湯筑強

(貴州省氣象局，貴州 貴陽 550002)

1 引言

應急管理，是以突發(fā)事件為對象，探詢事件發(fā)生發(fā)展規(guī)律并系統(tǒng)防范和應對的一門科學［1］，是多方位、全過程的。應急管理中的突發(fā)事件，按國家《突發(fā)事件應對法》規(guī)定，包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類型，本文將以自然災害為例重點進行分析。

近現代以來，人口的快速增長，人類對自然的無序獲取，使得自然生態(tài)系統(tǒng)承載負擔過重;化石燃料的大量排放，溫室氣體的增加，導致氣候變暖，極端天氣氣候事件呈增多趨勢;經濟快速發(fā)展，人口及財產聚集度增加，使得自然災害及其衍生、次生災害復雜程度、危害程度進一步加重。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，呈現出災害種類多、分布地域廣、出現頻率高、影響損失大等特征。

以人為本，珍愛生命，關心人民福祉，已是當今中國的普遍共識，尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念［2］，在人們心中打下深深烙印，隨著科學發(fā)展觀全面深入貫徹落實，“五位一體”的總布局建設加快推進，建設美麗中國，實現中國夢成為人民的美好追求和自覺行動。為此，不斷加快應急管理體系科學化建設，全面提高應急能力，已成為全面建成小康社會，實現社會主義現代化的一項不可或缺的重要工作任務，必須抓緊抓好。

2 國內外現狀

2.1 國內情況

在2003年“非典”之后，黨中央、國務院堅持以制定修訂應急預案為抓手，以建立健全應急體制為基礎，以建立健全應急機制為關鍵，以建立健全應急法制為保障，大力加強以“一案三制”為核心的應急管理體系建設。形成了以《國家突發(fā)事件總體應急預案》為牽引，一百多個國家專項和部門應急預案以及全國各省、市、縣、各部門、各單位的240 多萬件各地各級各類預案為支撐的“橫向到邊、縱向到底”的應急預案體系，涵蓋了常見的各類突發(fā)事件;建立了“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制，設立了涵蓋中央與地方兩個層面，上下統(tǒng)一、層級分明、職責明確的應急管理機構;基本形成了“統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效”的應急機制，2007年頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》以及70 多部相關單行法律和行政法規(guī)［1，3］?！耙话溉啤钡膽惫芾眢w系在各種突發(fā)公共事件特別是自然災害應對過程中發(fā)揮了極大作用。經歷了2008年汶川特大地震和一系列自然災害等突發(fā)事件后，各地各部門在總結經驗教訓基礎上，又修改補充了各項應急預案，指導性、可操作性得到加強，使之趨于完善。同時，相關學術研究不斷深入，許多科技方法和實踐經驗得到采納，總體呈現良好發(fā)展態(tài)勢。

2.2 國外情況

筆者2010年初在美國學習時，感觸較深。美國的應急工作，最初出發(fā)點是從軍事考慮，應對核威脅。在經歷“911”恐怖襲擊和“卡特林娜”颶風危害之后，痛定思痛，下大力加強了應急管理理論和實踐體系建設，抓出明顯成效。美國的自然災害和各種突發(fā)事件多發(fā)易發(fā)，災害和事件的救助處置是由下而上的，即社區(qū)(企業(yè))—郡—州—聯邦，因此每個州都有綜合應急處置的專門機構，有人有責有權，其主要職責任務就是在災害及各類突發(fā)事件發(fā)生時，迅速召集有關聯的成員部門(單位)代表快速集中到指揮中心，共同協(xié)調各相關部門、企業(yè)、社區(qū)進行救災救援，研究判斷事件危害程度，提請州政府宣布進入緊急狀態(tài)，直至建議州政府向聯邦政府求援;聯邦政府由聯邦緊急情況管理署(Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA)進行全面協(xié)調。美國的應急處置機構是實實在在的，有形有物，權責明確，在預案制作上反映出理念清晰，系統(tǒng)周密，科學實用，充分預設各種可能狀況，都有具體行動對策;部門社會公眾法治意識強，因此，預案有很強約束力，在預案各環(huán)節(jié)具體執(zhí)行過程中協(xié)調配合有力有效。

英國政府負責應對全國性重點突發(fā)事件，首相是最高負責人，設立內閣應變小組機制和國民緊急事務委員會，發(fā)揮應急管理決策和協(xié)調作用，并有內閣辦公室緊急事務秘書處，承擔應急辦事機構職能，強化了突發(fā)事件應對的統(tǒng)一指揮和協(xié)同配合，特別是“金、銀、銅”三級處置方式效果直接、明顯［1］。

