種程度上是缺位的。城鎮(zhèn)化初期，政府并沒有充分意識到可能形成的的城鄉(xiāng)結(jié)合部對將來城市發(fā)展的不利影響，而且拆遷補償、利益博弈、資金困難等一些復(fù)雜原因使政府在一段時間內(nèi)默許了這種行為。在這種背景下，房屋拆遷補償標準逐年提高，反過來刺激了村民對未來收益的預(yù)期。土地利用的混亂、無序狀況進一步加劇，提高了今后改造的成本和建筑垃圾對環(huán)境的污染。

2.深層原因:城鄉(xiāng)二元體制

城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求隨之進行體制創(chuàng)新，打破目前實行的二元管理體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一元化管理。目前中國體制改革滯后于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。體制的滯后性與城鄉(xiāng)二元管理體制本身所存在的弊端，是造成目前城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用困境的根本原因。

(1)城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度。戶籍管理制度是中國特有的制度安排。新中國成立后，戶籍政策采取農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口兩種管理體制，將城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口截然分開。城鎮(zhèn)人口享受一系列特殊政策和優(yōu)惠待遇，而農(nóng)業(yè)人口則不能享受這些政策和優(yōu)惠，形成了兩種截然不同的身份差異。

二元化的戶籍管理制度對城鄉(xiāng)結(jié)合部的形成有著重要的影響。在城鄉(xiāng)結(jié)合部形成之前，村民因農(nóng)業(yè)戶籍長期被排斥在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程之外。在城鎮(zhèn)化過程中本可以陸續(xù)融入城市生活的他們，卻被戶籍制度制約，只能寄居在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。人口的無序管理成為城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用缺乏高效、集約、低碳的深層原因。

(2)城鄉(xiāng)二元社會保障制度。改革前，中國的社會保障制度主要是對非農(nóng)業(yè)人口實行全面保障，而廣大鄉(xiāng)村人口享受的保障范圍極其狹小。市場化改革后，受財力限制，仍未能把農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等納入國家政策統(tǒng)籌解決的范圍，廣大農(nóng)民仍然依賴傳統(tǒng)的家庭保障形式和土地保障形式。

這種二元社會保障制度，嚴重限制了中國城鎮(zhèn)化進程。城鄉(xiāng)結(jié)合部形成之前，土地是村民最基本的生存保障。在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)用地和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)陸續(xù)非農(nóng)化的過程中，村民卻沒有相應(yīng)的完成城鎮(zhèn)化，其原因在于他們被排斥在社會保障體系之外。此時，土地往往成為最終的保障選擇。他們多數(shù)留下自己的宅基地，不愿將自己的房產(chǎn)和宅基地轉(zhuǎn)讓出去。在一定時期內(nèi)，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)將存在進城農(nóng)民“雙重占地”、土地閑置和低效利用的困境。

(3)城鄉(xiāng)二元公共投資體制。公共物品具有極強的外部性，不論是實行計劃經(jīng)濟體制的國家還是實行市場經(jīng)濟體制的國家，都主要由政府來提供。長期以來，中國在公共物品投資體制安排上，具有明顯的“偏城市傾向”。改革后，“重工輕農(nóng)”的思想并未能得到根本扭轉(zhuǎn)。雖然政府對農(nóng)村的投資有所增加，但是城鄉(xiāng)二元的公共投資體制沒有根本改變。城鄉(xiāng)結(jié)合部原先地處農(nóng)村。在這種二元的投資體制下，城鄉(xiāng)結(jié)合部在周圍地區(qū)早已城市化的情況下，仍然頑固地保留著農(nóng)村建筑形態(tài)與社會經(jīng)濟管理體制。

公共投資的二元化還表現(xiàn)在教育投資方面。核心城區(qū)的教育設(shè)施和教育工作很大部分由政府的財政負擔，而城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)在雄厚的集體資產(chǎn)形成之前，對村內(nèi)教育無力進行較大的投資。村內(nèi)的基礎(chǔ)教育設(shè)施落后，村民受教育程度低，難以進入城市勞動力市場。教育資源的分配不公，從主觀上制約著這些村落的徹底城市化，直接影響著城鄉(xiāng)結(jié)合部的產(chǎn)業(yè)形式和土地利用結(jié)構(gòu)、布局與功能。

