陳朋 洪波

在當(dāng)前中國(guó)逐漸進(jìn)入轉(zhuǎn)型社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)并存的情況下，有效提升社區(qū)治理績(jī)效的價(jià)值日漸凸顯。為此，學(xué)界和實(shí)際工作者分別從理論建構(gòu)和實(shí)踐創(chuàng)新等層面，對(duì)如何提升社區(qū)治理績(jī)效這一重大現(xiàn)實(shí)問題展開了積極探索。從目前的情況看，這些探索在一定程度上改善了社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，提升了社區(qū)治理水平。但是，如何保證這些創(chuàng)新探索具有可持續(xù)性卻沒有得到應(yīng)有的重視。不具備可持續(xù)性的探索最終只會(huì)進(jìn)一步阻滯社區(qū)發(fā)展和治理績(jī)效的提升，而要保證創(chuàng)新探索能持續(xù)發(fā)展，則離不開積極開發(fā)有效的治理資源。所以能否開發(fā)有效的治理資源，是制約社區(qū)治理績(jī)效的重要因素。經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)于社區(qū)治理而言，協(xié)商民主的重要價(jià)值和積極意義是毋庸置疑的。因此，筆者針對(duì)協(xié)商民主對(duì)社區(qū)治理的應(yīng)用價(jià)值及其開發(fā)路徑進(jìn)行了初步探討。

一、資源匱乏下的社區(qū)治理窘境

是否具備并合理運(yùn)用相應(yīng)的資源，是影響社區(qū)治理績(jī)效的主要因素。這種資源不僅指顯見的物質(zhì)資源，還包括治理理念、組織角色、行為行動(dòng)等無(wú)形資源。但當(dāng)前資源匱乏正制約著社區(qū)治理績(jī)效的提升。

1.街居組織角色移位導(dǎo)致社區(qū)治理空間受限。此處所指的街居，主要是指街道辦事處和社區(qū)的居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等群眾自治組織，它們是城市基層政治社會(huì)生活和治理格局的主要行動(dòng)主體。從法理意義上講，街道辦事處是政府的派出機(jī)構(gòu)，社區(qū)居委會(huì)是群眾自治組織，二者之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但是，在實(shí)際運(yùn)行中情況并不是這樣。處在中國(guó)政權(quán)最末梢的街道辦事處往往將社區(qū)居委會(huì)看做是自己可以無(wú)限延伸的“一條腿”，在沒有任何商量余地的前提下，將紛繁復(fù)雜的行政任務(wù)直接強(qiáng)推給居委會(huì)，并輔之以直接的考核指標(biāo)。當(dāng)街道辦事處有無(wú)以窮盡的各項(xiàng)任務(wù)下達(dá)到社區(qū)，而居委會(huì)又無(wú)力抗拒時(shí)，其結(jié)果只能是居委會(huì)的角色開始發(fā)生移位:“當(dāng)家人”的角色逐漸被“代理人”的角色取而代之，而角色移位的最后結(jié)果便是社區(qū)治理空間日漸萎縮。盡管街道辦事處從不否認(rèn)社區(qū)自治的重要性，也一再?gòu)?qiáng)調(diào)發(fā)展民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督來(lái)推動(dòng)社區(qū)發(fā)展，但是這種理念上的宣傳往往經(jīng)不起實(shí)踐的考驗(yàn)。街道辦事處的行政權(quán)以各種方式向社區(qū)滲透，并在街居治理格局中處于支配地位，社區(qū)自治空間因之大幅度萎縮，呈現(xiàn)出任務(wù)型自治的非健康狀態(tài)，社區(qū)治理的很多問題因此而產(chǎn)生并糾纏在一起，從而嚴(yán)重制約著街居治理績(jī)效的提升。

