劉麗娜

（安徽新華學院，安徽合肥230088）

《國家中長期教育改革教育發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020 年） 第四十條中提出要“完善中國特色大學制度完善治理結構”，明確提出“要加強章程建設”，各類高校應依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學校。大學章程，在高校的運作過程中喻為“小憲法”，它規(guī)范了政府、社會及大學內(nèi)部各權力主體參與大學管理的重要力量和基本手段。也是高校其他規(guī)章制度制度的依據(jù)與基礎。 民辦高等學校章程，是指為了保證民辦高校依法自主管理和正常有序運行， 由民辦高校的舉辦者根據(jù)《教育法》、《高等教育法》和《民辦教育促進法》等法律法規(guī)，結合學校自身實際，按照一定程序，以條文形式，對有關學校辦學宗旨及根本使命、管理體制及議事規(guī)則、學科設置及師生權益、資產(chǎn)來源及財務活動等重大事項做出原則性、基礎性規(guī)定而形成的規(guī)范性文件。[1]民辦高校的舉辦者大都為教育集團或企業(yè)投資辦學，其辦學更需要規(guī)范性的制度來約束，然而民辦高等教育的管理實踐中，民辦高校的章程制定及實施的狀況卻不容樂觀。

1 民辦高校章程現(xiàn)狀中存在的問題

1.1 制定主體不明晰

民辦高校的管理主體的復雜性決定了民辦高校章程制定主體不明晰。 民辦高校大多實行的是董事會領導下的校長負責制，也有的是黨委領導下的校長負責制，還有的是集團公司董事會直接領導，管理體制的復雜性導致了民辦高校的章程的制定過程中主體不明確，主體混亂。 民辦高校自身是否有權制定自己學校章程？ 在什么權限范圍內(nèi)制定大學章程？ 制定的章程是否具有約束力等等，這一系列問題都需要首先明確民辦高校的管理主體和章程的制定主體，否則，即使制定出章程，也很難貫徹實施。 民辦高校章程的制定主體是管理主體還是監(jiān)督主體，是章程制定之初就必須明確的問題。

1.2 制定過程缺乏有效的監(jiān)督機構

現(xiàn)有的民辦高校章程在制定過程中還沒有形成嚴格的程序，章程的制定、修改、完善、執(zhí)行等許多方面，都沒有形成規(guī)范的流程，也沒有專門的監(jiān)督機構去審查章程是否具有實質(zhì)的合法性，是否體現(xiàn)了本校的實際情況，以及在管理實踐中是否真正的將大學章程置于大學憲法的地位，許多學校都沒有認識到大學章程的重要，甚至沒有專門的監(jiān)督機構來保證其實施，雖然許多高校的章程也都在章程中提到了監(jiān)督實施的機構，但是這種來自內(nèi)部的監(jiān)督，其實并沒有起到實質(zhì)性的監(jiān)督效果，因此，在民辦高等教育的立法中，應著重注重監(jiān)督機構的法律保障，因為僅僅有法律制定的規(guī)范是不足以保證章程的有效制定及實施的。

1.3 章程執(zhí)行流于形式

章程是高校辦學的重要依據(jù)和依法治校的基礎環(huán)節(jié)。但是許多民辦高校在辦學之初都根據(jù)《高等教育法》中有關的法律規(guī)定來制定自己學校的章程，《高等教育法》中明確規(guī)定高等學校設立的條件之一就是要求高等學校要依法設立學校章程。 但是在高校管理的實踐中，章程更多地成了虛設的存在，管理者的管理不再依據(jù)章程中所制定的制度進行管理， 被管理者也更沒有機會依據(jù)章程來維護自己合法的形式，這樣流于形式的章程沒有起到根本性的作用，高校離依法治校漸行漸遠。

2 民辦高校章程完善的必要性

2.1 依法治校的前提和保證

民辦高校章程是介于法律法規(guī)和民辦高校一般規(guī)范之間規(guī)范，民辦高校章程一方面對民辦高校的辦學行為起著規(guī)范作用，另一方面也制約相關政府部門的行政行為。民辦高校章程是依據(jù)《教育法》、《高等教育法》及其他相關法律法規(guī)制定,經(jīng)過教育行政部門核準并經(jīng)登記機關登記后正式生效,它是國家和政府對民辦高校辦學自主權與獨立法人地位的確認,是學校自主發(fā)展、自我約束的依據(jù)。 凡是學校章程規(guī)定范圍內(nèi)的行為,其他任何個人和團體、社會組織均無權干涉。 教育主管部門應當積極為民辦高校依法自主辦學、循章管理營造良好的環(huán)境和氛圍。[2]

