■ 黃德林/杜 璇

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

城市地下空間（Urban underground space）指的是城市地面以下的自然的或者人工開(kāi)發(fā)形成的空間，如地下商業(yè)街、地下停車(chē)場(chǎng)、地鐵、地下通道、人防戰(zhàn)備工程等。在1988年同濟(jì)大學(xué)召開(kāi)的第三屆國(guó)際地下空間學(xué)術(shù)會(huì)議中，首次明確了地下空間的概念與地下開(kāi)發(fā)的意義[1]。理論上，人類(lèi)開(kāi)發(fā)地下空間的深度可以達(dá)到地球核心，但結(jié)合經(jīng)濟(jì)、技術(shù)及環(huán)境等多方面因素考量，人類(lèi)的開(kāi)發(fā)深度一般都在100m以?xún)?nèi)?？紤]到要容納眾多的城市功能，對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)的深度層次一般分為三個(gè)空間：淺層空間（地面以下30m），中層空間（地面以下30m到100m）和深層空間（地面100m以下）。按功能分類(lèi)可分為地下居住空間、地下公共空間、地下工業(yè)空間、地下交通空間、地下防災(zāi)防護(hù)空間、地下市政工程空間。隨著城市的發(fā)展，城市用地越來(lái)越緊張，尋求城市空間立體化開(kāi)發(fā)也是城市發(fā)展的必然之路。

1 國(guó)外先進(jìn)城市地下空間開(kāi)發(fā)的模式

城市地下空間的開(kāi)發(fā)始于第一次工業(yè)革命之后的歐洲，初期開(kāi)發(fā)利用主要是以下水道、給水管、煤氣管道、地鐵等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主。第二次世界大戰(zhàn)后，歐洲主要國(guó)家在重建和改建城市過(guò)程中將快速道路系統(tǒng)和軌道交通系統(tǒng)結(jié)合起來(lái)，使單一的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)結(jié)合城市功能需求形成綜合、立體化的開(kāi)發(fā)，把包括交通功能在內(nèi)的許多公共功能轉(zhuǎn)入地下，在這一時(shí)期，城市地下空間得到快速發(fā)展。目前國(guó)外先進(jìn)城市的地下空間發(fā)展進(jìn)入成熟期，并在漫長(zhǎng)的發(fā)展中形成各自的特點(diǎn)，其中較為突出的是以下三種模式：

(1)北美模式：以美國(guó)和加拿大為代表。將高架道路拆掉全部搬入地下，以解決高度繁榮的都市制約因素，并與周邊的地下室、地鐵、地下通道等統(tǒng)一貫通成龐大的地下網(wǎng)絡(luò)。

(2)歐洲模式：以法國(guó)巴黎的“雙層城市”為典型代表，即把軌道交通、道路和靜態(tài)下交通全部放在地下，地面只保留綠地公共活動(dòng)立面、噴水池等景觀設(shè)施。建筑物統(tǒng)一建設(shè)六層地下室，各種設(shè)備設(shè)施全部放入地下；道路下部統(tǒng)一建成市政“共同溝”，城市生命線(xiàn)全部鋪設(shè)在溝中，從而實(shí)現(xiàn)了“雙層城市”的美景。

(3)亞洲模式：典型國(guó)家代表是日本。地下空間涵蓋了四通八達(dá)、縱橫交錯(cuò)的龐大地鐵網(wǎng)，商店鱗次櫛比的地下街、地下深層的通訊、能源供應(yīng)設(shè)備，長(zhǎng)度最長(zhǎng)的市政生命線(xiàn)“共同溝”，蓄水的地下河川、地下熱電站、防空設(shè)施和多層地下停車(chē)場(chǎng)等[2]。

