葉烈鑒 閔 騫 孫曲萍

（1.江西省樂(lè)平水務(wù)局，江西 景德鎮(zhèn) 333300；2.江西省鄱陽(yáng)湖水文局，江西 九江 332800 3、江河水利開(kāi)發(fā)中心有限責(zé)任公司江西分公司，江西 景德鎮(zhèn) 333000）

自水利部和原國(guó)家計(jì)委發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》（15號(hào)令）至今，我國(guó)水資源論證工作已經(jīng)走過(guò)十年半歷程。

十年多來(lái)，我國(guó)水資源論證經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，其中2002～2004年3年為水資源論證起步階段，此階段水資源論證主要針對(duì)需申請(qǐng)取水許可的新、改、擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目，且未形成統(tǒng)一的規(guī)范性技術(shù)體系，論證內(nèi)容與方法由操作者自行把握。2005～2010年為水資源論證快速發(fā)展階段，《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則（SL/Z322-2005）》的發(fā)布與實(shí)施，標(biāo)志著水資源論證快速發(fā)展階段的開(kāi)始，《導(dǎo)則》的實(shí)施使水資源論證迅速走向成熟與繁榮。2010年“規(guī)劃水資源論證”的提出與試點(diǎn)，使水資源論證廣度與深度得到創(chuàng)新性拓展，宣示著我國(guó)水資源論證進(jìn)入全面發(fā)展新階段。實(shí)際上，我國(guó)水資源論證理念起源于之前的1997年，以水利部和原國(guó)家計(jì)委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目辦理取水許可預(yù)申請(qǐng)的通知》（水政資〔1997〕83號(hào)）和原國(guó)家計(jì)委制定、國(guó)務(wù)院印發(fā)《水利產(chǎn)業(yè)政策》（國(guó)發(fā)〔1997〕735號(hào)）兩個(gè)文件的頒布為標(biāo)志。所以，嚴(yán)格地說(shuō)1997年～2001年應(yīng)該為我國(guó)水資源論證的孕育階段（或稱之為醞釀階段）。

近十多年來(lái)（尤其是2005年后的7年多來(lái)）我國(guó)水資源論證為水資源科學(xué)管理與可持續(xù)利用發(fā)揮了十分重要、無(wú)法替代的作用。但與此同時(shí)，在實(shí)踐中也呈現(xiàn)出一些需要討論與解決的問(wèn)題。本文結(jié)合作者工作實(shí)踐，對(duì)水資源論證中概念性、管理性和技術(shù)性三大問(wèn)題，進(jìn)行粗淺的討論，供有關(guān)專家批評(píng)。

1 概念性問(wèn)題的兩點(diǎn)認(rèn)識(shí)與討論

1.1 水資源論證的稱呼

過(guò)去一直用“建設(shè)項(xiàng)目水資源論證”進(jìn)行稱呼，實(shí)際上不僅是建設(shè)項(xiàng)目需要進(jìn)行水資源論證，還是與取、用、退水有關(guān)的、對(duì)水資源情勢(shì)（水量、水質(zhì)及其時(shí)空變化）和水資源利用造成影響的涉水事件，都應(yīng)進(jìn)行水資源論證，因此以“水資源論證”作為稱呼，不僅較為準(zhǔn)確與清晰，且涵蓋面也十分廣泛。

1.2 水資源論證的分類

2010年以前，以“建設(shè)項(xiàng)目水資源論證”為主，2011年形成了“規(guī)劃水資源論證”理念和實(shí)踐，今年各地大量取水單位《取水許可證》到期，換發(fā)《取水許可證》的水資源論證工作大量出現(xiàn)，目前基本上形成了建設(shè)項(xiàng)目、規(guī)劃、取水許可三大領(lǐng)域里的水資源論證工作，因此，應(yīng)將水資源論證分成以下三類：（1）建設(shè)項(xiàng)目水資源論證。（2）規(guī)劃水資源論證。（3）取水許可水資源論證。