2.2 明晰管理體制，回歸學術本位

大學里管理體制的最普遍的表現(xiàn)就是行政權力和學生權力的失衡。建立大學章程，能保證學術自治、學術自由。一直以來，大學內(nèi)部行政權力干預或取代學術權力的現(xiàn)象比較普遍。 通常情況下，行政權力對學術事務的過多介入， 使一些學術事務的決策帶有明顯的行政色彩。另外，大學內(nèi)的一些學術組織如學術委員會、教學委員會等由于缺乏根本的制度保障，其功能也很難得到真正的發(fā)揮。 如不少學校雖然也設立了負責學術事務的委員會很難發(fā)揮應有的作用，流于形式。[3]

我國大學章程建設滯后可以說是行政權力與學術權力失衡的重要原因。 孟德斯鳩曾說過:“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。 ”大學章程便可以為大學內(nèi)部學術權力和行政權力的平衡提供某種制度上的規(guī)約。因為它不僅在處理相關實際糾紛時可以保障權力正當主體的合法權益，而且由于大學章程的存在，就會對高校管理人員產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們更加謹慎地行使權力，規(guī)范管理行為，自覺地按法治精神辦事。

對于如何規(guī)范大學內(nèi)部學術權力和行政權力的行使方式和適用范圍，使二者協(xié)調(diào)一致，形成合力，世界各國的大學章程都給予了明確的規(guī)定。 如耶魯大學章程規(guī)定:“每個學院的終身教授同時是行政人員，它們和校長、教務長、院長一起組成終身職員理事會。 該理事會是學院的管理機構，處理有關教育政策、學院管理的事情”?？傊?，大學章程是學術權力和行政權力通過法治途徑得以平衡的基本保障，同時也是構建和諧高校的制度訴求。

2.3 高校教師及學生權益的保障

民辦高校是舉辦者、辦學者、教職工、學生組成的共同體，舉辦者與學校的決策者、執(zhí)行者之間需要對學校的組織和行為規(guī)則有共同的約定，也就是要形成共同的意志，它具體表現(xiàn)為制定書面形式的民辦學校章程。由于學校章程去定了學校各成員的權利、義務關系，為學校各利益主體提供了享有權利和履行義務的依據(jù)，凡依學校章程而進行的活動，依法可以得到有效的保護。 學校章程一經(jīng)學校審批機關和登記機關備案，及對外產(chǎn)生法律效力。 民辦學校及其舉辦者、辦學者、教職工、學生依據(jù)章程規(guī)定享有各自的權利，并承擔各項義務，符合學校章程行為受國家法律的保護，違反章程的行為，有關機關有權對其進行干預和處罰。

3 民辦高校章程制定的完善途徑

3.1 確定民辦高校章程的法律依據(jù)

大學章程是以教育法律法規(guī)為依據(jù)，按照一定的程序對學校的重大的、基本的統(tǒng)領性事項做出權利義務規(guī)定的規(guī)范性文件，對其自身及其管理者具有法定約束力，其本質(zhì)是對學校內(nèi)部以及與學校有關的權益進行調(diào)整和分配。因此，大學章程須以法律為依據(jù)，大學章程的主要依據(jù)是《教育法》和《高等教育法》，但又不僅僅是《教育法》和《高等教育法》。這里的《教育法》是最廣義的教育法，不僅包括全國人大及其常委會制定的教育方面的基本法律還包括國務院、教育部、省，自冶區(qū)，直轄市教育主管部門制定的教育法規(guī)和規(guī)章以及為數(shù)廣泛的規(guī)章以下的決定、條例、實施細則和命令。同時，大學又是一個社會機構，一個具有法人資格的民事主體，還是一個公法人中的特別法人，涉及到比較復雜的法律關系。 所以，制定大學章程的依據(jù)也包括其他與教育有關的法律、法規(guī)和規(guī)章。[4]

《高等教育法》提到了章程應規(guī)定舉辦者與學校之間的權利、義務、經(jīng)費來源、章程修改程序等項內(nèi)容，直接涉及到大學的外部關系。 大學外部關系的明晰， 將使大學的運行在有法可依的基礎上進一步有章可循，有助于大學成為自主辦學的實體，也有助于在減少行政干預的前提下滿足政府預期， 有助于增加政府的宏觀指導作用和提高學校的辦學活力。[5]