2 我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)成果與不足

我國(guó)的城市地下空間開(kāi)發(fā)可以從20世紀(jì)60年代末建設(shè)的地下人防工程算起，這時(shí)期的地下人防工程僅是考慮戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)使用，并沒(méi)有與城市生活相結(jié)合。直到80年代中后期，部分工程實(shí)現(xiàn)平戰(zhàn)結(jié)合，改作地下過(guò)街通道、商業(yè)娛樂(lè)等民用設(shè)施。而隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市空間的容量需求與日俱增，與城市土地資源緊缺的矛盾日益尖銳，城市地下空間開(kāi)發(fā)再次被提上戰(zhàn)略議程。地下空間開(kāi)發(fā)近年來(lái)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，從“九五”期間全國(guó)人防重點(diǎn)城市人防工程竣工700萬(wàn)m2，到“十一五”后每年竣工2000萬(wàn)m2，在速度和數(shù)量上均實(shí)現(xiàn)突破，成果顯著[3]。隨著我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)數(shù)量的快速增長(zhǎng)，中國(guó)已經(jīng)成為世界城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的大國(guó)，但在地下空間開(kāi)發(fā)程度和水平上與世界同等城市的開(kāi)發(fā)規(guī)模存在很大差距。

對(duì)比國(guó)外先進(jìn)城市地下空間立體化的綜合利用，我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用在地下停車(chē)和人防建設(shè)的基礎(chǔ)上，以地下管線(xiàn)、軌道交通和地下商業(yè)街為開(kāi)發(fā)重點(diǎn)，僅部分城市建有地下綜合管廊和地下能源儲(chǔ)備系統(tǒng)，主要不足體現(xiàn)在以下兩點(diǎn):

2.1 發(fā)展模式單一，沒(méi)有完全開(kāi)發(fā)出地下空間的利用價(jià)值

我國(guó)地下空間的開(kāi)發(fā)并不均衡，存在明顯的地域差異，且各地區(qū)發(fā)展水平不一，空間開(kāi)發(fā)的規(guī)模、數(shù)量和功能差距較大。不同于發(fā)達(dá)國(guó)家地下空間綜合化發(fā)展、利用，我國(guó)地下空間的建設(shè)相當(dāng)一部分可以等同于地鐵建設(shè)，在用于地下空間建設(shè)的資金中，地鐵修建的投資大約占總投資的99.7%，其結(jié)果就是，地下空間建設(shè)這個(gè)綜合系統(tǒng)工程很難體現(xiàn)出其商業(yè)和生活方面的價(jià)值。以武漢市為例，90%以上的地下空間用作停車(chē)場(chǎng)，功能較單一，利用率不高。

2.2 缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，空間閑置問(wèn)題嚴(yán)重

地下空間由于其特殊的地理屬性，開(kāi)發(fā)和利用具有不可逆性。空間的開(kāi)發(fā)需要結(jié)合當(dāng)前城市需求和未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，秉承可持續(xù)發(fā)展的理念，需要一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。地下空間的開(kāi)發(fā)并不是孤立的，需要結(jié)合地上條件做出一個(gè)地上-地下綜合體的全面統(tǒng)一的規(guī)劃。我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)的觀念在很長(zhǎng)一段時(shí)間都是“有需要就開(kāi)發(fā)”，隨著城市化的推進(jìn)，地下空間的首要需求就是解決城市地面交通擁堵，沒(méi)有什么前瞻性的開(kāi)發(fā)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致極大的人力、物力和財(cái)力耗費(fèi)。同時(shí)，在沒(méi)有充分挖掘出地下空間利用價(jià)值的情況下，不僅造成了資源的浪費(fèi)，在一定程度上還影響了生態(tài)環(huán)境。

