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        府際合作:陜甘寧革命老區(qū)振興的必由之路

        2013-08-15 00:45:41馮海芬
        關(guān)鍵詞:府際陜甘寧老區(qū)

        馮海芬

        (延安大學(xué)公共管理研究所,陜西延安716000)

        2012年3月2日,由國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心編制的我國(guó)第一部針對(duì)革命老區(qū)發(fā)展的綜合性區(qū)域規(guī)劃《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》 (簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)獲國(guó)務(wù)院批復(fù)實(shí)施。歷時(shí)4年編制的《規(guī)劃》,國(guó)家從陜甘寧革命老區(qū)所擁有的能源、資源優(yōu)勢(shì)出發(fā),將其定位為黃土高原生態(tài)文明示范區(qū)、國(guó)家重要能源化工基地、國(guó)家重點(diǎn)紅色旅游區(qū)、現(xiàn)代旱作農(nóng)業(yè)發(fā)展示范區(qū)、基本公共服務(wù)均等化試點(diǎn)區(qū),即“一個(gè)基地四個(gè)區(qū)”。這是中央政府對(duì)老區(qū)發(fā)展導(dǎo)向、戰(zhàn)略定位進(jìn)行的規(guī)劃,是從政策支持上對(duì)老區(qū)發(fā)展的扶持,對(duì)陜甘寧革命老區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)等方面綜合地、可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。目前陜甘寧三?。▍^(qū))正積極抓緊策劃項(xiàng)目,細(xì)化推進(jìn)措施,爭(zhēng)取盡快把政策機(jī)遇轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)發(fā)展成果。但是,陜甘寧三?。▍^(qū))在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源占有等方面不盡相同,因而,在推進(jìn)陜甘寧革命老區(qū)的振興過(guò)程中,加強(qiáng)和優(yōu)化相關(guān)政府主體間的合作就顯得尤為重要。

        一、府際合作的內(nèi)涵

        William Anderson最早將府際關(guān)系定義為:美國(guó)聯(lián)邦制度中所有類型和所有層次的政府單位之間所出現(xiàn)的大量重要活動(dòng)或相互作用[1]。隨著實(shí)踐的發(fā)展,府際關(guān)系已不僅局限于一國(guó)范圍之內(nèi),還包括國(guó)際府際關(guān)系。本文主要探討國(guó)內(nèi)府際關(guān)系。我國(guó)學(xué)者林尚立在其《國(guó)內(nèi)政府關(guān)系》中,將國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系定義為:國(guó)內(nèi)各級(jí)地方政府間和各地區(qū)政府間的關(guān)系,包括縱向的中央政府與地方政府間關(guān)系、各級(jí)地方政府間關(guān)系和橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系[2]。學(xué)者謝慶奎在《中國(guó)政府的府際關(guān)系研究》中認(rèn)為,府際關(guān)系是政府間的關(guān)系,它包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關(guān)系[3]。由以上定義可知,府際關(guān)系可以是同級(jí)或不同級(jí)政府間縱向、橫向及斜向的網(wǎng)絡(luò)式關(guān)系。有學(xué)者指出,府際關(guān)系的產(chǎn)生,是不同的政府行為體為了實(shí)現(xiàn)某一方面或某些共同的利益,在政府運(yùn)作過(guò)程中發(fā)生的互動(dòng)行為[4]。這種互動(dòng)關(guān)系目前主要有三種表現(xiàn)形式,即:交流與合作,競(jìng)爭(zhēng)與摩擦,支援[5]。

        府際合作作為府際關(guān)系的一種,是指不同政府主體為達(dá)到某一目標(biāo)而以平等身份開展的多種形式的合作。對(duì)這一概念可做如下理解:府際合作的主體是不同的政府,它可以是同級(jí)的,也可以是不同級(jí)的;可以是正式的政府組織,也可以是經(jīng)有關(guān)部門授權(quán)的其他組織;府際合作的目的是為達(dá)到共同的目標(biāo),如污染治理、打擊犯罪、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等;府際合作的參與主體的地位是平等的,它們之間不存在上下級(jí)關(guān)系,這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)各參與者的要求;府際合作的形式多樣、內(nèi)容豐富。其形式可以有平行的和斜向的,正式的和非正式的,其內(nèi)容涉及資源、人才、教育、工程、交通建設(shè)等。