俄羅斯緊急狀態(tài)部發(fā)揮應急中樞作用，擁有強有力的應急指揮系統(tǒng)，其主要任務是在發(fā)生自然災害和重大生產事故時實施救援，是國家專業(yè)化的救援救災機構，它擁有在必要時調用本地資源和國家協(xié)調的權力，甚至可通過總理辦公室請求獲得國防部或內務部隊的支持。設有“國家危機情況管理中心”，統(tǒng)一信息來源和全國危機情況預防和應對體系，在發(fā)生緊急情況時增強政府各部門間的協(xié)作，同時還可以使民眾及時了解有關災害和事故的信息，并在各個地區(qū)設立分支機構。這是一個智能型的救災指揮中心，采用了許多高科技手段，對自然災害和突發(fā)事件進行預測預報和組織救援［4］。

3 問題與思考建議

3.1 問題思考

人類社會總是在不斷遇到挑戰(zhàn)、不斷反思、不斷總結規(guī)律、不斷積累經驗的過程中發(fā)展前進的?；仡櫸覈鴳惫芾眢w系建設與實踐，發(fā)展較快，成績顯著，極大地保護了人民生命安全以及減少了國家和群眾的財產損失。

為了進一步做好這項工作，特別是借鑒國際上一些國家做得較好的經驗，經過思考分析，我國應急管理體系仍有值得改進之處。主要有:

①應急預案尤其是專項應急預案的權威性、指導性、可操作性還顯不足，表現為:對于突發(fā)事件的突發(fā)性、復雜性，自然災害衍生復合等問題，沒有充足的估計準備，相當一部分預案還停留在形式上，僅為“靜”態(tài)，沒有“動”感，具體戰(zhàn)術性行動方案缺失，事件發(fā)生后的指揮指導協(xié)調問題，事件來臨時怎么做?做什么?等問題，只能依靠前線領導的智慧和能力來臨陣決斷，科學性支撐和制度性程序保障不夠。

②應急機制上存在部門職責交叉、功能不清、主體單一、部門分割、效率不高、條塊分治、相互獨立、責任不明以及發(fā)展不平衡等問題，表現為:協(xié)調聯動不足、信息溝通不暢，應急資源無法合理配置，必然制約和影響應急處置效果。

③科技支撐不夠，應急工作強調預防為主，對突發(fā)事件的規(guī)律性要有清晰把握，然而這方面許多基礎功課還沒有徹底完成，表現為應急多處于被動應付，對自然災害發(fā)生發(fā)展規(guī)律和災害影響的研究以及開展較為詳細的風險普查與評估有待進一步加強，監(jiān)測預警工作仍需完善。

④社會防范和減輕自然災害意識不強，科學防范和從容應對仍需有許多工作要做，表現為:社會參與程度不同，部分人員自我防范、自我救援能力較弱，增加了傷亡和損失風險。

3.2 對策建議

應急管理體系科學化建設，就是要認識把握事件發(fā)生發(fā)展變化規(guī)律，歸納凝練應對處置(響應)規(guī)律(經驗)并進行有機結合，充分運用科學理論和方法、現代化手段和工具、剛性有效措施以及扎實可靠保障、嫻熟有序的行動，實現科學應急應對處置，包含建立健全科學的體制機制、完善系統(tǒng)科學的應急預案設計、安排科學合理的分工、開展科學有效的資源配置、實行科學高效的流程部署、實施及時準確的應急應對處置(響應)等建設內容。隨著應急管理方面的相關研究不斷發(fā)展，實踐經驗的積累，自然科學和飛速進展，特別是黨的十八大報告要求:加強防災減災體系建設，提高氣象、地質、地震災害防御能力［2］，為深入探尋突發(fā)事件復雜機理性，找出規(guī)律特征的研究創(chuàng)造了新機遇，同時行政管理體制改革的推進，理順機制、強化服務，為進一步完善應急管理體系建設夯實了基礎。為加快應急管理體系的科學化建設，針對上述問題分析思考，提出以下對策建議:

3.2.1 充實應急預案 強化應急預案的系統(tǒng)性和科學性。經過多年實踐和發(fā)展，借助科技成果和實踐積累，全面吸納國外好的經驗做法，與時俱進，盡快組織對應急預案進行系統(tǒng)性的全面“升級”，從根本上解決“照搬照抄”、“上下同粗”、“內容重復”、“空洞無物”等問題，首先要立足于實踐，同時需要有理論支撐，在各項應急預案補充修訂完善過程中，對重要環(huán)節(jié)都應專門開展嚴謹可靠的預研，并將成果轉化為科學的設計，按照“統(tǒng)一領導、分類管理、分級負責”的原則要求，充實完善。按照有關法律要求，依法、科學完善預案，讓預案體系層次更加分明，要素更加完備，核心更加突出，職責更加清楚，任務更加明確，行動更加可靠，流程更加優(yōu)化，啟動更加及時，響應更加客觀，科學支撐更加穩(wěn)固。