3 城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理中面臨的主要問(wèn)題

3.1 相關(guān)法律法規(guī)制度的滯后

我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理法規(guī)在體系和內(nèi)容上很不完善，與發(fā)達(dá)國(guó)家和港臺(tái)地區(qū)還有很大差距，問(wèn)題集中體現(xiàn)在法規(guī)建構(gòu)體系不完善[4]，民事權(quán)屬立法欠缺，行業(yè)管理法律效力低下，配套法律不完善[5]，投資者關(guān)心的地下建筑物政策互惠、工程連通等問(wèn)題上沒(méi)有相應(yīng)法律法規(guī)落實(shí)[6]?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《人民防空法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《建筑法》等諸多法律中，關(guān)于地下空間開(kāi)發(fā)利用管理僅有零碎字句提及，并沒(méi)有針對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)的特點(diǎn)做出系統(tǒng)專(zhuān)門(mén)的規(guī)定。在規(guī)劃方面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只對(duì)地表以上的土地和空間的規(guī)劃和管理提供法律依據(jù)[7]，并沒(méi)有針對(duì)地下空間做出規(guī)定。地下工程建設(shè)方面，缺乏法定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，尤其在工程專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收和維護(hù)時(shí)沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，容易造成地下工程技術(shù)性失誤，存在安全隱患[8]。

3.2 缺乏統(tǒng)一的全局性的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃

地下空間作為新型國(guó)土資源開(kāi)發(fā)潛力巨大，根據(jù)有關(guān)專(zhuān)家研究，一個(gè)城市合理開(kāi)發(fā)的地下空間資源量可以達(dá)到城市總用地面積乘以合理開(kāi)發(fā)深度所得體積的40%左右。但不同于地上建筑物的可重復(fù)利用性，地下空間的開(kāi)發(fā)建設(shè)具有不可逆性，如果要改變業(yè)已開(kāi)發(fā)完成的地下空間的利用方式將付出極大的代價(jià)。但從目前來(lái)看，很多地方的地下空間的建設(shè)都是孤立的，并沒(méi)有與地上建筑及整個(gè)城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃相契合。缺乏前瞻性，只是為了需要而開(kāi)發(fā)，不僅造成在今后改建中的資源浪費(fèi)，同時(shí)也在一定程度上制約了城市的發(fā)展。

3.3 缺乏綜合性的統(tǒng)一管理

我國(guó)地下空間的開(kāi)發(fā)建設(shè)從20世紀(jì)60年代的大規(guī)模人民防空工程開(kāi)始，歷經(jīng)20年（1965-1985年）建設(shè)總量只有幾千萬(wàn)平方米，在城市建設(shè)和人民生活中的作用很小[9]。基于人民防空工程的這種開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)形式和管理制度直到現(xiàn)在都具有相當(dāng)大的影響力。依據(jù)《人民防空法》（1996）的規(guī)定，防空地下室由人防部門(mén)主管，但《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》（1997）中則提出國(guó)家建設(shè)部是城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的規(guī)劃和建設(shè)主管部門(mén)。因此，這兩個(gè)部門(mén)均依法對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)享有管理權(quán)，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)這種獨(dú)特的“雙軌制”管理體制在我國(guó)城市地下空間的開(kāi)發(fā)管理占有舉足輕重的地位[10]。

隨著城市發(fā)展，地下空間的管理又加入了更多的部門(mén)，國(guó)土資源、城市規(guī)劃、建設(shè)、電信、電力、公用、人防、水利防洪和環(huán)保等部門(mén)分別行使管理權(quán)，再加上地下空間規(guī)劃建設(shè)的申請(qǐng)、審批、權(quán)屬管理等沒(méi)有明確的界定，多頭管理、相互推諉，導(dǎo)致最終實(shí)際上的無(wú)人管理或管理缺位，各部門(mén)各自為戰(zhàn)，短期行為嚴(yán)重。沒(méi)有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制是現(xiàn)有的管理體制無(wú)法實(shí)現(xiàn)地下空間開(kāi)發(fā)管理的專(zhuān)業(yè)性、綜合性和系統(tǒng)性的客觀原因，進(jìn)一步制約了地下空間的健康發(fā)展。

3.4 缺乏一個(gè)良好的信息共享機(jī)制

地下空間信息數(shù)據(jù)量大、形式多、格式雜、分布廣，再加上管理部門(mén)眾多，各部長(zhǎng)久以來(lái)各自為政的傳統(tǒng)，信息不對(duì)外公開(kāi)且相互之間也缺乏共享，易形成“信息孤島”。這在很大程度上是多部門(mén)的多頭管理體制下的頑癥。