        二、陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作的必要性、條件和優(yōu)勢(shì)

        (一)陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作的必要性

        第一,從區(qū)域公共管理的角度而言,加強(qiáng)陜甘寧革命老區(qū)府際合作是解決區(qū)域公共管理問(wèn)題,維護(hù)區(qū)域公共秩序,提供良好公共服務(wù)的有效途徑。與我國(guó)府際合作蓬勃發(fā)展相伴產(chǎn)生的區(qū)域性公共問(wèn)題層出不窮,許多跨區(qū)公共難題亟待各行政區(qū)政府解決,如流行病防治問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)、跨境犯罪問(wèn)題、污染治理等。這些難題往往超出了以往單一地方政府獨(dú)立處理的能力。由于缺乏跨區(qū)域問(wèn)題處理的法理與制度層面的支持,單一地方政府面對(duì)此類公共管理事務(wù)時(shí),表現(xiàn)為經(jīng)常性的“缺位”或偶然的“越位”,致使區(qū)域內(nèi)公共管理問(wèn)題得不到有效解決,不利于區(qū)域公共秩序的維護(hù),良好的公共服務(wù)便無(wú)從談起。因此,開展府際合作是克服陜、甘、寧三省單一政府處理區(qū)域性公共事務(wù)力量不足的必然選擇。

        第二,從資源配置方面來(lái)說(shuō),陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作是克服“邊界效應(yīng)”的重要方面。雖然我國(guó)目前府際合作組織日益增多,但由于行政區(qū)劃客觀地存在,各地方政府作為本地域的利益代表者和維護(hù)者,自然而然地傾向于維護(hù)和擴(kuò)大自身利益,圍繞政策、資源及公共物品等展開競(jìng)爭(zhēng),合作區(qū)內(nèi)的“邊界效應(yīng)”日益凸顯,導(dǎo)致各行政區(qū)間的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等生產(chǎn)要素自由流動(dòng)受阻,資源浪費(fèi)嚴(yán)重,合作目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。除此之外,地方政府往往依托自身具有的資源來(lái)規(guī)劃比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展道路,而陜、甘、寧三?。▍^(qū))境內(nèi)擁有著相似的能源、資源結(jié)構(gòu),在發(fā)展中極易形成相同的城市產(chǎn)業(yè),出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象,從而可能引發(fā)惡性競(jìng)爭(zhēng)。因此,加強(qiáng)陜、甘、寧三省(區(qū))間府際合作,建立積極有效的行政協(xié)調(diào)機(jī)制,有助于三?。▍^(qū))資源效用最大化,有助于各行政區(qū)間實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ),促進(jìn)整個(gè)合作區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

        第三,從信息溝通方面看,開展府際合作是陜甘寧革命老區(qū)振興之路的必然選擇。良好的信息溝通是保障各項(xiàng)工作順利進(jìn)行的前提,有效的信息溝通有助于各方準(zhǔn)確理解政策,提高工作效率,化解矛盾。但是在實(shí)踐中,地方政府官員具有天然自利傾向,會(huì)封鎖對(duì)自己有利的信息,并且競(jìng)相出臺(tái)地方保護(hù)政策和優(yōu)惠政策,運(yùn)用行政性力量干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的信息的自由流動(dòng)。因此,各地方政府間經(jīng)常出現(xiàn)信息不對(duì)稱,導(dǎo)致“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”形成。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可能會(huì)引發(fā)一系列問(wèn)題:地方政府企業(yè)化;企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)尋租化;要素市場(chǎng)分割化;經(jīng)濟(jì)形態(tài)同構(gòu)化;資源配置等級(jí)化;領(lǐng)域效應(yīng)內(nèi)部化等[6]。并且由于《規(guī)劃》涉及陜西、甘肅、寧夏回族自治區(qū)三?。▍^(qū))的8個(gè)地級(jí)市,9個(gè)縣(市),總面積19.2萬(wàn)平方公里,具有地域廣、跨區(qū)多的特點(diǎn)。如此大跨度的范圍,可能使陜甘寧三?。▍^(qū))在具體合作過(guò)程中難以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和項(xiàng)目創(chuàng)新等方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此,為避免以上問(wèn)題的發(fā)生,陜甘寧三?。▍^(qū))有必要建立及時(shí)、有效的區(qū)域性信息共享平臺(tái),進(jìn)行各方面良好的信息溝通,為整個(gè)合作區(qū)域?qū)崿F(xiàn)集體行動(dòng)提供可能。