2.公共參與匱乏導(dǎo)致社區(qū)治理動(dòng)力不足。廣泛有效的社區(qū)公眾參與，能夠在社區(qū)內(nèi)部形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的參與體系。通過(guò)社區(qū)參與過(guò)程能夠?qū)ι鐓^(qū)管理加深了解，利用社區(qū)參與組織網(wǎng)絡(luò)，將社區(qū)管理與社區(qū)參與的公眾聯(lián)系起來(lái)，增加彼此之間的交流，減少誤解。此外，通過(guò)參與的過(guò)程能夠增加對(duì)相關(guān)事務(wù)的了解，特別是對(duì)社區(qū)參與事務(wù)的了解和學(xué)習(xí)。還能夠提升社區(qū)參與能力，增強(qiáng)社區(qū)歸屬感并且協(xié)調(diào)社區(qū)居民關(guān)系。①因此，公共參與被看做是社區(qū)治理的靈魂和支柱。然而，如此重要的參與并沒有得到應(yīng)有的關(guān)懷，公共參與匱乏成為當(dāng)前絕大部分社區(qū)所遭遇的瓶頸。這集中表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是參與群體狹窄。囿于“單位制”改革的極其有限性，目前參與社區(qū)公共事務(wù)的多是老弱病殘等群體，真正具備參與知識(shí)和技能的居民實(shí)際上遠(yuǎn)離在社區(qū)參與之外。參與群體的過(guò)度狹窄，導(dǎo)致社區(qū)公共事務(wù)無(wú)法有效決策。二是參與領(lǐng)域失衡。目前社區(qū)公共參與普遍存在重選舉、輕決策、輕管理、輕監(jiān)督的問題。三是參與理性不足。從政治學(xué)的角度看，理性是公民處理社會(huì)政治生活、與他人相互溝通時(shí)所應(yīng)有的社會(huì)認(rèn)知和道德能力。在社區(qū)公共生活中，理性表現(xiàn)為居民與居民、居民與政府之間能就相關(guān)公共事務(wù)展開的對(duì)話、交流與批判。然而，現(xiàn)實(shí)情況是，社區(qū)居民更愿意關(guān)注個(gè)人利益，而對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的參與度、公共利益的關(guān)注度不高?？偠灾?，公共參與在量與質(zhì)上的匱乏，帶來(lái)了社區(qū)治理動(dòng)力嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)困境。

二、協(xié)商民主對(duì)社區(qū)治理的積極價(jià)值

面對(duì)資源匱乏背景下的社區(qū)治理窘境，如何積極開發(fā)有效資源，以提升社區(qū)治理績(jī)效，是當(dāng)前社區(qū)建設(shè)所必須面臨的現(xiàn)實(shí)問題。作為參與式民主的重要形態(tài)，協(xié)商民主對(duì)社區(qū)資源的開放和治理績(jī)效的提升具有重要價(jià)值。從實(shí)踐來(lái)看，協(xié)商民主之于社區(qū)治理具有三個(gè)層面的價(jià)值。

