杜長林

(中共馬邊彝族自治縣委 政策研究室 四川 馬邊 614600)

城鎮(zhèn)化水平是衡量一個國家和一個地區(qū)社會經濟發(fā)展水平的重要標志，通常以城鎮(zhèn)常住人口占該地區(qū)常住總人口的比重來衡量。城市化是人類文明的發(fā)展方向，是一個地區(qū)由農業(yè)化向工業(yè)化邁進的必由之路。據(jù)聯(lián)合國公布的數(shù)據(jù)顯示，目前全球城市化水平達 52.08%，歐美發(fā)達國家已達 78—80%，發(fā)展中國家已達40%左右。2012年中國城鎮(zhèn)人口達7.1億人，城鎮(zhèn)化率52.57%，已超世界平均水平。改革開放以來，隨著馬邊工業(yè)化進程的加快，城鎮(zhèn)化率也逐年提高，2012年馬邊工業(yè)化率達40%，較2011年提高3個百分點;城鎮(zhèn)化率達21.5%，較2011年提高2.9個百分點。結合山區(qū)實際，在全面推進“兩化”互動和全面建成小康社會進程中，馬邊力爭到2015年城鎮(zhèn)化水平達30%，城鎮(zhèn)人口達到6.6萬人;到2030年城鎮(zhèn)化水平達到53%，城鎮(zhèn)人口達10.6萬人。

一、馬邊城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀

(一)馬邊城鎮(zhèn)化的主要成效

改革開放以來，隨著國民經濟的快速增長和社會事業(yè)的全面進步，馬邊城鎮(zhèn)化進程明顯加快。1978年到2012年，城鎮(zhèn)人口由1.90萬人增加到4.69萬人 (其中非農人口 3.5萬人，流動人口1.19萬人)，增長2.79倍，城鎮(zhèn)化率由12.67%提高到21.50%，提高8.83個百分點。城鎮(zhèn)經濟(工業(yè)經濟)實力不斷增強，最近幾年，以磷化工、農副產品深加工和水電為主要支柱的城鎮(zhèn)經濟快速發(fā)展，工業(yè)結構不斷優(yōu)化，建設質量、效益不斷提升。2012年新增規(guī)模以上企業(yè)2戶，達22戶;規(guī)模以上工業(yè)增加值增長23%;三次產業(yè)結構由 2011 年的 26.57:44.48:28.9 調整為 24.4:46.4:29.2。城鎮(zhèn)經濟 (工業(yè)經濟)已占馬邊總體經濟的半壁江山，成為全縣社會經濟發(fā)展的重心。與此同時，近年來馬邊小城鎮(zhèn)發(fā)展十分迅速，整體功能得到增強。榮丁鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設發(fā)展迅速，一座新型的邊遠山區(qū)示范小城鎮(zhèn)的雛形初步形成;蘇壩、下溪、蕎壩、民主、煙峰、雪口山等小城鎮(zhèn)得到不同程度的發(fā)展。馬邊縣城由原先的2平方公里向6平方公里拓展，形成一座獨具山水特色、民族文化內涵的旅游觀光城。目前，馬邊已聘請海口規(guī)劃設計院對縣城《總規(guī)》進行修編，編制完成紅旗新區(qū)、西街特色街區(qū)等5個專題規(guī)劃。按照“北擴南延，五團同創(chuàng)”思路，配套建設休閑、購物、文娛和商業(yè)設施，積極打造馬邊沿河觀景帶、川南特色商貿區(qū)、旅游會展區(qū)、精品住宅區(qū)、教育辦公區(qū)，功能分區(qū)不斷完善。

(二)馬邊城鎮(zhèn)化存在的主要問題

近年來，盡管馬邊在推進“兩化互動”進程中城鎮(zhèn)化步伐加快，城鎮(zhèn)經濟實力顯著增強，但馬邊城鎮(zhèn)化水平仍處于落后狀態(tài)，與全國、全省、全市先進地方相比還存在著較大的差距，主要表現(xiàn)在:

1.城鎮(zhèn)化水平落后于全國、全省、全市平均水平。2012年馬邊城鎮(zhèn)化率為21.5%，比全國平均水平52.57%低31.07個百分點，比全省城鎮(zhèn)化41%的平均水平低19.5個百分點，也低于全市其他區(qū)市縣。2012底，沐川縣城鎮(zhèn)化率為30%，峨邊彝族自治縣城鎮(zhèn)化率為31.51%，金口河區(qū)城鎮(zhèn)化率為42%。

2.城鎮(zhèn)化嚴重滯后于工業(yè)化和整個國民經濟發(fā)展水平。世界各國的城鎮(zhèn)化經驗表明，在現(xiàn)代建設過程中，城鎮(zhèn)化率往往是超過工業(yè)化率的。如美國在1870年工業(yè)化率為16%，城鎮(zhèn)化率高達26%，到1940年其工業(yè)化率為30.3%時，城鎮(zhèn)化率則為56%。2012年馬邊工業(yè)化率已達40%，而城鎮(zhèn)化率只有21.5%，不但沒有超過工業(yè)化率，還低了18.5個百分點。按照世界城市化水平的劃分標準，高等城鎮(zhèn)化地區(qū)城鎮(zhèn)化率大于70%，中等城鎮(zhèn)化地區(qū)在30－70%之間，低城鎮(zhèn)化地區(qū)低于30%。馬邊處低城鎮(zhèn)化水平，城鎮(zhèn)化率嚴重滯后于經濟發(fā)展整體水平。

馬邊城鎮(zhèn)化率明顯偏低，發(fā)展滯后，一方面說明馬邊磷化、農副產品深加工等工業(yè)經濟發(fā)展沒有相應促進農村人口向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)吸納農村人口的能力有限;另一方面說明馬邊經濟實現(xiàn)由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉變過程中，沒有帶動社會結構實現(xiàn)同步轉變，經濟發(fā)展與社會發(fā)展缺乏協(xié)調性。大量人口集中在農村，不僅會阻礙社會總需求的擴大，而且會固化和加劇城鄉(xiāng)二元結構的矛盾，從而嚴重制約馬邊經濟順利進入新的成長階段。從經濟發(fā)展水平與城市化率的關系來看，發(fā)展中國家在人均GDP超過300美元后城鎮(zhèn)化發(fā)展都很快，往往超過工業(yè)化率。2012年，馬邊人均GDP盡管達到12800元左右，折算成美元已達2093美元，但城鎮(zhèn)化水平仍處于低水平。

3.城市規(guī)模偏小、集聚功能較弱，缺乏輻射力較強的經濟增長極。馬邊不但中心城區(qū)規(guī)模偏小，集聚功能較弱，缺乏對全縣經濟產生強大拉力的增長極，而且小城鎮(zhèn)規(guī)模也嚴重偏小，經濟輻射能力弱，缺乏強有力的經濟增長點。從中心城區(qū)經濟規(guī)模來看，2012年馬邊縣中心城區(qū)GDP占全縣經濟總量的比重偏小。從小城鎮(zhèn)規(guī)模來看，平均每個鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口只有幾千人，鎮(zhèn)區(qū)企業(yè)產值都不大。

4.城鎮(zhèn)特色不明、質量不高、基礎設施薄弱。馬邊目前只有民建鎮(zhèn)、榮丁鎮(zhèn)兩個建制鎮(zhèn)，民建鎮(zhèn)政府在中心城區(qū)，榮丁小城鎮(zhèn)在鎮(zhèn)政府所在地，城鎮(zhèn)功能雖然都較全面但缺乏自身特色。其余18個鄉(xiāng)目前未建鎮(zhèn)，集鎮(zhèn)規(guī)模都偏小，產業(yè)發(fā)展不夠。在城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展中存在產業(yè)結構雷同、重復建設嚴重等現(xiàn)象，城鎮(zhèn)規(guī)劃和布局缺乏鮮明的個性和特色。目前馬邊城鎮(zhèn)發(fā)展仍然是以外延為主，內涵不深，質量不高，所有小城鎮(zhèn)中農業(yè)和農村人口仍然比重較大。由于鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模大多偏小，基礎設施投資成本高、使用效率低，加上長期以來“欠賬”太多，致使基礎設施相當薄弱，功能不全。經濟發(fā)展的硬環(huán)境不優(yōu)，嚴重制約了城鎮(zhèn)經濟的發(fā)展。

