王君瑋

（中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

為貫徹落實《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見》《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強生豬定點屠宰環(huán)節(jié)“瘦肉精”監(jiān)管工作的通知》等文件精神，根據(jù)2012年度工作計劃，在上級主管部門指導(dǎo)下，筆者帶領(lǐng)團(tuán)隊完成了對全國31省部分代表縣畜牧獸醫(yī)主管部門及動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)和部分省生豬屠宰企業(yè)的“瘦肉精”監(jiān)督抽查工作。聆聽學(xué)員們開放性的發(fā)言、討論，研讀提交的創(chuàng)新性的心得、體會，梳理反映的中肯的問題、建議，傾聽現(xiàn)場抽檢工作中同行的心聲，作為項目組織者之一，深感基層動物衛(wèi)生監(jiān)督工作意義深遠(yuǎn)、責(zé)任重大，亟需全社會的共同關(guān)注。加強基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力建設(shè)作為《國家中長期動物疫病防治規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）中提升動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法能力的重中之重，在《規(guī)劃》實施之初更需要我們?nèi)ニ伎肌?/p>

1 現(xiàn)狀

近年來，各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行國家動物衛(wèi)生法律法規(guī)，依法開展動物、動物產(chǎn)品的檢疫和有關(guān)動物防疫活動的監(jiān)督管理執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊飼養(yǎng)生產(chǎn)、屠宰加工、儲藏運輸?shù)雀鳝h(huán)節(jié)的違法違規(guī)行為，為推進(jìn)獸醫(yī)依法行政，有效防控重大動物疫病，保障動物產(chǎn)品安全做出了重要貢獻(xiàn)。

縱觀近年來各級動物衛(wèi)生監(jiān)督工作，有以下幾個特點：一是通過項目建設(shè)、目標(biāo)考核等方式推進(jìn)了動物衛(wèi)生監(jiān)督體制改革，明確了動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格，部分省區(qū)在縣級以下設(shè)立了動物衛(wèi)生監(jiān)督派出機(jī)構(gòu)。二是通過制定發(fā)布地方法規(guī)規(guī)章，有效解決了協(xié)檢員身份、動物衛(wèi)生風(fēng)險評估、綜合執(zhí)法以及無規(guī)定動物疫病區(qū)建設(shè)等方面的障礙問題。三是在動物衛(wèi)生監(jiān)督工作基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，畜牧獸醫(yī)主管部門通過行政委托逐步將獸藥監(jiān)督、“瘦肉精”監(jiān)管等執(zhí)法職能交由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)。四是通過推行風(fēng)險分級、量化監(jiān)督、檔案管理、跨省調(diào)運動物審批等多種方式創(chuàng)新了監(jiān)管模式。五是信息化水平有了新提升。

2011年以來，農(nóng)業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)又多次主持召開專題會議，研究部署動物衛(wèi)生監(jiān)督有關(guān)工作。應(yīng)該說這些年來全國各級動物衛(wèi)生監(jiān)督工作得到了長足發(fā)展。但在取得上述成效的同時，多年來在基層動物衛(wèi)生監(jiān)督工作中形成的行業(yè)問題仍然比較突出，比如人員能力、素質(zhì)參差不齊，基礎(chǔ)設(shè)施投入不均衡，經(jīng)費無法充分保障，人員工資待遇偏低，工作量大，任務(wù)繁重，從業(yè)風(fēng)險高，權(quán)小責(zé)大，等等。此外，雖然在某些省區(qū)基層動物衛(wèi)生監(jiān)督工作有了較大好轉(zhuǎn)，但就全國來看，發(fā)展還不均衡，表現(xiàn)在法律、法規(guī)、政策和體制保障上還不完善，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、設(shè)施設(shè)備、經(jīng)費保障等方面與基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)的工作任務(wù)和責(zé)任不相匹配等。