其中“建設(shè)項(xiàng)目水資源論證”主要針對(duì)新建、改建、擴(kuò)建工程；“規(guī)劃水資源論證”主要針對(duì)各項(xiàng)規(guī)劃，不僅是工業(yè)園區(qū)規(guī)劃，對(duì)所有需要取、用、退水的規(guī)劃，或與取、用、退水有關(guān)的規(guī)劃，都應(yīng)進(jìn)行水資源論證，以說(shuō)明規(guī)劃內(nèi)容是否與當(dāng)?shù)厮Y源情勢(shì)及其變化相適應(yīng)；“取水許可水資源論證”主要針對(duì)《取水許可證》換發(fā)，以說(shuō)明過(guò)去取得的取水許可量是否還能維持，是否需要核減或限制。

2 管理性問(wèn)題的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)與討論

2.1 水資源論證法規(guī)

目前只有部級(jí)的《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》，而且是10年以前制定的，不僅名稱不能適應(yīng)現(xiàn)在水資源論證工作的范圍，內(nèi)容也不夠全面，更缺乏國(guó)家層面上的權(quán)威性。在全面執(zhí)行《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》的今天，極有必要制定頒布《中華人民共和國(guó)水資源論證條例》，以便與《意見(jiàn)》配套，以保障“最嚴(yán)格水資源管理制度”的真正落實(shí)，同時(shí)使水資源論證工作有法可依。

2.2 水資源論證政策

目前水資源論證工作量大，需求多，存在資質(zhì)管理混亂、從業(yè)人員良莠不齊、論證結(jié)論不夠準(zhǔn)確、論證報(bào)告不太規(guī)范、評(píng)審程序不夠嚴(yán)肅，評(píng)審專家專業(yè)水平差異大等眾多問(wèn)題，都需要水行政主管部門制定一系列政策，加以規(guī)范和改進(jìn)。

2.3 水資源論證資質(zhì)授予

在有些省市，目前水資源論證資質(zhì)證只對(duì)全民所有制的事業(yè)單位頒發(fā)，而不對(duì)民間水務(wù)公司發(fā)放，這不僅有失公平，也與發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)水務(wù)咨詢體系不相適應(yīng)。擬全民與民間一視同仁，給予同等對(duì)待，只要符合資質(zhì)條件，就應(yīng)授予相應(yīng)的水資源論證資質(zhì)。在嚴(yán)把水資源論證資質(zhì)審核、考核關(guān)的前提下，向民間水務(wù)公司授予相應(yīng)水資源論證資質(zhì)，不僅不會(huì)降低水資源論證質(zhì)量，還有利于通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)提高水資源論證的整體水平與質(zhì)量，更好地發(fā)揮水資源論證的真實(shí)作用。

2.4 從業(yè)人員資格管理

過(guò)去水資源論證從業(yè)人員資格僅通過(guò)一次短期培訓(xùn)取得，而且培訓(xùn)活動(dòng)參加人員不進(jìn)行資格審查，造成了誰(shuí)報(bào)名早，誰(shuí)就取得了從業(yè)資格的不嚴(yán)密、欠規(guī)范局面，是造成從業(yè)人員良莠不齊的主要原因。筆者認(rèn)為，水資源論證從業(yè)人員資格的獲取不應(yīng)過(guò)于隨便，必須同時(shí)考慮以下三個(gè)方面因素：（1）從事水文水資源工作的經(jīng)歷與業(yè)績(jī)；（2）通過(guò)必要的培訓(xùn)與考試；（3）無(wú)水資源論證不良行為后果。另外，對(duì)水資源論證資格，也應(yīng)象資質(zhì)一樣，采用等級(jí)管理辦法，如設(shè)立一、二、三級(jí)水資源論證師（或員）。

3 技術(shù)性問(wèn)題的若干認(rèn)識(shí)與討論

3.1 水資源論證導(dǎo)則

當(dāng)前水資源論證已經(jīng)形成建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、規(guī)劃水資源論證與取水許可水資源論證三大類型，盡管三類水資源論證涉及的內(nèi)容大多相似，但針對(duì)的對(duì)象和側(cè)重點(diǎn)明顯不同，因此，需要制訂各類水資源論證的技術(shù)導(dǎo)則。如有必要，還可以制訂與各類水資源論證的二次分類相對(duì)應(yīng)的子“導(dǎo)則”，例如2011年2月發(fā)布的《水利水電建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》。