5.城鎮(zhèn)建設和經濟發(fā)展缺乏應有的規(guī)劃。城鎮(zhèn)建設是百計大計，不能夠采取“邊規(guī)劃、邊設計、邊施工”的方式進行，而目前雖然馬邊中心縣城建設已編制了詳細全面的規(guī)劃，但不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設缺乏整體規(guī)劃或規(guī)劃中存在許多不嚴密的地方，有的地方連本身的發(fā)展方向都不夠明確，勢必會對將來的發(fā)展產生一些不利影響。

6.受行政、地域管理等因素的制約，土地、資金、人力和技術等要素不能自由合理地流動。受條塊分割的管理模式的制約，城鎮(zhèn)建設和經濟發(fā)展所需要的土地、資金、人力和技術等要素不能自由合理地流動，城鎮(zhèn)對各種要素的聚集和擴散功能無法充分發(fā)揮，嚴重制約了城鎮(zhèn)經濟的發(fā)展，特別是在過去一成不變的戶籍管理模式下，人口的流動受到制約，城鎮(zhèn)對人口的吸納功能不強，導致城鎮(zhèn)人口增長不快。

二、加快馬邊城鎮(zhèn)化進程對策建議

(一)抓住機遇高起點修編規(guī)劃

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要抓住大小涼山綜合扶貧開發(fā)、烏蒙山片區(qū)集中連片開發(fā)和撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的歷史性機遇，以全縣城市總體規(guī)劃為綱，從全新的縣城地位思考城鎮(zhèn)發(fā)展的定位，及時對總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃進行修編，盡快形成科學完整的規(guī)劃體系。

1.科學規(guī)劃。合理確定城鎮(zhèn)人口規(guī)模、用地規(guī)模，優(yōu)化城鎮(zhèn)的空間布局、形態(tài)結構和人居環(huán)境，堅持城鎮(zhèn)發(fā)展與經濟發(fā)展相適應，要特別注重產業(yè)支撐，重點培育特色產業(yè)，為小城鎮(zhèn)建設提供發(fā)展后勁。

2.打造特色。城鎮(zhèn)建設要各具特色，要根據(jù)自己的人文歷史、自然條件、產業(yè)優(yōu)勢和發(fā)展目標突出規(guī)劃特色，尤其是彝家新寨建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)要特別注重民族特色內涵的挖掘，突出小城鎮(zhèn)建設的民族特色。

3.搞好撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)。為進一步推進城鄉(xiāng)“兩化”互動，不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，根據(jù)《國務院批轉民政部〈關于調整建鎮(zhèn)標準的報告〉的通知》和《四川省民政廳關于四川撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)暫行標準及其有關問題的通知》要求，結合馬邊和《馬邊彝族自治縣鄉(xiāng)域總體規(guī)劃》(2008－2025)，撤銷下溪鄉(xiāng)，改建下溪鎮(zhèn);撤銷民主鄉(xiāng)，改建民主鎮(zhèn);撤銷蕎壩鄉(xiāng)，改建蕎壩鎮(zhèn);撤銷蘇壩鄉(xiāng)，改建蘇壩鎮(zhèn);撤銷煙峰鄉(xiāng)，改建煙峰鎮(zhèn)。在此基礎上，搞好小城鎮(zhèn)建設，完善功能，配套產業(yè)支撐，吸納更多群眾入住小城鎮(zhèn)。