3.5 建設(shè)資金緊張，融資手段單一

由于特殊的歷史原因，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的城市地下空間的開(kāi)發(fā)主要用作人防工程，所以至今在建設(shè)資金投入上也多是單一的政府投資。由于地下空間的建設(shè)投資巨大、建設(shè)期長(zhǎng)且公益成分多、經(jīng)濟(jì)效益不明顯等特點(diǎn)，使投資主體多元化的改革在地下空間的建設(shè)中很難真正展開(kāi)。雖然商業(yè)銀行和外資貸款等傳統(tǒng)間接融資方式緩解了一部分建設(shè)資金短缺的壓力，但這些資金大多期限短，借款成本高、還貸壓力大。

4 城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理改革的建議

4.1 完善法律法規(guī)并制定出相關(guān)操作細(xì)則

日本在地下空間的開(kāi)發(fā)利用走在世界的前列，這不僅體現(xiàn)在其開(kāi)發(fā)的水平上，其完善的建設(shè)法規(guī)也是空間開(kāi)發(fā)得以躋身世界先進(jìn)水平的一大保障。以《大深度法》為主明晰了地下空間的權(quán)益問(wèn)題及各方權(quán)責(zé)，另有《都市計(jì)通法》、《建筑基準(zhǔn)法》、《道路法》、《下水道法》等法律法規(guī)作為補(bǔ)充，規(guī)范地下空間的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以保障空間的建設(shè)質(zhì)量。目前，我國(guó)很多城市在進(jìn)行城市地下空間開(kāi)發(fā)時(shí)都出臺(tái)了相關(guān)的政府規(guī)章和規(guī)范性文件，在地下空間建設(shè)過(guò)程中也積累了許多政策經(jīng)驗(yàn)，這就為以后地下空間立法奠定了基礎(chǔ)。結(jié)合先進(jìn)國(guó)家地下空間開(kāi)發(fā)的立法，我國(guó)的法律法規(guī)需從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

(1)明確地下空間的權(quán)屬關(guān)系。對(duì)地下空間的所有權(quán)和使用權(quán)有償出讓?zhuān)叵鹿こ坍a(chǎn)權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押都需要有法律上的具體規(guī)定作為規(guī)范的依據(jù)。例如日本就規(guī)定私有土地地面下50m以下及公共土地的地下空間的使用權(quán)歸國(guó)家所有，政府在使用這些地下空間時(shí)無(wú)需對(duì)土地所有者進(jìn)行補(bǔ)償。這種關(guān)于地下空間產(chǎn)權(quán)方面的規(guī)定明確了地下空間的權(quán)屬關(guān)系，避免了在開(kāi)發(fā)和使用過(guò)程中因權(quán)屬不明造成的糾紛。

(2)制定和完善地下空間開(kāi)發(fā)利用及地下設(shè)施互聯(lián)互通的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)[11]。把規(guī)劃作為地下空間開(kāi)發(fā)的重中之重，不僅需要對(duì)城市整個(gè)地下空間進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、科學(xué)合理的布局開(kāi)發(fā)，同時(shí)也要兼顧連通地上建筑設(shè)施，以發(fā)揮兩個(gè)空間的合體優(yōu)勢(shì)，在最大程度上提高城市空間的利用率。

(3)完善民事權(quán)屬立法，制定配套、輔助法律，對(duì)融資制度作出規(guī)定[12]，緩解建設(shè)資金緊張且渠道單一的情況。通過(guò)價(jià)格、稅收等優(yōu)惠政策建立健全地下空間市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，挖掘地下空間利用的商業(yè)價(jià)值。

4.2 確立一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立信息共享機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)行城市地下空間開(kāi)發(fā)管理各部門(mén)各自為政，資源缺乏整合，為了有效解決由此延伸出來(lái)的多頭管理和短期行為，需要建立一個(gè)具有較高權(quán)威性的科學(xué)、高效的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但在政府合并政府部門(mén)、精簡(jiǎn)冗雜人員的改革中，這種新成立的部門(mén)能否發(fā)揮其協(xié)調(diào)各方的作用還有待驗(yàn)證。