1.積極鍛造社區(qū)共識(shí)。當(dāng)前，社會(huì)力量多元共存的客觀面貌已成現(xiàn)實(shí)，社區(qū)隨之成為多元利益并存、多元價(jià)值觀念激發(fā)的集中地。被不斷激發(fā)出來(lái)的多元訴求反映到社區(qū)公共生活中就是訴求有余，共識(shí)不足。有多元的利益訴求卻無(wú)交集，成為當(dāng)前社區(qū)治理的一大新問題。之所以出現(xiàn)這種情況，主要原因就在于社區(qū)治理主體之間缺乏共識(shí)，缺乏一致行動(dòng)的能力和空間。因此，從這個(gè)意義上講，積極鍛造社區(qū)共識(shí)是社區(qū)治理所面臨的使命和重要任務(wù)。對(duì)此，協(xié)商民主有其積極價(jià)值?！皡f(xié)商民主的成功之處不在于有集體行動(dòng)能力的全體公民，而在于相應(yīng)的溝通及其程序化、制度化，以及制度化的審議程序與非正式的公共輿論之間的相互作用。”②具體到社區(qū)治理而言，就是在社區(qū)公共生活中，所有的治理主體，如居民、社會(huì)組織、政府等，可以展開理性溝通，利用商討對(duì)話和坦誠(chéng)交流來(lái)分揀各種信息，擺事實(shí)、講道理、明理由，對(duì)各種解決辦法作出深思熟慮的權(quán)衡和對(duì)比，而不是草率的作出決定，更不是為謀一己之利而置公共利益于不顧。比如，圍繞社區(qū)環(huán)境整治，居民之間、居民與政府之間可以就整治的方案，甚至是具體的整治程序等問題展開全面深入地理性討論和積極溝通，以此了解彼此的關(guān)切和傾向性意見，規(guī)避信息遮蔽和“搭便車”行為，乃至極端自利舉動(dòng)，進(jìn)而形成共識(shí)。對(duì)于社區(qū)治理而言，共識(shí)的作用是顯見的。一是能形成公共德行。有了這種公共德行，一直困擾社區(qū)治理的私利有余公益不足的突出問題將能得到有效克服。二是能形成規(guī)則。事實(shí)證明，沒有規(guī)則的社區(qū)治理將無(wú)序運(yùn)行，因而，能否形成并遵守規(guī)則是社區(qū)治理的一大根基。共識(shí)在某種程度上也是規(guī)則。它告誡人們，唯有遵守彼此達(dá)成的共識(shí)，才會(huì)帶來(lái)社區(qū)治理的雙贏，否則只會(huì)互不獲利。

2.培育適應(yīng)社區(qū)治理的文化土壤。當(dāng)前社區(qū)治理中，合作、互動(dòng)意識(shí)不強(qiáng)是一個(gè)顯見的普遍現(xiàn)象。很多人只愿意參與能給自己帶來(lái)好處的活動(dòng)，對(duì)于能增加公共利益的公益活動(dòng)卻不甚關(guān)心。從表面上看，這源于市場(chǎng)化浪潮下居民個(gè)體利益分化和個(gè)體意識(shí)覺醒的萌動(dòng)，但從深層次看，它源于社區(qū)治理缺乏應(yīng)有的文化土壤。一定的文化土壤是社區(qū)治理的根基，合適的文化背景是其績(jī)效提升的前提。對(duì)于社區(qū)治理而言，這種文化土壤就是參與型政治文化，它能夠促進(jìn)社區(qū)治理主體形成參與意識(shí)、自主意識(shí)、自立意識(shí)和合作意識(shí)等，讓參與者體會(huì)到參與社區(qū)公共生活不僅是自己的權(quán)利，而且也是應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，能促使協(xié)商主體在參與中形成相互信任、相互理解和相互寬容的現(xiàn)代公共生活態(tài)度，繼而理性的看待和處理彼此間的分歧、沖突。協(xié)商民主正是培育參與型文化的良好民主載體。這主要源于協(xié)商民主所包含的包容性特征。協(xié)商民主的包容性意味著不同能量的協(xié)商主體可以享有平等的機(jī)會(huì)參與到協(xié)商過(guò)程。盡管不同的參與主體在協(xié)商能力上有些差異，比如理性的思維能力和語(yǔ)言表達(dá)能力，但是，這并不意味著他可以有更多的參與機(jī)會(huì)將其他人排斥在協(xié)商過(guò)程之外。對(duì)于社區(qū)治理而言，這有助于鼓勵(lì)社區(qū)居民的積極參與，提升其參與效能感，從而營(yíng)造和諧、積極的參與氛圍。協(xié)商民主的包容性還意味著允許不同的人發(fā)表不同的意見。因?yàn)椤皡f(xié)商民主倡導(dǎo)者對(duì)協(xié)商理想所要求的推理模式有各種不同的表述”③。一定意義上講，這正是對(duì)目前社區(qū)治理中“意見領(lǐng)袖”過(guò)多的傾向性表達(dá)自身觀點(diǎn)而普通聽眾難以有效表達(dá)個(gè)人意見的積極正視。比如，在社區(qū)的諸多討論會(huì)上，發(fā)言次數(shù)和機(jī)會(huì)較多的往往是那些被視為頗有主見的人，這些人在各種交流會(huì)上確實(shí)總是滔滔不絕，然而，他們也或多或少地將自己的意見想當(dāng)然地認(rèn)為是其他成員理應(yīng)堅(jiān)持或遵守的準(zhǔn)則。從治理效率上講，這種意見表達(dá)及征集方式或許能以更快的速度和更高的效率解決問題，但是，它不利于其他居民反映不同意見，從而可能會(huì)導(dǎo)致理應(yīng)得到搜集和尊重的意見沒有得到應(yīng)有的關(guān)照，而這正是社區(qū)治理過(guò)程中難以真正形成一致意見的重要原因。協(xié)商民主對(duì)包容的積極正視，“可以促進(jìn)社會(huì)中不同群體之間的溝通與理解，從而發(fā)展出公民持續(xù)性參與公共事務(wù)的討論、協(xié)商所需要的社會(huì)信任;就可使人們清楚地看到，政治共同體的每個(gè)人都是更大社會(huì)的一部分，其福利有賴于其承擔(dān)屬于自身的那份集體責(zé)任的意愿，從而增強(qiáng)公民對(duì)于公共利益的道德和責(zé)任”④。這正是參與型政治文化成長(zhǎng)發(fā)展的土壤和根基。