        (二)陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作的條件和優(yōu)勢(shì)

        第一,各?。▍^(qū))自身?yè)碛械馁Y源優(yōu)勢(shì)為陜甘寧開展府際合作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。首先,陜、甘、寧三?。▍^(qū))有著共同的歷史背景,即陜甘寧革命老區(qū)的前身是陜甘寧革命根據(jù)地。基于這樣特殊的歷史文化資源,《規(guī)劃》提出要將陜甘寧革命老區(qū)建設(shè)成為國(guó)家重點(diǎn)紅色旅游區(qū),這就為陜、甘、寧三?。▍^(qū))進(jìn)行區(qū)域合作提供了一個(gè)很好的契合點(diǎn)。其次,陜甘寧革命老區(qū)有著共同的現(xiàn)實(shí)背景。如《規(guī)劃》中涉及的8市9縣的共同點(diǎn):均位于我國(guó)能源開發(fā)基地鄂爾多斯盆地境內(nèi)。目前這一地區(qū)已查明煤炭資源儲(chǔ)量占全國(guó)39%,產(chǎn)量已達(dá)到3億多噸;蘊(yùn)藏的石油、天然氣等能源約占全國(guó)的35%以上;整體能源調(diào)出量占全國(guó)的一半以上;且區(qū)域內(nèi)風(fēng)能、太陽(yáng)能等新能源也非常豐富,具有發(fā)展百萬(wàn)千瓦級(jí)風(fēng)電和光伏發(fā)電的有利條件。但是,由于歷史原因、自然條件等的限制,陜甘寧革命老區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,生態(tài)環(huán)境整體脆弱,資源開發(fā)利用率不高,經(jīng)濟(jì)社會(huì)一度發(fā)展較慢:人均地區(qū)生產(chǎn)總值和人均財(cái)政支出分別為全國(guó)平均水平的76%和69%,城鄉(xiāng)居民收入僅為全國(guó)平均水平的77%和68%,55%的縣是國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣,城鎮(zhèn)化率比全國(guó)平均水平低11.9個(gè)百分點(diǎn)[7]。而國(guó)家為老區(qū)“量身定做”的《規(guī)劃》,成為這一區(qū)域加快發(fā)展的絕好機(jī)遇。面對(duì)共同的歷史文化、發(fā)展現(xiàn)實(shí)以及政策疊加機(jī)遇等優(yōu)勢(shì),三?。▍^(qū))只有進(jìn)行合作,形成合力,才能實(shí)現(xiàn)陜甘寧革命老區(qū)的振興。

        第二,明顯的合作收益為陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作提供了拉力。促進(jìn)本行政區(qū)各方利益的最大化,是參與府際合作各主體的根本動(dòng)因。我國(guó)蓬勃發(fā)展的區(qū)域合作組織在發(fā)展過(guò)程中顯示出了巨大的合作收益。再者,通過(guò)區(qū)域合作,還可以促進(jìn)各參與主體治理水平的提高。一個(gè)政府治理水平的高低,直接決定了民眾對(duì)他的認(rèn)可與支持程度。對(duì)于陜甘寧革命老區(qū)來(lái)說(shuō),高效集約發(fā)展區(qū)、旱作農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)的建設(shè),通過(guò)三省(區(qū))的合作才能進(jìn)行有效治理,才能降低治理成本,才能贏得民眾的滿意度和認(rèn)可度。這些明顯的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、較低的治理成本和較高的民眾支持度等合作收益為各行政區(qū)政府提供了府際合作的拉力,它與各參與主體的追求自身利益的自發(fā)性動(dòng)因一同促進(jìn)了府際合作的形成。