充實加強應急預案體系的指導性和可操作性。在現有基礎上，借鑒國內外先進經驗并總結教訓，徹底解決為什么要做?做什么?怎樣做?這些根本難題。

在預案修訂中要著重把握預案是綱，要全面、宏觀、原則，著重于目標的實現，側重于戰(zhàn)略層面，側重于科學化理論概念層面指揮，要強化指導性和權威性，要解決組織指揮、協(xié)調配合、運轉秩序、資源調度等問題，同時要依據理論的發(fā)展不斷充實加強。

要增設制訂與預案實施相配套的行動方案，充分體現行動方案是目，是對預案重點的釋義展開，是預案實施的行動具體細化分解方案，是事前、事發(fā)、事中、事后全過程每一個行動環(huán)節(jié)的程序化規(guī)范，要聚焦、清晰、詳實，行動方案要側重于戰(zhàn)術層面，側重于流程化操作實際層面指導，要加強針對性和可操作性，要解決任務分工、實施環(huán)節(jié)、行動步驟等具體問題，同時要借助演練和實踐檢驗不斷充實完善。

只有這樣，才能使預案和行動方案具備科學高效的分工，科學簡潔的流程，切合實際的資源配置。要進一步規(guī)范機制，權責清晰、對應，實現配合主動、協(xié)調運轉、規(guī)范運轉、科學運轉、高效運轉。

經過系統(tǒng)化、科學化補充修改完善，才能使預案體系更加完備，能夠真正達到可用、實用、好用、管用的目的。

3.2.2 完善體制機制 當前應急處置體制機制存在不足，改進完善顯得尤其緊迫。如何實現責任明、意識強、職能清的要求，要做好下面幾項工作:

①注重法治保障?！锻话l(fā)事件應對法》和各級、各部門相應制訂了一整套較為完備的法制體系，應在普法宣傳中作為一個重點高度重視并大力宣傳，提高各部門、全社會依法辦事的自覺性，知法、守法，依法辦事、執(zhí)法必嚴、違法必究;認真全面梳理現行應急機制以及應急響應具體作為中不依法、不合法的事項，切實整改，增強法律權威。

②注重改革手段。借助改革動力，按照形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障的要求［5］。敢于沖破慣性思維和不合理的桎梏約束，切實解決職能交叉重疊、職責界限模糊、事權不配套、效率不高等問題，建立完善運行機制，充分發(fā)揮各方面的積極性，打破過去封閉的部門行政管理模式，構建部際聯席會議制度、信息資源共享機制和應急響應聯動機制［6］，真正形成使各級、各部門、各機構同級分類、屬地為主、遵循預案、聽從指揮、各司其責，主動配合、協(xié)調有序、信息互通、資源共享、合力增強，高效運轉，良性互動、相互給力的、更加剛性的應急體制、機制。

③注重激勵方式。無論常態(tài)還是非常態(tài)中，注重理論進展和實踐經驗的歸納、總結、提煉，建立激勵機制，及時發(fā)現亮點，及時褒獎，給予扶持傾斜，著力培育、打造，樹立典型，推廣應用;對存在缺陷，尤其是推諉、扯皮的，各級政府要敢于及時責令糾正，直至處罰。

④重督導問責。加強在演練、執(zhí)行等過程中的追蹤問效督察督導，嚴格紀律，嚴查嚴管，特別要對有法不依、有章不循，或準備不足、不作為、亂作為的堅決給予問責，造成不良后果的要果斷對有關責任主體(責任人)采取法律措施。

⑤重教育提高。突發(fā)事件的有效應對，是一個系統(tǒng)工程，事件的突發(fā)性、關聯性、衍生性復雜多變，影響巨大，因此要通過法律知識教育、科學知識學習、實踐知識積累、社會知識豐富來不斷培養(yǎng)提高有關人員的職業(yè)素質;加強全局一盤棋、責任重于山、思想不懈怠、服務更主動等教育，科學制定并主動對接應急響應標準，全面提高各級指揮員、各行業(yè)各部門戰(zhàn)斗員的大局意識、責任意識、協(xié)作意識、風險意識、公仆意識、科學意識。