4.加強對非農人口統(tǒng)計。對城鎮(zhèn)戶籍人口要統(tǒng)計到位，不能夠漏統(tǒng);對進城務工、經商、辦企業(yè)的流動人口，要作好相關統(tǒng)計工作，計入非農人口范圍統(tǒng)計，提高非農人口在總人口中的比重。在煙峰村、水碾壩村、光華村、新山村等地彝家新寨建設完成后，公共基礎設施建設不斷完善，公共服務能力不斷提高。在群眾住上好房子的同時，要搞好產業(yè)配套，培育好相關產業(yè)，大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，創(chuàng)辦一些特色農副產品加工企業(yè)，強化產業(yè)支撐，讓群眾有后續(xù)收入。加強對居民進行“講文明、樹新風”教育，形成現(xiàn)代文明新風尚，逐步實現(xiàn)由農民過渡到市民。

(二)大力加強城鎮(zhèn)建設，提升城鎮(zhèn)整體功能

改革開放以來，馬邊城鎮(zhèn)化推進速度大大加快，但大多數(shù)小城鎮(zhèn)的發(fā)展仍處在低水平狀態(tài)，有的甚至還處于城鎮(zhèn)化的初始階段，整體功能不強，經濟聚集力弱，輻射面相對較小，相當一部分小城鎮(zhèn)人口仍以農村人口為主。目前小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)平均人口不到2000人，遠遠低于合理規(guī)模，因此以擴容提質為目標，強力推進小城鎮(zhèn)建設是加快馬邊城鎮(zhèn)化進程的關鍵。只有擴容提質，達到合理規(guī)模，才能降低小城鎮(zhèn)的基礎設施投資成本并提高其使用效率，充分發(fā)揮其經濟聚集、輻射和帶動功能，形成規(guī)模效益。

1.統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局。要堅持農村現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化為方向，做到高起點定位、高標準建設;要根據(jù)本地的人口、歷史、資源、區(qū)位、交通、經濟結構等實際情況合理布局;要堅持小城鎮(zhèn)建設與發(fā)展民營經濟、推進農業(yè)產業(yè)化有機地結合起來，搞好農產品加工銷售，促進農村產業(yè)結構調整和農業(yè)產業(yè)化格局的形成，就地消化農村剩余勞動力。

2.加大基礎設施投入。加大小城鎮(zhèn)配套設施建設，進一步完善小城鎮(zhèn)發(fā)展功能。當前全縣小城鎮(zhèn)建設力度有所加大，但不少小城鎮(zhèn)仍存在電力設施老化、通訊設施落后、城鎮(zhèn)公用設施不配套等基礎設施建設落后的狀況，一定程度上阻礙了小城鎮(zhèn)整體功能的發(fā)揮。當前要在科學規(guī)劃的指導下，加大城鎮(zhèn)基礎設施投入，搞好電網和通訊設施改造，加強城鎮(zhèn)公用事業(yè)建設，為小城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造良好的硬環(huán)境，使小城鎮(zhèn)的整體功能得到充分的發(fā)揮。

3.抓好小城鎮(zhèn)土地開發(fā)。采取“以地生廠、以廠生稅、以稅生財”等方式走活土地開發(fā)這著棋，鼓勵民間資金投資小城鎮(zhèn)建設。逐步改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內企業(yè)分散的現(xiàn)狀，統(tǒng)一規(guī)劃，將辦在行政村或自然村甚至辦在農民家里或家門口的企業(yè)中有條件的企業(yè)集中到小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域中來，形成集約化經營，特別是要盡可能創(chuàng)造條件，使新辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)落戶到小城鎮(zhèn)。

(三)搞好土地制度、戶籍制度和社會保障制度改革

在鞏固家庭聯(lián)產承包責任制的基礎上，積極推進農村土地制度、戶籍制度和社會保障制度改革，加強培育支撐產業(yè)，吸引農民到企業(yè)參與就業(yè)，引導和吸納農村人口向城鎮(zhèn)集聚或者集中。