發(fā)達(dá)國(guó)家目前普遍形成的綜合管理體制是通過(guò)立法設(shè)立一個(gè)國(guó)家最高的法定地下空間開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各地方政府按照權(quán)限要求成立相應(yīng)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，相關(guān)職能部門(mén)或公共事業(yè)單位作為第三方也參與進(jìn)來(lái)。日本國(guó)會(huì)成立的“大深度地下使用協(xié)議會(huì)”與政府、專(zhuān)家委員會(huì)共同參與地下空間的開(kāi)發(fā)利用；法國(guó)則是由作為第三方的混合經(jīng)濟(jì)事業(yè)體SEM來(lái)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和推進(jìn)，SEM的組成人員包括各政黨的議員和各專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域具有較強(qiáng)實(shí)力的民間專(zhuān)家，這就構(gòu)成一種綜合管理和專(zhuān)業(yè)管理相結(jié)合的管理體制。這種將技術(shù)決策融入行政決策的方法值得我們吸收和借鑒。

關(guān)于地下空間建設(shè)的信息共享，天津市采用“政府＋企業(yè)＋公眾”的模式通過(guò)頒布信息共享法規(guī)、成立信息共享中心、建立信息共享系統(tǒng)以保障實(shí)現(xiàn)[13]。這個(gè)成功實(shí)踐可在很多城市作為一種范例模式進(jìn)行推廣。在大中型城市中，電子政務(wù)普遍引入政府的日常管理和政務(wù)的信息公開(kāi)與民眾互動(dòng)中，地下空間的信息共享也可以借用這個(gè)電子平臺(tái)建立一個(gè)有權(quán)限級(jí)別的共享系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)單位的信息共享，同時(shí)也可將相關(guān)的信息及時(shí)發(fā)布出來(lái)，在滿(mǎn)足民眾的知情權(quán)的同時(shí)也接受公眾的監(jiān)督。

4.3 制定具有前瞻性的長(zhǎng)遠(yuǎn)、統(tǒng)一的規(guī)劃

任何開(kāi)發(fā)建設(shè)都需要有一個(gè)科學(xué)合理的規(guī)劃做先導(dǎo)，并且地下空間的開(kāi)發(fā)規(guī)劃不是孤立的，需要結(jié)合地上空間乃至整個(gè)城市的整體開(kāi)發(fā)做出規(guī)劃布局。城市規(guī)劃需要做到全局設(shè)計(jì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，這里面自然也包括地下空間的規(guī)劃布局。我們既需要一個(gè)全國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用總體專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的總綱指導(dǎo)全局，同時(shí)也需要各個(gè)城市根據(jù)自己的實(shí)際情況制定具體的規(guī)劃細(xì)則。一方面要完善與周邊地上空間的功能性結(jié)合，另一方面需要與已開(kāi)發(fā)的地下空間做好連通和銜接，使地上設(shè)施、地下街、地下通道、地下商業(yè)、地鐵網(wǎng)形成一個(gè)有機(jī)整體，同時(shí)還需要將城市的市政共同溝納入城市建設(shè)的整體規(guī)劃。

地下空間的規(guī)劃乃至城市的規(guī)劃都不是一蹴而就的，不能僅以滿(mǎn)足哪里有需要就開(kāi)發(fā)哪里。島國(guó)日本國(guó)土面積狹小，人口密度全球排名第二，正是這種特殊的環(huán)境促使日本政府積極推進(jìn)地下空間并最大限度地提高空間的利用率。在其開(kāi)發(fā)中，強(qiáng)調(diào)每一個(gè)項(xiàng)目都必須經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的規(guī)劃，要充分的考慮未來(lái)50年甚至更長(zhǎng)時(shí)間后經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r和城市變遷情況，以保障開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的銜接性和連續(xù)性[14]。對(duì)比我國(guó)城市化進(jìn)程中前瞻性差的問(wèn)題，日本政府的統(tǒng)籌兼顧與科學(xué)規(guī)劃值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

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