趙文杰 李 帥

（1.邯鄲市國土資源儲(chǔ)備開發(fā)整理中心，河北 邯鄲 056002；2.邯鄲市國土資源局，河北 邯鄲 056002）

1 城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的獨(dú)特性

1.1 土地利用存在明顯的地域差異

城鄉(xiāng)結(jié)合部從地域上可分為城市延綿區(qū)、內(nèi)綠區(qū)、外緣區(qū)。城市延綿區(qū)：城市市區(qū)邊界以外的地帶，主要功能是為城市的發(fā)展提供居所、工業(yè)用地等建設(shè)用地。內(nèi)綠區(qū)：郊區(qū)外部邊界以內(nèi)的地帶，主要功能是為城市的發(fā)展提供蔬菜、瓜果生產(chǎn)基地以及旅游等公共設(shè)施用地。外緣區(qū)：指郊區(qū)外部邊界以外的地帶，其主要功能是為城市的發(fā)展提供農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地。

1.2 用地類型轉(zhuǎn)換快，農(nóng)業(yè)用地逐步轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地

城鄉(xiāng)結(jié)合部兼有城市和農(nóng)村的性質(zhì)，處于城市化的最前沿。隨著中心城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城區(qū)范圍逐步向外擴(kuò)展，建成區(qū)外圍地帶和郊區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)展速度較快，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部的用地類型逐步轉(zhuǎn)換。一般用地轉(zhuǎn)換規(guī)律為：近郊農(nóng)業(yè)用地——菜地——工業(yè)用地——居住用地填充——商業(yè)服務(wù)設(shè)施配套用地。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)業(yè)用地逐步變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。

1.3 土地利用逆向轉(zhuǎn)換困難

城鄉(xiāng)結(jié)合部人口集聚，土地承載壓力巨大，土地一旦被改變用途，或被破壞，就會(huì)逐步失去其作為農(nóng)用地最基本的特征，今后難以再次恢復(fù)為耕地。即使土地本身有可能再次恢復(fù)為耕地，也會(huì)因?yàn)閺?fù)墾所需費(fèi)用巨大，經(jīng)濟(jì)上難以實(shí)行。

2 城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的現(xiàn)狀

2.1 土地利用類型多樣，結(jié)構(gòu)復(fù)雜

城鄉(xiāng)結(jié)合部處于城市與農(nóng)村的過渡地帶，是城市化過程中城市向農(nóng)村推進(jìn)延伸的重要地帶。因此，一方面結(jié)合部受到城市強(qiáng)烈的輻射作用，許多帶有明顯城市特征的集鎮(zhèn)、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、工業(yè)企業(yè)等廣泛分布于此；另一方面，由于城鄉(xiāng)結(jié)合部原本為農(nóng)村地區(qū)，現(xiàn)在一定程度上保存了原有農(nóng)村土地利用的格局。并且，由于其區(qū)位效應(yīng)作用，還派生出一些較為活躍的邊緣性用地類型，如花卉園藝、塑料大棚等，從而導(dǎo)致區(qū)域土地利用類型多樣，結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜。

2.2 土地利用活動(dòng)頻繁，變化迅速

一般來說，城鄉(xiāng)結(jié)合部地形較為平坦，土地適宜性較強(qiáng)，能夠滿足絕大多數(shù)用地的要求；同時(shí)，結(jié)合部緊鄰大中城市，交通便捷，信息靈通，級(jí)差收益明顯，基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)條件較好。因而，隨著近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)村土地制度改革的不斷深化，結(jié)合部大批農(nóng)用地在短時(shí)間內(nèi)紛紛轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地，變化十分迅速。由于結(jié)合部土地用途廣泛，可塑性較強(qiáng)，可轉(zhuǎn)化各種類型的非農(nóng)用地，并在不同類型之間還能進(jìn)行相互轉(zhuǎn)化，土地利用活動(dòng)十分頻繁。

3 城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用存在的問題

3.1 耕地與人口逆向變化，人地矛盾突出

近年來，城市市政建設(shè)發(fā)展迅速，大批市區(qū)人口動(dòng)遷到城鄉(xiāng)結(jié)合部；同時(shí)，大量外來流動(dòng)人口也紛紛集聚于結(jié)合部。于是，結(jié)合部成為目前人口增長幅度最大的地區(qū)。與此同時(shí)，結(jié)合部非農(nóng)建設(shè)勢頭強(qiáng)勁，大量占用耕地，耕地面積猛減。