        第三,上級(jí)政府的規(guī)劃為陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作提供了推力。進(jìn)行區(qū)域合作,除了各行政區(qū)政府的橫向合作需求及意愿,還需要來(lái)自縱向的更高級(jí)別政府的引導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)甚至強(qiáng)制。高層政府具有的權(quán)威比較優(yōu)勢(shì)對(duì)區(qū)域合作的推力作用主要表現(xiàn)為:能夠有效避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng),保證合作的規(guī)范性和戰(zhàn)略性,并在合作參與者之間無(wú)法形成公平博弈的情況下,起到調(diào)節(jié)作用,有效降低合作的交易成本[8]?!兑?guī)劃》的制定和出臺(tái),立足于革命老區(qū)發(fā)展實(shí)際,著眼特色優(yōu)勢(shì)和資源稟賦,確立了陜甘寧革命老區(qū)構(gòu)建生態(tài)安全屏障、維護(hù)國(guó)家能源安全、弘揚(yáng)紅色革命文化、促進(jìn)旱作農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略,從更高層面上建立了老區(qū)跨越崛起的新坐標(biāo)。《規(guī)劃》還提出了2015到2020年該地區(qū)的發(fā)展目標(biāo),它對(duì)老區(qū)的發(fā)展導(dǎo)向、戰(zhàn)略定位和政策支持,對(duì)陜甘寧革命老區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃的上、中、下游主體間的銜接和對(duì)接,積極開展實(shí)質(zhì)性的交流合作提供了助推力。

        三、陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作的途徑

        第一,要加強(qiáng)和完善來(lái)自中央的調(diào)控。改革發(fā)展過(guò)程中對(duì)行政作用的強(qiáng)調(diào),是我國(guó)現(xiàn)行政治體制下政府層級(jí)運(yùn)作的客觀要求。陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作,需要來(lái)自更高層級(jí)的政府或政治權(quán)威的支持和推動(dòng)。當(dāng)政治權(quán)威持支持態(tài)度時(shí),能夠促使相關(guān)議案迅速提上政府的議程和促進(jìn)各項(xiàng)政策的迅速執(zhí)行。中央政府在財(cái)稅金融政策、投資政策、國(guó)土資源政策、生態(tài)環(huán)境政策等方面的支持,對(duì)陜甘寧革命老區(qū)的發(fā)展起到了促進(jìn)作用。其次,在實(shí)踐發(fā)展中,市場(chǎng)型協(xié)調(diào)模式不能徹底解決行政壁壘帶來(lái)的惡性競(jìng)爭(zhēng),如“諸侯經(jīng)濟(jì)”和愈演愈烈的“地方保護(hù)主義”。因而,必須借助于高層政府干預(yù)型協(xié)調(diào)模式。為此,國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)老區(qū)宏觀層面的支持、引導(dǎo)和協(xié)調(diào),扮演好區(qū)域合作中重大事務(wù)的調(diào)控人角色、公益人角色、管制人角色、仲裁人角色、守夜人角色,通過(guò)承擔(dān)這五種角色體現(xiàn)政府職能[9];西部開發(fā)司要及時(shí)跟蹤了解老區(qū)規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)展情況,做好督促者角色,并及時(shí)協(xié)調(diào)解決一些重大問(wèn)題。

        第二,建立跨區(qū)域性的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu),并進(jìn)行合理的權(quán)責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì),為府際合作提供組織保障??鐓^(qū)域的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)以各參與主體間相互認(rèn)同和信任為基礎(chǔ),通過(guò)廣泛的溝通、協(xié)商、談判等方法協(xié)調(diào)相互間的利益關(guān)系,建立起一種協(xié)作關(guān)系。對(duì)于陜甘寧革命老區(qū),其協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子可以由三省的相關(guān)負(fù)責(zé)人組成,負(fù)擔(dān)區(qū)域內(nèi)事務(wù)的協(xié)商、決策及領(lǐng)導(dǎo);并根據(jù)社會(huì)治安、經(jīng)濟(jì)合作、公共污染治理等相關(guān)公共事務(wù)設(shè)置必要的部門,其人員可由三省相關(guān)部門抽調(diào),分工負(fù)責(zé),分類處理;協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)根據(jù)《規(guī)劃》要求設(shè)立統(tǒng)一的工作計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則等,運(yùn)用自身的權(quán)威性和協(xié)調(diào)力對(duì)區(qū)域內(nèi)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督和引導(dǎo)來(lái)推動(dòng)府際合作。