2 問題與因素分析

目前，一些地方對動物衛(wèi)生監(jiān)督在獸醫(yī)工作中的重要地位和作用認(rèn)識不清、重視不夠，重許可、輕監(jiān)管的情況還比較普遍。動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全、執(zhí)法力量不足、執(zhí)法手段不強、執(zhí)法力度不夠、執(zhí)法行為不規(guī)范等情況在一些地方還沒有得到根本改變。動物衛(wèi)生監(jiān)督與實現(xiàn)重大動物疫病從目前有效控制到質(zhì)的根除的根本性轉(zhuǎn)變，落實地方人民政府對重大動物疫病防控和動物產(chǎn)品安全監(jiān)管負(fù)總責(zé)的要求還有較大差距。當(dāng)然，由于地區(qū)間動物衛(wèi)生監(jiān)督工作發(fā)展不平衡，動物衛(wèi)生保護(hù)水平不一致，與《規(guī)劃》實施初期相配套的系列制度、機(jī)制、手段等尚待建立和完善。因此，基層動物衛(wèi)生監(jiān)督工作也存在以下幾個方面突出問題。

2.1 動物衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)有待于進(jìn)一步明確

按照現(xiàn)行管理體制和相關(guān)規(guī)律法規(guī)的授權(quán)，動物源性產(chǎn)品安全監(jiān)管由商務(wù)、農(nóng)業(yè)、工商、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)局等部門根據(jù)法律賦予各自的職責(zé)實施分段分類管理。但由于涉及政府職能部門多，職責(zé)上存在重疊交叉，往往造成監(jiān)管責(zé)任不清。各部門為了自身的權(quán)益各自為政，缺少真正的聯(lián)動和溝通，難以形成系統(tǒng)全面高效運作的動物衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)管平臺[1]。

2.2 執(zhí)法人員素質(zhì)和能力有待于進(jìn)一步提高

從調(diào)查問卷和現(xiàn)場調(diào)研情況看，目前各地基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員普遍存在專業(yè)素質(zhì)不高、法律知識匱乏、依法行政意識和能力不強、職業(yè)道德素質(zhì)不高等問題。學(xué)員反映部分地區(qū)、部分人員的素質(zhì)相對偏低，執(zhí)法辦案水平較低，在實際執(zhí)法辦案中存在一些諸如程序不合法、執(zhí)法文書填寫不規(guī)范、執(zhí)行力不足等問題，容易在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中造成不好的影響。這些現(xiàn)象也說明當(dāng)前隊伍建設(shè)尚不能完全滿足基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法需求。通過分析，筆者認(rèn)為，一是由于部分基層單位存在動物衛(wèi)生監(jiān)督和畜牧獸醫(yī)站合編合設(shè)現(xiàn)象，對同一管理主體既要服務(wù)又要執(zhí)法檢查，工作開展相互牽制；二是在編人員少，有執(zhí)法證人員更少，執(zhí)法培訓(xùn)少，面向基層開展的實用型動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法培訓(xùn)更少，執(zhí)法隊伍建設(shè)無法到位。現(xiàn)代動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法要求執(zhí)法人員必須具備較高的文化素質(zhì)、較強的執(zhí)法能力、較精的專業(yè)技能，才能適應(yīng)當(dāng)前動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法要求，才能在遇到比較敏感的問題時，借助于扎實的知識，科學(xué)研判，合規(guī)、合理妥善解決。

2.3 責(zé)任追究制度有待于進(jìn)一步完善

目前，我國動物源性食品安全檢驗檢測體系已基本形成。但與發(fā)達(dá)國家相比，我國的標(biāo)準(zhǔn)制定與使用、檢測技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施仍然存在一定的差距，監(jiān)管機(jī)構(gòu)力量比較薄弱，追責(zé)機(jī)制尚需完善。比如，調(diào)研中同行反映由于個別不法分子的鋌而走險，“瘦肉精”監(jiān)督抽查過程中檢出陽性在所難免，這充分說明了執(zhí)法工作比較到位。查出陽性應(yīng)該給予表彰而不是追究責(zé)任，否則，工作人員會因害怕追責(zé)，發(fā)生隱瞞實情、弄虛作假的現(xiàn)象。此外，由于相繼出現(xiàn)河南等地“瘦肉精”監(jiān)管問責(zé)事件，部分基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人感覺工作開展難度大，職務(wù)犯罪的顧慮大增，在一定程度上影響了基層干部隊伍的穩(wěn)定。希望在制定法律上考慮基層的實際情況，建立和完善科學(xué)的監(jiān)管、追責(zé)體系。