3.2 土地布局不盡合理，協(xié)調(diào)性差

城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用類型復(fù)雜多樣，但在布局上各種不同的用地類型相互交叉、相互干擾。近年來，為解決市區(qū)居民住房擁擠問題及市政動(dòng)遷的需要，政府在結(jié)合部征地以新建居住小區(qū)，但建設(shè)中缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，往往為節(jié)省資金，征地時(shí)有意避開農(nóng)村居民點(diǎn)，造成農(nóng)村居民點(diǎn)與現(xiàn)代化城市居住小區(qū)相互嵌套、犬牙交錯(cuò)的混亂局面。

3.3 土地環(huán)境污染嚴(yán)重

城鄉(xiāng)結(jié)合部近年來作為市區(qū)人口、工業(yè)疏散地，人口、工業(yè)相對集聚，并且為向城市提供鮮活產(chǎn)品還建有不少副食品生產(chǎn)基地，工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染和生活污染三管齊下，環(huán)境污染負(fù)荷巨大；同時(shí)，傳統(tǒng)上，城鄉(xiāng)結(jié)合部還是部分城市垃圾的疏散地。在固體垃圾和廢水的雙重作用下，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地受污染的范圍和強(qiáng)度在不斷增大。如蘭州市西固區(qū)，城市工業(yè)廢水和生活污水直接排入流經(jīng)該區(qū)的黃河，污水外溢，污染了農(nóng)田。

4 可持續(xù)發(fā)展下城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用對策

4.1 控制人口規(guī)模，提高人口素質(zhì)

要緩解城鄉(xiāng)結(jié)合部土地嚴(yán)重超載問題，必須嚴(yán)格控制人口規(guī)模。一方面要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)計(jì)劃生育政策，控制結(jié)合部本地人口的自然增長率，并嚴(yán)格限制遠(yuǎn)郊人口與外來人口向結(jié)合部的遷移；另一方面，必須切實(shí)加強(qiáng)外來流動(dòng)人口管理，特別要采取行政、經(jīng)濟(jì)和法律的手段，逐漸減少外來人口數(shù)量。還應(yīng)通過宣傳教育工作，增強(qiáng)農(nóng)民養(yǎng)護(hù)土地、珍惜土地的思想意識(shí)；加強(qiáng)對農(nóng)村勞動(dòng)力的技術(shù)培訓(xùn)，以科學(xué)的耕作、種植和施肥制度逐步更新完善土地利用方式，改良土地質(zhì)量，提高土地生產(chǎn)能力。

4.2 強(qiáng)化土地管理，加強(qiáng)微觀控制

土地管理是土地利用可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，各級(jí)主管部門應(yīng)按照《土地管理法》及相關(guān)法規(guī)法令的規(guī)定，認(rèn)真貫徹“十分珍惜和合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”這一基本國策，堅(jiān)持“一要吃飯，二要建設(shè)”的土地利用基本方針，做好土地管理工作。在微觀控制方面，我們應(yīng)當(dāng)避免可用土地的閑置，土地資源是稀缺的，一切可利用的土地應(yīng)地盡其力，不宜空置浪費(fèi)。因此，我們應(yīng)該節(jié)約和集約利用土地，保證每一宗土地都能充分發(fā)揮其作用。在利用土地的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)切實(shí)注意保護(hù)土地資源，盡量避免土地的破壞和土地質(zhì)量的下降。

4.3 科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，宏觀協(xié)調(diào)管理

城鄉(xiāng)結(jié)合部是城鄉(xiāng)融合的先行區(qū)，城鄉(xiāng)一體化的橋梁。如何促進(jìn)該區(qū)域的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)就顯得尤為重要。城鄉(xiāng)的共同繁榮和城郊關(guān)系的協(xié)調(diào)都必然要求優(yōu)化土地資源配置，使建設(shè)用地、國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地穩(wěn)步增長，從而改善投資環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)物質(zhì)、資金、技術(shù)、人才、信息等要素在城鄉(xiāng)之間的全方位合理流動(dòng)與優(yōu)化組合，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。

結(jié)語

總而言之，城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用規(guī)劃，應(yīng)該立足于長遠(yuǎn)發(fā)展；要立足于客觀實(shí)際，符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的規(guī)律，做到切實(shí)可行；要體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐牡赜蛱攸c(diǎn)、文化傳統(tǒng)和民族風(fēng)情；要堅(jiān)持物質(zhì)文明和精神文明的同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用規(guī)劃，應(yīng)該根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的要求，結(jié)合其自然生態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)具體條件，尋求符合其特點(diǎn)和土地資源利用效益最大化要求的土地利用優(yōu)化體系。

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