        第三,建立有效的利益分享與補(bǔ)償機(jī)制。通過(guò)府際合作可以對(duì)區(qū)域資源重新整合,有利于形成合理的產(chǎn)業(yè)布局和分工體系,能為參與府際合作的不同主體帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益。但是,由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡、地區(qū)資源稟賦各異及各自發(fā)展定位不同,在參與府際合作時(shí)需要進(jìn)行各種資源跨行政區(qū)整理、分類、合并、重組和開發(fā),意味著有些參與方必須改變?cè)瓉?lái)的收益格局,甚至有時(shí)候需要犧牲本地方的利益來(lái)保證區(qū)域公共利益,就會(huì)造成各主體在府際合作中的收益不均等,各種摩擦和矛盾不可避免。再者,由于府際合作是平等主體政府間的活動(dòng),沒有行政隸屬關(guān)系約束,利益受損的主體缺乏更具有權(quán)威性的利益協(xié)調(diào)與調(diào)解平臺(tái),為了保護(hù)自身利益而極有可能采取地區(qū)封鎖與市場(chǎng)壟斷等辦法,最終導(dǎo)致整個(gè)合作區(qū)域的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)緩慢或無(wú)法實(shí)現(xiàn)。顯然,建立有效的利益分享與補(bǔ)償機(jī)制是一種現(xiàn)實(shí)選擇,它能夠兼顧和平衡各方利益,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)要素流動(dòng),減少合作摩擦等。對(duì)于陜甘寧革命老區(qū),這種利益分享與補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)容要對(duì)利益補(bǔ)償?shù)姆绞绞侄?、?duì)象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施,以及利益補(bǔ)償資金渠道等均需作出相應(yīng)的制度安排,還必須建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度安排。陜甘寧革命老區(qū)雖然具有資源豐富的優(yōu)勢(shì),但生態(tài)環(huán)境整體脆弱,一旦遭到破壞則更難治理和恢復(fù)。因此,必須圍繞生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)、補(bǔ)償?shù)姆?、補(bǔ)償?shù)男问胶突I資渠道、補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督等方面,建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

        第四,引入多元合作參與者。合作區(qū)域可以看做是一個(gè)小社會(huì),它的健康、有序發(fā)展離不開區(qū)域內(nèi)多種主體的積極參與。政府的參與可以保證開展府際合作的規(guī)范性和程序性;企業(yè)的參與能夠促進(jìn)合作的可行性和合理性;非盈利組織的參與則能確保合作的公平性和公益性。在實(shí)踐層面,政府系統(tǒng)內(nèi)部職能的合理配置有利于合作的針對(duì)性、時(shí)效性、直屬性;相關(guān)企業(yè)、非盈利組織及個(gè)人是參與各種具體工作的第一人,能及時(shí)、有效地反饋府際合作中的具體事項(xiàng)的實(shí)施效果,有助于區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作糾偏、經(jīng)驗(yàn)積累與科學(xué)決策等。因此,陜甘寧三省政府應(yīng)該創(chuàng)造條件,鼓勵(lì)企業(yè)和非盈利組織參與到府際合作中,引導(dǎo)和促進(jìn)其在陜北組團(tuán)、隴東組團(tuán)、寧東南組團(tuán)發(fā)展中強(qiáng)化跨區(qū)域合作,如跨區(qū)域考查學(xué)習(xí)、舉辦論壇、簽訂協(xié)議及成立協(xié)會(huì)等;政府還應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)組織和公眾參與到對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障等區(qū)域性公共產(chǎn)品的項(xiàng)目、服務(wù)、質(zhì)量和供給情況等的監(jiān)督,以保證合作活動(dòng)的公益性和公共性。

        [1]趙永茂等.府際關(guān)系[M].臺(tái)北:元照出版社,2001.6.

        [2]林尚立.國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系[M].杭州:浙江人民出版社,1998.14.

        [3]謝慶奎.中國(guó)政府的府際關(guān)系研究[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2000,(1).

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