2.4 監(jiān)管經(jīng)費有待于進(jìn)一步落實

從學(xué)員討論和提交的交流材料來看，大部分縣（區(qū)）基本沒有將“瘦肉精”等違禁藥物檢測經(jīng)費列入財政預(yù)算，部分地區(qū)也是今年有明年無的狀況，難以保證監(jiān)督抽檢工作的長期進(jìn)行和確保一定的抽檢比例。此外，經(jīng)費補貼和使用與國家調(diào)撥經(jīng)費的目的也存在較大出入，致使基層動物衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員工資、執(zhí)法設(shè)施、取證設(shè)備沒有保障。比如，有學(xué)員反映國家對生豬調(diào)出大縣有獎勵機(jī)制，而各地在獎勵經(jīng)費的使用方面存在較大偏差。再如，國家出臺規(guī)模養(yǎng)殖場病死生豬無害化處理費用補助政策后，雖然有一定的積極作用，但由于各地生豬養(yǎng)殖場數(shù)量多、分布面廣，生豬發(fā)病死亡具有病死時間不確定、病死地點不固定、需盡快無害化處理等特點，加之基層監(jiān)督執(zhí)法人手緊張，對轄區(qū)內(nèi)所有規(guī)模場的病死生豬無害化處理實施現(xiàn)場兩人監(jiān)管難度非常大。而一旦因監(jiān)管不到位，病死生豬流入市場，引發(fā)動物產(chǎn)品安全事件，或出現(xiàn)騙取國家補助資金的現(xiàn)象，會造成比較嚴(yán)重的不良后果。同時，由此帶來的負(fù)面效應(yīng)也很多，現(xiàn)狀是往往只有剛出生的小豬死亡后進(jìn)行報告，其余考慮到經(jīng)濟(jì)利益大多都沒有上報。這些現(xiàn)象都致使本身就經(jīng)費奇缺、無害化處理設(shè)施不全的基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對病死動物無害化處理監(jiān)管任務(wù)愈加繁重。更為嚴(yán)重的是，有些地方政府截留情況嚴(yán)重，不能真正將獎勵經(jīng)費或補助經(jīng)費應(yīng)用到畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)的職能工作上。為此，有的學(xué)員提出了國家在經(jīng)費劃撥上改變現(xiàn)行做法以確保資金使用到位的建議。

2.5 個體防護(hù)意識有待于進(jìn)一步加強

生物安全是基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的薄弱環(huán)節(jié)。從培訓(xùn)反饋看，多數(shù)學(xué)員對基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中應(yīng)遵循生物安全防護(hù)規(guī)則的意識不強。這在一定程度上驗證了前期在個別地區(qū)發(fā)生的檢疫過程中檢疫員感染布病現(xiàn)象的必然性。究其原因，除了基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的自身不知情、不知道需要采取防護(hù)措施外，也跟領(lǐng)導(dǎo)不重視從業(yè)中的生物安全防護(hù)有關(guān)。下一步應(yīng)進(jìn)一步加強對基層動物衛(wèi)生監(jiān)督一線人員的生物安全防護(hù)技術(shù)培訓(xùn)，持續(xù)給基層工作人員提出警示，以真正實現(xiàn)“要關(guān)注、關(guān)心、關(guān)愛基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員，切實解決一線人員工作、生活中的實際困難”的良好心愿。

2.6 行業(yè)宣傳教育有待于進(jìn)一步跟進(jìn)

目前，由于對《動物防疫法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律法規(guī)和動物疫病防控相關(guān)措施宣傳力度不夠、范圍不廣，宣傳對象少，社會影響面小，廣大群眾，甚至很多行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位對動物衛(wèi)生監(jiān)督工作意義知之甚少，不能積極履行法律規(guī)定的義務(wù)，乃至產(chǎn)生抵觸情緒，形成動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的額外阻力。因此，應(yīng)建立健全動物衛(wèi)生監(jiān)督宣傳教育機(jī)制，鼓勵社會輿論監(jiān)督，營造良好氛圍。