3.夯實(shí)公共參與的社會(huì)基礎(chǔ)。社區(qū)治理的基礎(chǔ)是公共參與，但正如前文所述，當(dāng)前社區(qū)公共生活中的參與主要面臨著參與群體狹窄、參與領(lǐng)域失衡和參與理性不足等多重困境。筆者曾先后兩次參與民政部組織的全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)評(píng)估指導(dǎo)小組在江蘇和山東兩省的考察評(píng)估活動(dòng)，期間最大的感受就是，公共參與充足的社區(qū)，其治理績(jī)效一般都要明顯高于公共參與不足的社區(qū)。由此可見，公共參與對(duì)社區(qū)治理有著積極意義和重要價(jià)值。但是，有序的積極參與需要建立在一定的社會(huì)基礎(chǔ)之上，而協(xié)商民主正好可以回應(yīng)這一訴求。在協(xié)商民主理論看來(lái)，“參與意味著公民與公民，公民與共同體決策機(jī)構(gòu)，乃至公民與整個(gè)共同體之間建立密切的聯(lián)系，并為公民平等的發(fā)言創(chuàng)造條件，為公民維護(hù)個(gè)人利益及共同利益奠定基礎(chǔ)”⑤。但是，這種參與并不是一般的政治參與，它不僅表現(xiàn)在政治生活領(lǐng)域，還存在于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及日常生活領(lǐng)域。而且它還是一種公共參與，即參與的目的并不是為了狹隘地追求個(gè)人利益，而是為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與公共利益的均衡。顯然，這正是社區(qū)治理所需要的參與形態(tài)。事實(shí)證明，以協(xié)商民主來(lái)夯實(shí)社區(qū)公共參與的社會(huì)基礎(chǔ)是可以做到的，這主要源于社區(qū)的空間結(jié)構(gòu)和社區(qū)公共事務(wù)的基本屬性。就社區(qū)空間結(jié)構(gòu)而言，它適合協(xié)商民主所要求的“一定地域范圍”的基本規(guī)定。相對(duì)而言，城市社區(qū)的空間結(jié)構(gòu)特質(zhì)正好契合協(xié)商民主所主張的空間規(guī)模較小、人口較少的現(xiàn)實(shí)要求。一般而言，它的區(qū)域規(guī)模較小，人口較少，居民彼此間的熟悉度、互惠互助的規(guī)范和社區(qū)記憶相對(duì)而言容易形成，“搭便車”行為也容易辨認(rèn)，社區(qū)參與活動(dòng)最為寶貴的資源——社區(qū)歸屬感同樣可以更好的產(chǎn)生。參與社區(qū)公共事務(wù)治理的居民隱藏自身真實(shí)想法的機(jī)會(huì)，較之宏觀層次治理中的協(xié)商者會(huì)更少。這些都是社區(qū)開展協(xié)商民主實(shí)踐的重大優(yōu)勢(shì)。