其次，大學章程以大學及其它教育關系主體權利和義務的重大、基本事項為核心內(nèi)容。 大學章程所規(guī)定的學校辦學的統(tǒng)領性的根本問題和重大事項實質(zhì)都是對學校和其他主體權利和義務的規(guī)定。 如，關于大學內(nèi)部管理體制的規(guī)定，是通過對學校決策機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構的權力和職責的科學配置，使其既互相合作，又互相制約，以實現(xiàn)學校管理的科學化和規(guī)范化。 章程就是以權利和義務為機制，調(diào)整大學辦學行為和教育法律關系，實現(xiàn)大學教育中秩序和自由的統(tǒng)一，公平與效率的統(tǒng)一，最終實現(xiàn)培養(yǎng)人才、傳承和發(fā)展文明的功能。 最后，大學章程既是大學設立的基本要件，又是大學自主管理、依法治校的法律基礎。 大學章程以及學校自主管理的權利也必須以法律為依據(jù)， 超越或違背法律的規(guī)定來行使權利，就會受到政府的干預或司法審查的介入。

3.2 制定過程民主化，多主體參與

大學章程的制定并不是一勞永逸的，章程的制定者及管理者應該認識到，章程是學校治理的憲法，同時也應該是民主民意的集中體現(xiàn)。因此，在章程制定過程中要考慮到章程的相關主體，既要有相關的管理者參與起草，更要有相關的教師代表、學生代表、社會代表的積極參與，獻言獻策。根據(jù)《高等學校章程制定暫行辦法》第十八條的規(guī)定，章程起草過程中，應當在校內(nèi)公開聽取意見，涉及到關系學校發(fā)展定位、辦學方向、培養(yǎng)目標、管理體制，以及與教職工、學生切身利益相關的重大問題，應當采取多種方式，征求意見、充分論證。[6]因為只有經(jīng)過認真討論和嚴格論證的章程才能在現(xiàn)實中具有可行性，并且在執(zhí)行過程中才能具有更強的可操作性。

3.3 嚴格遵循法定程序制定和修改章程

根據(jù)《高等學校章程制定暫行辦法》，章程的制定不僅需要傾聽校內(nèi)各相關利益者的意見，更需要與高校的舉辦者、主管教育行政部門及其他相關部門充分溝通、協(xié)商。 章程的制定要展開調(diào)研并認真分析本校歷史，明確自身辦學特色，例如可以組織校內(nèi)熟悉學校發(fā)展歷史或專門從事學校歷史工作的認識、學校年鑒編定人員等召開專門研討會，力求章程體現(xiàn)出本校的特色，避免章程的趨同化現(xiàn)象。 章程的起草、審議、表決、審批、備案與公布都要經(jīng)過嚴格的程序，這樣才能保證大學章程的嚴謹性。 為了使公眾更充分地了解大學章程，有必要通過各種形式和途徑對外公開。如《香港中文大學條例》內(nèi)容很醒目地列于香港中文大學網(wǎng)站的“中大簡介”中。[7]

由教育部頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》從2012 年1 月1日起正式施行，對推動高等教育體制改革、建設現(xiàn)代大學制度具有里程碑意義。 《辦法》規(guī)定：“章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則”，也有學者形象地將2012 年稱之為大學的“立憲”之年。章程作用的有效發(fā)揮還有待于各高校的重視。當前，我國民辦高校章程的制定和施行工作，都處于起步階段，民辦高校自身及教育主管部門對民辦高校章程的建設和實施缺乏相應的理論指導和實踐經(jīng)驗。

對民辦高校章程制定和施行中已出現(xiàn)的和可能面臨的問題，要隨著高等教育體制改革與學校事業(yè)發(fā)展的推進，適時修訂和完善；不斷總結經(jīng)驗教訓，探索高等學校章程的理論與實踐相結合的路徑，充分發(fā)揮章程在民辦高?？茖W發(fā)展中的重要作用。

［1］董圣足,李蔚.論民辦高校章程的制定與完善[J].民辦教育研究,2008(2).

［2］龔梅.高等院校規(guī)章的法律效力分析:兼談大學章程的價值[J].政治與法律,2004(6).

［3］［6］潘藝林,林惠蓮.大學章程:構建和諧高校的制度保障[J].大學教育科學,2010(1):44-47.

［4］段海峰.大學章程的內(nèi)涵探析[J].高等教育研究學報,2009(2):14-16.

［5］馬陸亭.大學章程地位與要素的國際比較教育研究[J].2009(2):69-77.

［7］ 高等學校章程制定暫行辦法[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_420/201201/129181.html.