3 工作建議

各級畜牧獸醫(yī)主管部門要進(jìn)一步增強責(zé)任感和緊迫感，整合現(xiàn)有獸醫(yī)行政執(zhí)法資源，理順執(zhí)法體制，健全完善動物衛(wèi)生法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新動物衛(wèi)生監(jiān)督體制機(jī)制，提高認(rèn)識，調(diào)整思路，強化動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)，健全完善動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法投入長效機(jī)制，嚴(yán)格管理，全面提升動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法能力和水平，建立健全職責(zé)明確、行為規(guī)范、執(zhí)法有力、保障到位的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系，全面履行和落實動物衛(wèi)生和動物產(chǎn)品安全監(jiān)管法定職責(zé)，實現(xiàn)科學(xué)規(guī)范、保障有力、管控適度的動物衛(wèi)生監(jiān)督工作總目標(biāo)。針對目前我國基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法現(xiàn)狀，筆者提出以下完善建議，供同行商榷。

3.1 進(jìn)一步明確職責(zé)，理順?biāo)悸?，?gòu)建高效運作的基層動物衛(wèi)生監(jiān)督平臺

依照法律賦予農(nóng)業(yè)部門的職責(zé)，受畜牧獸醫(yī)主管部門的委托，承擔(dān)動物、動物產(chǎn)品的檢疫及其他有關(guān)動物防疫活動的監(jiān)督管理執(zhí)法，承擔(dān)動物產(chǎn)品安全監(jiān)管相關(guān)工作。在上級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督指導(dǎo)下，開展行政許可、行政處罰、行政強制等行政執(zhí)法工作，并定期報告工作進(jìn)展，以便與其他部門職責(zé)落實形成聯(lián)動。

3.2 充分利用現(xiàn)有技術(shù)資源，科學(xué)監(jiān)督，提高監(jiān)管效率

基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、動物衛(wèi)生風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)等技術(shù)機(jī)構(gòu)的技術(shù)資源，發(fā)揮其技術(shù)支持作用，增強動物衛(wèi)生監(jiān)督的科學(xué)性。在監(jiān)督執(zhí)法辦案中，加強協(xié)調(diào)，主動與工商、質(zhì)監(jiān)、商務(wù)、公安、法院等相關(guān)部門密切配合，統(tǒng)一協(xié)作，形成監(jiān)管合力，實現(xiàn)資源共享、安全共抓，建立較為完善的監(jiān)督檢測網(wǎng)絡(luò)體系[2]。

3.3 理順機(jī)構(gòu)設(shè)置，切實加強基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)

省、市、縣三級地方人民政府可根據(jù)本地的實際情況，對現(xiàn)有動物防疫、檢疫、監(jiān)督等職能與行政執(zhí)法職能整合，組建具備獨立法人資格的動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以根據(jù)地域的特點考慮設(shè)置動物衛(wèi)生監(jiān)督分所作為縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，設(shè)立獨立的財政預(yù)算，納入縣級畜牧獸醫(yī)部門直線管理，以便正常開展動物衛(wèi)生監(jiān)督管理與執(zhí)法工作，避免人、財、物由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心管理，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站職能而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生監(jiān)督缺位現(xiàn)象的發(fā)生。此外，考慮省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（縣級分所）共同構(gòu)成的動物衛(wèi)生監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)體系網(wǎng)絡(luò)運行，建議設(shè)立國家層面上的動物衛(wèi)生監(jiān)督所，以便進(jìn)一步理順現(xiàn)行管理機(jī)制。

3.4 不斷創(chuàng)新培訓(xùn)模式，切實提升基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力水平，持續(xù)強化基層隊伍管理