三、社區(qū)治理中協(xié)商民主的開發(fā)路徑

雖然實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論建構(gòu)均表明協(xié)商民主對(duì)社區(qū)治理具有顯見的積極作用，但是實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的有效開發(fā)還需要多方面的努力。從目前的實(shí)際情況看，有三個(gè)層面值得關(guān)注。

1.科學(xué)架構(gòu)協(xié)商合作型街居治理體制。協(xié)商民主的積極應(yīng)用需要建立在合理的街居治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上。協(xié)商合作型街居治理體制可以發(fā)揮這個(gè)功能，它告別單向的命令和委托，轉(zhuǎn)而在街道辦事處與居委會(huì)、居民之間架起合作交流、互惠互利的強(qiáng)梁與紐帶，讓對(duì)社區(qū)治理產(chǎn)生積極影響的主體共同討論彼此的關(guān)切點(diǎn)和利益指向，甚至是面臨的問題和癥結(jié)，并通過(guò)努力，積極尋求解決之道。在這種治理體制框架下，一是需要明晰街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)等自治組織之間的協(xié)商合作關(guān)系。這兩者的良好關(guān)系直接影響和制約著協(xié)商民主的開發(fā)程度和實(shí)際成效，因此要提倡平等、合作的交往理念，尤其是街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)，不再是單純的給社區(qū)布置工作任務(wù)，而是要通過(guò)合理的溝通和交往渠道，了解社區(qū)的實(shí)際需求和利益期盼。即便要社區(qū)完成一些工作任務(wù)，也應(yīng)建立在積極溝通和友好協(xié)商的基礎(chǔ)之上。二是需要站在整體治理的視角通盤考慮政社結(jié)構(gòu)。質(zhì)言之，街道辦事處與上級(jí)政府部門、轄區(qū)單位之間也要建立協(xié)商合作型的關(guān)系。從實(shí)踐來(lái)看，如果單純的討論街居結(jié)構(gòu)，而不關(guān)注政府部門與街道辦事處之間的關(guān)系，也是不現(xiàn)實(shí)、不理性的。因?yàn)樗鼈冎g的關(guān)系會(huì)從深層次影響街居治理結(jié)構(gòu)的合理調(diào)試，理應(yīng)通盤考慮。三是需要鼓勵(lì)居民之間的合作協(xié)商，營(yíng)造友好交往的積極氛圍。居民是社區(qū)治理的當(dāng)然主體，可以通過(guò)社區(qū)議事會(huì)、民主懇談會(huì)、居民座談會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)商合作空間的拓展。

2.培育社會(huì)資本，提升社區(qū)精神內(nèi)涵。事實(shí)表明，社會(huì)資本具有克服集體行動(dòng)困境、提高公共行動(dòng)效率、增進(jìn)治理績(jī)效、促進(jìn)社會(huì)和諧的積極作用。社區(qū)治理能否可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于社會(huì)資本能否得以重構(gòu)與拓展。培育社會(huì)資本，一是需要在推動(dòng)傳統(tǒng)社會(huì)資本走向現(xiàn)代社會(huì)資本轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，改變現(xiàn)代社會(huì)資本合理因素的變現(xiàn)方式，使之內(nèi)化于易于居民接受的方式之中，以達(dá)到潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲的效果。二是堅(jiān)持在具體的服務(wù)和有效的平臺(tái)中構(gòu)建社會(huì)資本。比如，通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，完善社區(qū)功能，以此增強(qiáng)居民的社區(qū)意識(shí)及社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感。三是嘗試開展多種多樣的文化活動(dòng)，以構(gòu)建居民日常交往的情感交流紐帶。在居民日益理性化的情況下，涉及經(jīng)濟(jì)利益的活動(dòng)也許難以開展，但是以情感交流、非利益化為指向的活動(dòng)，既容易消除組織者與參與者之間的誤解，也符合國(guó)家文化建設(shè)的戰(zhàn)略需求。更重要的是，諸多實(shí)踐已經(jīng)證明了社區(qū)開展文化活動(dòng)的可行性和積極作用。社區(qū)文化培育應(yīng)把立足點(diǎn)和中心放在社區(qū)，讓真正的市民文化成為居民文化生活的精神食糧。市民文化不僅有藝術(shù)價(jià)值，而且更貼近居民生活，更容易為居民所接受，有利于傳承文明，傳遞新風(fēng)尚，開闊社區(qū)居民視野，帶領(lǐng)居民融入社區(qū)，認(rèn)同社區(qū)生活。