三、城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地市場機制設(shè)計

1.建立健全耕地保護激勵機制

在社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境下，各方主體趨向經(jīng)濟理性人，耕地保護的激勵政策替代對農(nóng)產(chǎn)品直接價格補貼已是一種趨勢。逐步建立起耕地保護激勵機制，成為保證耕地生產(chǎn)的經(jīng)濟效益、防止耕地被過度侵占、促進農(nóng)戶保護和耕作耕地的自主性和積極性的有效途徑。

(1)重建耕地資源價值核算體系，完善耕地保護補償。于2003年開始逐步實施的《中國國民經(jīng)濟核算體系》中核算的是耕地資源的數(shù)量，對耕地資源價值核算則不完善。其對耕地利用所獲收益的核算僅為較低的耕地經(jīng)濟產(chǎn)出，而其他諸如生態(tài)、糧食安全等非市場價值卻體現(xiàn)不到耕地保護者身上，產(chǎn)生了巨大的效益外溢。耕地因其特殊性，價格不能準確反映甚至是完全忽略經(jīng)濟產(chǎn)出外的其他非市場價值，保護耕地所帶來的良好社會效益、生態(tài)效益無法以貨幣補貼形式體現(xiàn)到農(nóng)民身上。而征地補償標準較低使得耕地保護中的農(nóng)民與開發(fā)商的利益不均衡。所以，有必要通過耕地資源價值核算對耕地的功能效益進行全面經(jīng)濟評價，得出合理的耕地資源價格對耕地保護者進行適當?shù)耐獠啃匝a貼。合理協(xié)調(diào)各耕地保護主體尤其是農(nóng)民的收益關(guān)系，形成有效的激勵機制。同時，政府還應(yīng)定期提供一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，出資解決農(nóng)業(yè)用水、用電等單個農(nóng)民難以統(tǒng)籌的具體工作，降低保護耕地的成本。

(2)合理分攤耕地社會成本，實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)。只有改變利益分配狀態(tài)，分攤成本，由全社會共同承擔，降低占用耕地獲得的巨大收益，才能形成保護耕地獲利與占用耕地成本間的狀態(tài)均衡。實現(xiàn)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，擴大對農(nóng)民耕地保護成本補償?？梢越梃b美國實行的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃將耕地不回去作為土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū)，建設(shè)用地區(qū)作為受讓區(qū) ，將其與各類規(guī)劃指標、耕地質(zhì)量等相聯(lián)系，逐步推進發(fā)展權(quán)指標交易市場，使整體社會效益得到提升。因此，通過市場機制使耕地保護各主體間形成互動的利益共同體，讓各主體都獲得足夠的動力從事耕地保護工作［4-5］。

2.改革土地征收制度

中國目前征地制度中的種種弊端使得集體土地利用效率低下，價值無法得到有效實現(xiàn)。所以，建立集體土地轉(zhuǎn)讓的市場機制，首先要改革土地征收制度。

(1)縮小征地范圍。政府要縮小征地范圍，如工礦倉儲用地、商服用地、開發(fā)區(qū)等具有經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)性的用地要明確排除在征地范圍內(nèi)，使其通過城市內(nèi)部挖掘或轉(zhuǎn)向集體建設(shè)用地市場。只有國家發(fā)展迫切需要的用地，如國防、外交、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水利水電、環(huán)境保護、文物保護、醫(yī)療服務(wù)、教育文化等可以適當納入征地范圍。

(2)轉(zhuǎn)變土地征收價格“剪刀差”現(xiàn)象。對于必須要征收的供城市發(fā)展使用的城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地，應(yīng)按照市場價格支付使用成本，改變目前土地征收中低補償價高出讓價的價格“剪刀差”情形。當農(nóng)民集體愿意將集體土地通過征收提供給城市使用時，農(nóng)民有權(quán)參與土地被轉(zhuǎn)讓后尤其是市場化后增值的收益。按目前的形式分享的比例應(yīng)在30%—50%。這部分土地增值除了通過直接提高土地征收補償價格外，還可以通過安置補助費、社會保障補償費、教育培訓(xùn)費等形式讓農(nóng)民分享，并從中劃出一部分補貼之前土地已經(jīng)被征收，但低補償?shù)霓r(nóng)民，確保縱向平衡。此外，農(nóng)民集體可以拒絕用作經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)性用地的征收，按照市場價格將土地的使用權(quán)拍賣給需要用地的單位，并長期擁有所有權(quán)。這樣，對于政府用地，政府會考慮高地價導(dǎo)致的城鎮(zhèn)化成本而自動合理規(guī)劃城市規(guī)模，防止濫建或征而不用。