1.因地制宜，合理有效利用土地。在遵循“因地制宜，盡量節(jié)約用地”原則的基礎上，充分利用城鎮(zhèn)已有的地面，改造周邊的荒地、坡地，少占或不占耕地，分等分級有償出讓、拍賣一定地塊的土地使用權，形成“以地建城，以城養(yǎng)地，滾動開發(fā)”的良性循環(huán)機制，“規(guī)劃一片，出讓一片，開發(fā)一片”，逐漸形成規(guī)模。

2.改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分隔的戶籍管理制度。按照市場經濟發(fā)展的要求，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，把國務院和省、市關于戶籍制度改革的精神落到實處，同時相應制定一系列與之配套的政策措施。對符合條件、經過合法程序在小城鎮(zhèn)落戶的人員，應當享受當?shù)鼐用竦耐却?，不得另外設定戶口歧視政策。

3.搞好社會保障制度改革。正確處理好進城正式落戶農民的承包地和宅基地的處置問題，應當承認農民現(xiàn)在承包集體所有的耕地和宅基地是農民最主要的財產和生產要素，確保其生產和經營權。農民雖然居住在城鎮(zhèn)，但也可以利用一定時間下鄉(xiāng)耕種，解決最基本的生計問題，解除農民進城的后顧之憂。

(四)以工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化

工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相輔相成、相互促進、互相制約，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的“發(fā)動機”。目前馬邊工業(yè)化程度只有40%，仍處工業(yè)化中期的初始階段，必須加快馬邊工業(yè)化進程，特別是要以磷化工、農副產品深加工、水電等資源開發(fā)等為依托，以市場為導向，以科技為動力，努力調整產業(yè)結構和產品結構，大力發(fā)展礦產資源深度加工和農產品加工企業(yè)，強力發(fā)展馬邊特色產業(yè)。

1.加強工業(yè)產業(yè)園區(qū)建設。努力推進勞動工業(yè)園區(qū)和雪口山工業(yè)輔助區(qū)建設，吸引當?shù)剞r民進入園區(qū)就業(yè)。搞好基礎設施建設，形成集聚的強大合力，降低企業(yè)生產成本和運行成本。提高產業(yè)的集聚功能，相互支持、相互補充，發(fā)揮整體效能，提高整體效益，強力推進新型工業(yè)化建設。

2.集聚農副產品深加工企業(yè)到城鎮(zhèn)。把分散在鄉(xiāng)下的茶葉、畜牧、林業(yè)等企業(yè)盡量吸引到小城鎮(zhèn)周邊，加強基礎設施建設，形成一定的規(guī)模，相互支撐，讓小城鎮(zhèn)充分發(fā)揮公共基礎設施的作用，實現(xiàn)公共服務利益最大化。在撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)工作中，建設好規(guī)模建制鎮(zhèn)的同時，引導農村企業(yè)進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊，吸納農民進入企業(yè)工作，解決他們的就業(yè)，增加他們的收入，吸引農民在小城鎮(zhèn)居住，同時也可為企業(yè)提供源源不斷的勞動力，為企業(yè)提供支持。

3.發(fā)展特色旅游業(yè)。挖掘馬邊山水、文化、歷史、民族風情內涵和潛力，在縣城和小城鎮(zhèn)周圍，大力發(fā)展具有馬邊山水民族文化特色的旅游業(yè)，帶動其他相關產業(yè)發(fā)展。充分利用馬邊的水電站蓄集的水庫資源，打造水上旅游項目，讓游客在享受馬邊秀山的同時，感受美水帶給他們的快樂與愜意。積極引導農村勞動力大量向非農產業(yè)轉移，進入到旅游業(yè)、農家樂、餐飲服務等產業(yè)中來，帶動地方經濟全面發(fā)展。