3.合理注入和分配社區(qū)治理資源。作為一種民主形式，協(xié)商民主是建立在一定組織資源的基礎(chǔ)之上的。開展協(xié)商民主活動(dòng)需要一定的平臺(tái)、活動(dòng)載體，也需要花費(fèi)一定的時(shí)間、精力。因此能否合理注入、合理分配相應(yīng)的治理資源，是重中之重。這種資源首先是有形的物質(zhì)資源。財(cái)政投入資源有限是當(dāng)前社區(qū)治理面臨困境的重要原因，很多活動(dòng)諸如社區(qū)論壇、居民交流活動(dòng)因此無(wú)法有效開展。要想社區(qū)活動(dòng)有效開展起來(lái)，就需要獲得更多、更直接的財(cái)政資金投入。目前財(cái)政資金投入成為制約社區(qū)治理活動(dòng)的主要因素，因此，應(yīng)積極轉(zhuǎn)變政府職能，下放權(quán)力，改變?cè)械念I(lǐng)導(dǎo)方式，將政府可以下放的資源下放，充實(shí)社區(qū)物質(zhì)資源庫(kù)。另外一個(gè)有形資源是社區(qū)社會(huì)組織的開發(fā)和應(yīng)用。“現(xiàn)代政治活動(dòng)大多是以組織形式出現(xiàn)，社區(qū)參與概莫能外。協(xié)商民主雖然體現(xiàn)為公民間的理性溝通，但在社區(qū)中建立起相應(yīng)的參與組織，既可以成為居民溝通的平臺(tái)與橋梁，有效引導(dǎo)個(gè)人的行為，也可以減輕居民參與能力不平等的現(xiàn)象。居民通過(guò)組織反映社區(qū)中的問題，使該問題容易得到重視，盡早成為協(xié)商議題。社區(qū)參與率之所以較低，在于現(xiàn)有的主要社區(qū)自治組織發(fā)揮的作用較低，居民深感個(gè)體參與力量有限。”⑥同有形資源相對(duì)應(yīng)的是無(wú)形資源，主要指居民的參與能力、公民素養(yǎng)、公民理性等?？梢酝ㄟ^(guò)示范、宣傳和說(shuō)服等手段有意識(shí)地培養(yǎng)社區(qū)居民的參與理念與參與能力。

注釋

①向德平、王志丹:《城市社區(qū)管理中的公眾參與研究——以武漢市百步亭社區(qū)為例》，《學(xué)習(xí)與探索》2012年第2期。②哈貝馬斯:《在事實(shí)與規(guī)范之間》，童世駿譯，上海三聯(lián)書店，2003年，第368頁(yè)。③戴維·米勒:《協(xié)商民主不利于弱勢(shì)群體》，毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯主編《作為公共協(xié)商的民主——新的視角》，王英津譯，中央編譯出版社，2006年，第147頁(yè)。④陳家剛:《協(xié)商民主》，上海三聯(lián)書店，2004年，第9頁(yè)。⑤陳家剛:《協(xié)商民主:概念、要素與價(jià)值》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2005年第3期。⑥歐陽(yáng)君君、馬巖:《協(xié)商民主與社區(qū)參與——以揚(yáng)州市為例》，《城市問題》2010年第11期。