此外，現(xiàn)行兩個(gè)《導(dǎo)則》[2，7]中給出的《水資源論證報(bào)告書》編寫提綱存在不少重復(fù)內(nèi)容，過(guò)于繁雜，極有必要進(jìn)行修減。從這方面看，2005年以前的“論文式”的水資源論證“報(bào)告”，反而值得提倡?？偟膩?lái)說(shuō)，《報(bào)告書》擬簡(jiǎn)明扼要，言短意賅。

3.2 論證等級(jí)與資質(zhì)的關(guān)系

實(shí)際工作中，水資源論證等級(jí)的確定隨意性較大，論證內(nèi)容、論證深度與論證等級(jí)的關(guān)系難以準(zhǔn)確體現(xiàn)，論證工作等級(jí)與論證單位資質(zhì)沒(méi)有嚴(yán)格掛鉤。這兩方面的問(wèn)題，需要在法規(guī)、政策和導(dǎo)則中進(jìn)一步明確。

3.3 “三生”用水次序

目前各地水資源配置原則雖然由過(guò)去的“統(tǒng)籌安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水”，改變?yōu)椤敖y(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水”，但生態(tài)用水依然放在最后，不利于河湖健康和水資源保護(hù)。

現(xiàn)行《導(dǎo)則》中也在“取水影響”分析中提出滿足“生活、生產(chǎn)、生態(tài)要求的最小下泄流量”，同樣也是將生態(tài)用水放在最后位置。

由于上述文字上的排序，造成遇到水量不足時(shí)，業(yè)主一般會(huì)提出擠占生態(tài)用水的要求，使得水資源論證報(bào)告編制人員難以準(zhǔn)確把握“三用水”次序和確定論證結(jié)論的原則與次序。

3.4 生態(tài)用水量的確定

在水量短缺的情況下，擬保證河湖最小生態(tài)用水量，這一原則必須毫不動(dòng)搖。

但河湖最小生態(tài)用水量的確定目前尚無(wú)統(tǒng)一方法，《導(dǎo)則》中推薦的“以多年平均流量的10%或以歷年最小流量作為最小生態(tài)流量”的確定方法，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)存在顯著不合理性。例如對(duì)于大江大河這兩種方法基本可行；但對(duì)于徑流季節(jié)變化大的小河小溪明顯不適用。作者在實(shí)踐中認(rèn)識(shí)到，《導(dǎo)則》中推薦的兩種方法中，在小河小溪中前者偏大，后者又偏?。ㄓ袝r(shí)為0.00）。作者認(rèn)為，小河流最小生態(tài)流量以采用最小月平均流量系列90%頻率對(duì)應(yīng)的數(shù)量較適應(yīng)，且最好能根據(jù)維護(hù)水生態(tài)健康需要，分季或分月確定最小生態(tài)流量。

水資源的配置，擬以“在滿足河道最小生態(tài)流量的前提下，統(tǒng)籌安排生活、生產(chǎn)用水”為基本原則。對(duì)于飲水工程，還應(yīng)實(shí)行以輕微污染河水作為農(nóng)業(yè)灌溉用水，置換優(yōu)質(zhì)水庫(kù)水作為飲水水源的水資源配置模式，以體現(xiàn)生活用水優(yōu)先于生產(chǎn)用水的水資源配置原則。

3.5 可供水量與可用水量

過(guò)去的水資源論證中，很多《水資源論證報(bào)告書》將取水口斷面可供水量與可用水量混淆，或者等同。從理論上說(shuō)，河流斷面的可用水量應(yīng)該在可供水量的基礎(chǔ)上，減去已獲批（許可）但尚未使用的水量。而實(shí)際上各地許可的用水量一般很大，使得今后可用水量很小，導(dǎo)致由獲批水量確定的可用水量在水資源論證中很難使用。建議在新一輪取水許可中，從水資源論證做起，嚴(yán)把核準(zhǔn)關(guān)，該核減的必須在《水資源論證報(bào)告書》中體現(xiàn)出來(lái)；水行政主管部門必須以《水資源論證報(bào)告書》為主要依據(jù)，核發(fā)或換發(fā)放《取水許可證》，以便水資源論證成果為當(dāng)?shù)厮Y源配置與管理發(fā)揮真正作用。