要結(jié)合《2010—2014年全國官方獸醫(yī)培訓(xùn)規(guī)劃》的貫徹實施，整合培訓(xùn)資源，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、分級負(fù)責(zé)，突出重點、注重實效，創(chuàng)新方法、形式多樣”的原則，加大對基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，全面提升基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍的綜合素質(zhì)。從首輪基層執(zhí)法人員培訓(xùn)反饋看，絕大部分學(xué)員反映是首次參加農(nóng)業(yè)部組織的面向基層的實用型培訓(xùn)，認(rèn)為培訓(xùn)對解決基層動物衛(wèi)生執(zhí)法遇到的問題、提升執(zhí)法能力和自我防護(hù)能力起到積極的促進(jìn)作用，并提出了增大培訓(xùn)頻次、擴(kuò)大受訓(xùn)學(xué)員范圍和數(shù)量，使更多基層人員有機(jī)會參加培訓(xùn)以切實提升基層隊伍能力建設(shè)的培訓(xùn)需求建議。

3.5 完善財政保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實提高基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平

根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行職責(zé)所需經(jīng)費應(yīng)全額納入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算，從根本上解決動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法作為政府公共服務(wù)法定職能的定位問題。按照基層實際需要，科學(xué)配備儀器設(shè)備，加強隔離檢疫、無害化處理、可追溯體系和動物檢疫申報點等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。病死動物無害化處理監(jiān)管也是基層反映比較棘手的問題。為保障該項工作的實施和落實，可從國家層面上將病死動物尸體無害化處理納入項目管理，完善相關(guān)制度，健全無害化處理補助政策，保障配撥經(jīng)費的合理使用。通過財政保障、基礎(chǔ)設(shè)施投入、能力培訓(xùn)等多種手段，全面提高基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的依法行政能力。

3.6 加強宣傳，提升公眾對動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的重要性認(rèn)識

應(yīng)充分發(fā)揮報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體作用，廣泛宣傳動物衛(wèi)生監(jiān)督在國家動物源性食品安全中的地位和作用，以便讓社會對動物衛(wèi)生監(jiān)督工作有正確的認(rèn)知，提升動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的社會影響，爭取全社會的支持。

4 展望

本次針對基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員開展的大規(guī)模培訓(xùn)工作在全國尚屬首次。通過針對十余省份開展的“瘦肉精”監(jiān)督抽檢和調(diào)研項目實施，不僅強化了“瘦肉精”監(jiān)管力度，增強了職責(zé)落實和危機(jī)意識，而且逐漸成為農(nóng)業(yè)部對基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員依法行政、加強監(jiān)管的助推力量。今年適逢《國家中長期動物疫病防治規(guī)劃（2012—2020年）》、農(nóng)業(yè)部《全國獸醫(yī)事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃（2011—2015年）》全面實施的關(guān)鍵一年，動物源性食品安全也已進(jìn)入備受全球關(guān)注的時代。農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局組織的針對“瘦肉精”監(jiān)管及基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的大范圍培訓(xùn)、風(fēng)險監(jiān)測和調(diào)研，對切實提升基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法能力和水平，強化“瘦肉精”等動物源性產(chǎn)品風(fēng)險監(jiān)測，嚴(yán)格履行動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管職責(zé)，意義重大。隨著獸醫(yī)行政執(zhí)法資源的不斷整合和優(yōu)化，獸醫(yī)行政執(zhí)法體制的不斷理順和規(guī)范，動物衛(wèi)生法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的日益健全和完善，獸醫(yī)執(zhí)法隊伍建設(shè)、投入機(jī)制的不斷強化和健全，構(gòu)建職責(zé)明確、行為規(guī)范、執(zhí)法有力、保障到位、能全面履行和落實動物衛(wèi)生與動物產(chǎn)品安全監(jiān)管法定職責(zé)的高效能動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系指日可待。

致謝：文中引用了參加首輪培訓(xùn)的部分學(xué)員提交的交流材料，在此一并表示感謝。

[1]王鑒，房金海，杜永高，等.淺談外埠豬肉的監(jiān)督與管理[J].中國動物檢疫，2012，29（3）：11-13.

[2]鄭艷紅，況友元.上高縣動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作調(diào)研報告[J].中國動物檢疫，2012，29（1）：4-6.