3.2.3 強化科技創(chuàng)新 ①新技術、新方法應用。計算機技術、遙感遙測技術、通信技術，信息集成與分析技術，系統(tǒng)綜合技術、工程技術等自然科學發(fā)展日新月異，管理學、社會學、心理學、人才學等社會科學快速發(fā)展，應急管理體系建設迫切需要引入先進經驗、成熟技術，提高科技含量。明確制訂時間表和路徑圖，切實加快監(jiān)測網絡系統(tǒng)、預測預警系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、應急指揮系統(tǒng)及移動應急指揮系統(tǒng)、綜合評估系統(tǒng)、集成分析系統(tǒng)、預警信息發(fā)布系統(tǒng)等應急管理體系的軟硬件現代化建設步伐，同時要更加注重加強專業(yè)和兼職應急隊伍建設，為可靠跟蹤、及時研判、準確拿捏、果斷決策、有效處置提供科技支撐，提高應急管理體系建設科學化水平。

②科技成果轉換。為有效合理應對各種突發(fā)事件，人們付出極大代價，積累了大量實踐經驗、進行了不懈探索，涌現許多科研成果，要建立有效的轉化激勵機制，引導鼓勵將人類社會一切知識積累、創(chuàng)新成果吸納、消化，轉化到應急管理體系建設與實踐中，轉化為科學應對突發(fā)事件的現實生產力，同時要注重發(fā)揮專家、學者科技特長優(yōu)勢，吸納應用寶貴的智慧成果，提高綜合應急效率。實現早發(fā)現、早預警、早處置。

③重大科技支撐。突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展、演變，具有一定的內在機理和變化規(guī)律，針對應急管理體系建設過程中薄弱環(huán)節(jié)，凝練出科學課題。要盡快開展各種、各類突發(fā)事件機理、規(guī)律的科學研究、有效和快速處置突發(fā)事件的方法研究。在風險評估技術、災害普查及評估推廣技術、各種監(jiān)測預警新技術應用、信息綜合分析與快速傳遞技術、應急管理和預警發(fā)布平臺建設、應急管理體制機制的高效聯動、運轉研究等方面加強政策支持，加大資金投入，加強科技創(chuàng)新，集聚人才資源，匯聚技術優(yōu)勢，有針對性地開展專門研究，逐一攻克、探明復雜機理、摸清變化規(guī)律，提出應對策略，完善現行體系，提高應急效益。

3.2.4 加強科普宣傳和應急演練 加強科普宣傳。建立宣傳教育機制，明確宣傳主體，責任落實到實體單位、到崗到人，加強應急管理知識進機關、進企業(yè)、進社區(qū)、進學校、進農村、進基層、進到每一群體的工作，將災害危害性、規(guī)律特點、變化特征、應對方法、疏散路徑、安全地域等向社會公眾進行耐心細致全面的宣傳普及，教育公眾掌握科學防災減災、自我防護、有效避災躲災知識，提高風險判斷意識，掌握自救、互救本領，激活社會活力，增強社會責任，推動社會各界積極參與管理，引導全社會廣泛參與防災減災，有效改變?yōu)暮Ψ烙袕娬?、弱社會的局面?］。

加強應急演練，要在各級、各部門、各企業(yè)、各社區(qū)、各學校持之以恒地開展應急演練，使應急預案和具體行動方案每個細節(jié)為所有關聯者所熟悉掌握。堅持以人為本，預防為主，從實戰(zhàn)出發(fā)，普遍演練和預設演練相結合，適時組織開展綜合大型演練，提高決策指揮能力;組織開展部門(企業(yè))演練，提高應變支撐能力;組織開展社會公眾參與演練，提高社會公民群測群防群避能力;組織單一災種(單一事件)演練，檢驗提高處置應對能力;組織復合災種(綜合事件)演練，提高多部門協(xié)調協(xié)作保障能力。通過不斷演練，提高社會公眾躲避疏散、防范救助意識，檢驗鍛煉各級指揮協(xié)調本領，反饋修訂完善應急預案和行動方案，充實彌補應急管理的薄弱環(huán)節(jié)，形成政府主導、部門聯動、共同協(xié)作、社會動員、全民參與、科學應對的有力、有序、高效的新局面。

［1］閃淳昌，薛瀾主編. 應急管理概論—理論與實踐［M］. 北京:高等教育出版社，2012.

［2］胡錦濤. 堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗. 中國共產黨第十八次全國代表大會報告.2012.11.

［3］全國干部培訓教材編審指導委員會組織編寫. 突發(fā)事件應急管理［M］. 北京:黨建讀物出版社，人民教育出版社，2011.7.

［4］經受大火考驗的俄應急機制. http://www. gzgov. gov. cn/xxgk/yjgl/dxal/59066. shtml.

［5］中國共產黨第十八屆中央委員會第二次全體會議公報.2013.2.

［6］鄭國光. 氣象災害如何防［J］. 求是，2013，05.