3.建立宅基地退出機制

按地區(qū)發(fā)展需要對城鄉(xiāng)結(jié)合部居民點進行整理，實現(xiàn)宅基地的退出。對于退出宅基地的農(nóng)民不再審批新的宅基地，轉(zhuǎn)而在新建居住區(qū)按原有宅基地的面積折算分配住宅。

鼓勵農(nóng)民放棄宅基地。對向城市遷移自愿騰退宅基地并放棄新宅基地的農(nóng)民，可以采取土地換社保、廉租房、給予一次性貨幣補償或養(yǎng)老生活補助等多種政策措施。

4.引導(dǎo)集體土地的市場化流轉(zhuǎn)

對于農(nóng)村集體土地，要通過流轉(zhuǎn)機制和科學規(guī)范、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場來節(jié)約集約用地，提高用地效率。

(1)完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度，做好農(nóng)村土地登記工作。完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度，首先要明確土地的所有者或產(chǎn)權(quán)人。產(chǎn)權(quán)人可以根據(jù)各類用地形成過程來確定，如宅基地在分配給農(nóng)民后產(chǎn)權(quán)人即為農(nóng)民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村辦企業(yè)用地、投資建設(shè)各類公共設(shè)施用地、企事業(yè)單位使用的集體土地，其所有權(quán)者為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體。同時，還要保護和強化農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，明確賦予其對集體所有土地的共同收益權(quán)利。加強農(nóng)民及農(nóng)民集體的土地產(chǎn)權(quán)意識，引導(dǎo)其主動積極地完成土地產(chǎn)權(quán)登記工作，為集體土地流轉(zhuǎn)提供一個明晰的產(chǎn)權(quán)主體依據(jù)，保障流轉(zhuǎn)進行時的高效性和安全性。此外，還要逐步將村委會的經(jīng)濟管理職能與其社會管理、公共服務(wù)職能分開，防止村委會成為土地流轉(zhuǎn)的唯一參與、決策、收益主體。

(2)形成符合市場供需的價格機制。形成符合市場供需的價格機制，通過市場供需關(guān)系形成合理的市場價格，最終通過價格機制的傳導(dǎo)，使流轉(zhuǎn)后的集體土地市場效益最大化。引導(dǎo)集體土地通過流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化的生產(chǎn)利用。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化，提高土地利用效率和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平，實現(xiàn)集體土地經(jīng)濟效益的最大化。規(guī)范集體土地流轉(zhuǎn)后的用途，防止出現(xiàn)土地濫用或者過度開發(fā)以及流轉(zhuǎn)收益流失的現(xiàn)象。

(3)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地市場。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地市場是順利實現(xiàn)集體土地市場化流轉(zhuǎn)的最終載體。建立一個“同地同權(quán)同價”的土地市場，打破政府壟斷一級市場的局面，充分發(fā)揮市場在配置資源方面的基本功能。其中，土地“同權(quán)”是集體土地流轉(zhuǎn)的根本。集體土地可以比照國有土地流轉(zhuǎn)市場，建立集體土地流轉(zhuǎn)的一級市場和二級市場。在一級市場中，打破政府壟斷，創(chuàng)設(shè)集體土地出讓使用權(quán)，對其進行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和入股等，農(nóng)戶或其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位獲得集體土地出讓使用權(quán)。農(nóng)戶或其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位在集體土地流轉(zhuǎn)二級市場上將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他土地使用者，這樣使需要征收的土地直接進入集體土地流轉(zhuǎn)市場，村集體或農(nóng)民直接獲得收益。

5.引入市場化主體參與集體公益性建設(shè)用地的集約利用

在明確農(nóng)村土地用于公益事業(yè)建設(shè)用地的規(guī)劃之后，引入城市的物業(yè)管理體系，統(tǒng)籌管理，就地培訓(xùn)一部分農(nóng)村居民作為具體的管理人員。這樣，既為公益事業(yè)用地管理提供了人力和先進的管理方式，也解決一部分失地農(nóng)民的就業(yè)問題。此外，城市要積極參與和支持農(nóng)村公益事業(yè)用地建設(shè)，鼓勵市場化主體如物業(yè)管理公司、相關(guān)建設(shè)單位加入建設(shè)，并通過自身優(yōu)勢對農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生輻射帶動，為農(nóng)民改善人居環(huán)境提供一個良好的社會經(jīng)濟發(fā)展空間。

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