4.發(fā)展觀光農業(yè)。隨著人們生活水平的提高和需求的多元化，在縣城和小城鎮(zhèn)周圍發(fā)展觀光農業(yè)、生態(tài)農業(yè)、體驗農業(yè)，延長特色旅游業(yè)的鏈條，增加馬邊旅游業(yè)吸引力，同時也可提高馬邊特色農業(yè)的知名度與品牌效益，增強馬邊特色農產品的吸引力，提高其附加值，增加農民收入。

(五)優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展的軟環(huán)境

改善環(huán)境是多方面的，但最主要的是要使投資者和生產者經營自由，不背包袱，利益得到保障。投資者制定投資決策時往往不是優(yōu)惠政策的多寡，而是投資環(huán)境的優(yōu)劣。因此為經濟發(fā)展創(chuàng)造出一個寬松的、良好的外部環(huán)境，是關系馬邊經濟發(fā)展全局性、戰(zhàn)略性的重大問題，要長抓不懈。

1.規(guī)范清理收費項目。要繼續(xù)進一步清理和整頓不合理、不規(guī)范的收費項目，讓投資者感到馬邊投資環(huán)境秩序規(guī)范、“有利可圖”，要公示收費項目及具體的標準，使投資者做到心中有數(shù)。

2.構建和諧礦山。隨著礦石開采進程的加快和礦山經濟效益的顯現(xiàn)，地方老百姓和礦山企業(yè)業(yè)主利益矛盾沖突日益凸顯，土地征用、拆遷帶來的一系列社會問題，呈現(xiàn)出高發(fā)性、群體性及復雜多樣化特點，成為社會不穩(wěn)定因素。有的非法倒賣土地，獲取利益，甚至出現(xiàn)了村霸礦霸等不良勢頭，嚴重影響著礦業(yè)經濟的進一步發(fā)展和新型工業(yè)化進程的推進，阻礙了經濟社會發(fā)展。在發(fā)展磷化工產業(yè)時，要加強構建和諧礦山工作，解決好利益糾紛引發(fā)的各種矛盾，構建資源節(jié)約型、安全環(huán)保型、地礦和諧型“三型”和諧礦山建設，努力實現(xiàn)開一礦、綠一山、富一方。

3.改革行政審批制度。減少政府對企業(yè)生產經營的直接干預，對屬于企業(yè)自主決定的事項，應還權于企業(yè)，改為核準制、備案制;對屬于中介組織履行的職能，要逐步轉移給中介組織，行政機關依法監(jiān)督;對屬于民事法律關系調整的事項，不再采用行政審批等行政手段進行管理。逐步實現(xiàn)從微觀管理為主向宏觀管理為主，從以行政手段為主向以經濟法律手段為主，從直接管理為主向間接管理為主的轉變，下大力氣營造一個寬松公平的政策環(huán)境、熱情服務的行政環(huán)境、公平有序的市場環(huán)境和寬松配套的招商環(huán)境。

4.營造良好的用人環(huán)境。人才的聚集是推動經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)建設的重要因素，在城鎮(zhèn)化進程中人才的促進因素十分重要。當前馬邊各類經濟社會發(fā)展人才嚴重不足，每年招進的高技術人才數(shù)量十分有限，人才數(shù)量與質量都不太適應經濟社會發(fā)展要求?，F(xiàn)有人才的結構分布不合理，65%的人才集中在行政事業(yè)單位，一些行業(yè)人才奇缺。如何培養(yǎng)、發(fā)掘和引進一大批各類專業(yè)技術、管理人才和熟練勞動者成為當前馬邊城鎮(zhèn)化和經濟發(fā)展面臨的一個突出問題。要采取各種措施增加投入，培養(yǎng)、發(fā)掘和引進高素質人才;在人才的使用上，要切實做到尊重人才、尊重知識，把國家和地方關于人才的各項政策落到實處;建立激勵機制，對有突出貢獻的人才實行重獎，形成一個“人盡其才”、“才盡其用”、“催人奮進”的良好氛圍。同時要大力培育和發(fā)展人才市場，進一步完善個人擇業(yè)與單位自由用人的雙向選擇機制，促進人才資源的聚集。