3.6 取、用、退水影響程度的定性

目前各地提出的《水資源論證報(bào)告書》中，對(duì)于取、用、退水對(duì)水資源情勢(shì)、水環(huán)境和第三方的影響，多用極小、很小、小、較小、不大等定性詞語(yǔ)，且之間無(wú)嚴(yán)格的區(qū)分。在今后制定或修改《導(dǎo)則》時(shí)，必須對(duì)定性等級(jí)配以定量標(biāo)準(zhǔn)，如影響量在1%以下為“極小”，影響量在1%-3%之間的為“很小”，影響量在3%-5%之間的為“較小”，影響量在5%-10%之間的為“不大”等。

3.7 以泉水為水源的論證

從成因上說(shuō)，泉水為地下水的一種，但取水方式及影響狀況上看，又類似于地表水，如一般不挖井取水，難以超量取用，不產(chǎn)生地下水漏斗等。但在現(xiàn)行《導(dǎo)則》中對(duì)于以泉水為水源的水資源論證，對(duì)其論證類型、等級(jí)、方法均未做明確的說(shuō)明，在今后編制新導(dǎo)則或修改老導(dǎo)則時(shí)，應(yīng)對(duì)以泉水為取水水源的論證作詳細(xì)、明確的規(guī)定、論述，以便實(shí)際操作。

3.8 最嚴(yán)格水資源管理制度的體現(xiàn)

《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度的意見(jiàn)》發(fā)布后，各地都制定了“用水總量控制、排污總量控制和用水效率控制”“三條紅線”，但目前編制的《水資源論證報(bào)告書》中很少實(shí)際應(yīng)用。

從理論上說(shuō)，“三條紅線”應(yīng)該作為各地水資源論證的重要依據(jù)，但目前“三條紅線”只在大江大河中劃定了，在設(shè)區(qū)市以下行政區(qū)域和小河流、湖泊、水庫(kù)中尚未劃定，給“三條紅線”在水資源論證中實(shí)際應(yīng)用造成很大困難。

3.9 取、退水影響補(bǔ)償方案

在實(shí)踐中，取、退水對(duì)第三方有明顯影響時(shí)，補(bǔ)償方案的編制僅限于工程領(lǐng)域和技術(shù)領(lǐng)域，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域難以涉及，即使編制了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案，也難以得到業(yè)主和第三方的認(rèn)可，更難編制出可以協(xié)調(diào)雙方利益、避免各方利益沖突的補(bǔ)償措施和方案。建議以后的導(dǎo)則中，不涉及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償完全由業(yè)主和第三方自主處理。

3.10 枯水流量頻率分析

利用PⅢ型曲線模擬枯水流量時(shí)，其結(jié)果由參數(shù)ē（平均值）、Cv（變差系數(shù)）和Cs（偏態(tài)系數(shù)）確定，由于目估調(diào)整而使其隨意性很大，有時(shí)編制人員為了遷就業(yè)主對(duì)取、用、退水的意愿，人為通過(guò)調(diào)改頻率曲線參數(shù)使枯水流量設(shè)計(jì)值加大，造成水資源論證結(jié)論失真。因而，極有必要制定既科學(xué)，又有可操作性，且不能隨意改變的頻率曲線分析的強(qiáng)制性規(guī)定，減少或限制頻率曲線分析中的隨意性和任意性。

3.11 典型年的選擇與使用

習(xí)慣上，一定設(shè)計(jì)頻率下取水口來(lái)水量的分析，通常采用典型年法，一般辦法是一個(gè)設(shè)計(jì)頻率取用一個(gè)典型年，來(lái)水過(guò)程最不利的年份優(yōu)先選用。但對(duì)于來(lái)水量變化極大的小型河流或水庫(kù)，即使是豐水年份，也會(huì)出現(xiàn)幾個(gè)月的日平均流量不符合要求的現(xiàn)象，甚至?xí)霈F(xiàn)一年中大多數(shù)日期平均流量不符合要求的不合理情況，原因在于分析結(jié)論完全取決于一個(gè)典型年的徑流年內(nèi)分配過(guò)程。實(shí)際工作中，兩個(gè)年徑流量相近的年份，徑流年內(nèi)分配過(guò)程差異極大，例如其中一年幾乎天天的日平均流量符合要求，而另一年則大多數(shù)日期平均流量不符合要求。

建議每種類型（豐、平、枯、特枯水）選擇2-3個(gè)年徑流量與設(shè)計(jì)年徑流量最相近的典型年，進(jìn)行來(lái)水過(guò)程分析，以提高由典型年徑流過(guò)程分析來(lái)水可靠程度的有效性和真實(shí)性。

3.12 取水保證率

不同編制人員對(duì)取水保證率有不同的理解，采用不同的方法對(duì)其進(jìn)行來(lái)水可靠性論證。作者認(rèn)為，取水保證率是受來(lái)水頻率制約的，所謂取水保證率應(yīng)該對(duì)應(yīng)不同頻率來(lái)水而言。通常人們所說(shuō)的取水保證率，一般是指正常年份（平水年，50%頻率）的取水保證概率。

例如部分編制人員用95%頻率年份的徑流過(guò)程（日平均流量過(guò)程），分析95%取水保證率的可靠性，作者認(rèn)為在大江大河可行，在但在小河流一般不可行，即以取水保證率作為來(lái)水頻率的分析方法沒(méi)有通用性。

結(jié)語(yǔ)

水資源論證是水資源科學(xué)配置、嚴(yán)格管理的重要內(nèi)容和手段，對(duì)于維持水資源可持續(xù)利用具有不可替代的重要作用。但在概念、管理和技術(shù)三個(gè)方面均存在一些問(wèn)題，需要通過(guò)研究和討論，科學(xué)地解決這些問(wèn)題，使我國(guó)的水資源論證得到不斷完善，水資源論證成果更加科學(xué)、準(zhǔn)確，為最嚴(yán)格的水資源管理制度的實(shí)施發(fā)揮重大作用。

近年來(lái)水資源論證實(shí)踐表明，由于同一河流、湖泊、水庫(kù)用水戶大量增加，用水類型增多，不僅造成天然可供水量顯著減少，行政許可后的可用水量也顯著下降，水資源利用形勢(shì)越來(lái)越復(fù)雜，水量分析計(jì)算越來(lái)越困難；加上退水增多，退水水質(zhì)混雜，污水處理難以到位，退水影響分析計(jì)算越來(lái)越難以準(zhǔn)確、清晰說(shuō)明問(wèn)題。兩個(gè)方面的綜合使然，致使水資源論證困難加大，與日益提高的水資源管理要求適應(yīng)難度加大，對(duì)水資源論證從業(yè)人員的基礎(chǔ)知識(shí)、基本素質(zhì)、洞察能力、綜合水平的要求不斷提高，需要從業(yè)單位及從業(yè)人員加強(qiáng)溝通、增強(qiáng)交流、強(qiáng)化培訓(xùn)，努力提高適應(yīng)水資源管理形勢(shì)變化的水資源論證能力。

[1]中華人民共和國(guó)水利部、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì).建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法（15號(hào)令）[Z].2002.

[2]中華人民共和國(guó)水利部.SL/Z322-2005.建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則[S].2005.

[3]中華人民共和國(guó)水利部.關(guān)于開(kāi)展規(guī)劃水資源論證試點(diǎn)工作的通知（水資源〔2010〕483號(hào)）[Z].2010.

[4]中華人民共和國(guó)水利部、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì).關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目辦理取水許可預(yù)申請(qǐng)的通知（水政資〔1997〕83號(hào)）[Z].1997.

[5]國(guó)家計(jì)劃委員會(huì).水利產(chǎn)業(yè)政策（國(guó)發(fā)〔1997〕735號(hào)）[Z].1997.

[6]中華人民共和國(guó)水利部.水文水資源調(diào)查評(píng)價(jià)資質(zhì)和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)管理辦法（試行）（第17號(hào)令）[Z].2003.

[7]中華人民共和國(guó)水利部.SL/Z525-2011.建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則 [Z].2003.

[8]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)）[Z].2003.

[9]水利部水資源管理司、水利部水資源管理中心.建設(shè)項(xiàng)目水資源論證培訓(xùn)教材 [M].北京：中國(guó)水利水電出版社，2009.

[10]水利部綜合事業(yè)局、水利部水資源管理中心.建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書案例匯編[M].北京：中國(guó)水利水電出版社，2008.