吳立群，章燃靈

（浙江省杭州市七格污水處理廠工程建設(shè)指揮部，浙江 杭州 310000）

1 引言

BOT項目一般指由政府賦予社會投資人或企業(yè)對某一項目的特許權(quán)，由其全權(quán)負(fù)責(zé)該項目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營與維護(hù)，政府少投入或者不投入，而通過轉(zhuǎn)讓特許權(quán)利來獲得項目的建成并產(chǎn)生社會效益，特許期滿后還可以收回項目。項目的投資人則借助特許權(quán)向設(shè)施的使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，由此來回收項目的投入并獲取合理的回報。BOT項目往往涉及政府、項目投資人、項目承建人、項目運(yùn)營人、項目擔(dān)保人以及保險公司等多種角色的參與者，加之BOT項目通常又持續(xù)時間長（一般特許權(quán)期限為20～30年，施工建設(shè)期為4～8年），致使BOT項目比一般的工程項目面臨更多更復(fù)雜的風(fēng)險。因此，BOT項目參與者要有清醒的認(rèn)識，對可能存在的風(fēng)險進(jìn)行鑒別、判斷，從而進(jìn)行合理的回避、分擔(dān)、轉(zhuǎn)移。本文以即將建設(shè)的杭州紫之隧道工程為例，側(cè)重對項目開發(fā)建設(shè)期間可能出現(xiàn)的風(fēng)險進(jìn)行預(yù)判，并提出一些建議，促使紫之隧道工程的順利實(shí)施。

2 紫之隧道工程存在諸多不確定的風(fēng)險

BOT項目的風(fēng)險，主要存在于項目的投融資、建設(shè)、經(jīng)營和移交各階段的不確定性，是潛在的危險因素。任何BOT項目都會有風(fēng)險。采用BOT模式的紫之隧道工程也不例外。杭州紫之隧道工程位于杭州繞城高速與西湖風(fēng)景區(qū)之間，屬城市主干道，總體呈南北走向。工程南起之浦路，穿越龍塢、大清谷、西溪路、天目山路，北至紫金港路，總長約13.9km。工程總體按三隧兩橋的布置方式，在夢塢和西溪路以南各設(shè)一段匝道，與之江路、西溪路對接。隧道為雙向六車道，設(shè)計時速60km／h。項目需征地約8.8hm2，拆遷約1萬 m2，工程總投資約45億元。工程于2012年底開工，預(yù)計為48個月完工。隧道通車后，進(jìn)出杭城的交通將便捷，南可連之江大橋、杭新景高速，北可接留祥路、杭長高速等；可極大地縮短城市西部與西南、南部的距離，到那時，從西溪、汽車西站至之江旅游度假區(qū)，僅需約15min。

紫之隧道工程與其他BOT項目一樣，在整個建設(shè)過程中，既要面臨外部多種不可抗力的威脅，也要面臨來自工程建設(shè)中可能發(fā)生的各種意外造成的損失，這些風(fēng)險是不以人的意志為轉(zhuǎn)移并是難以完全避免和控制的，時刻威脅著工程建設(shè)的順利進(jìn)行。雖然紫之隧道項目面臨多種風(fēng)險，且是潛在的、未知的、不確定的，但這些風(fēng)險也是可以識別的。因此，紫之隧道工程項目的意向投資人、建設(shè)者、經(jīng)營者等其他參與者必須進(jìn)行充分的調(diào)研與分析，認(rèn)清該項目的風(fēng)險有哪些，風(fēng)險有多大。從紫之隧道工程開發(fā)建設(shè)的背景來看，該項目正處于宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行低谷期，利率、匯率波動敏感期，在四年的建設(shè)周期中容易受到通脹等大的經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響；從工程所在的建設(shè)地址來看，處于西湖風(fēng)景區(qū)邊緣，穿越五云山、屏峰山山脈等，可能發(fā)生文物保護(hù)問題、環(huán)境保護(hù)問題，以及地質(zhì)災(zāi)害問題；從工程的投資規(guī)模、設(shè)計要求來看，該項目是一個大型城市基礎(chǔ)設(shè)施工程，其施工組織難度大、技術(shù)要求高、工程環(huán)境復(fù)雜。

3 應(yīng)對BOT項目風(fēng)險的兩大措施

雖然BOT項目處處存在風(fēng)險，但不同的情況可用不同的風(fēng)險控制和管理方式來應(yīng)對。在實(shí)踐中，應(yīng)對BOT項目風(fēng)險的主要方式有兩種：一種是分擔(dān)，即事先約定不利情況發(fā)生時損失的分配方案；另一種是轉(zhuǎn)移，即以一定的措施降低不利情況發(fā)生的概率。

3.1 風(fēng)險分擔(dān)

BOT項目成功與否的關(guān)鍵是風(fēng)險的合理分擔(dān)，按風(fēng)險受理原則，將風(fēng)險發(fā)生的不確定性減少到一個可接受的程度，再將剩余風(fēng)險的承擔(dān)責(zé)任分配給最適合承擔(dān)的一方。即誰最能控制的風(fēng)險，就由誰來承擔(dān)。本文結(jié)合紫之隧道工程開發(fā)建設(shè)期間最容易發(fā)生的融資風(fēng)險、完工風(fēng)險進(jìn)行分析、判斷及應(yīng)對。

3.1.1 合理分擔(dān)融資風(fēng)險

在BOT項目中，融資風(fēng)險一般由投資人承擔(dān)，而能否籌足所需資金就成為BOT項目成功的關(guān)鍵。在選擇投資發(fā)起人時，應(yīng)注重投資人自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和良好的社會信譽(yù)，沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的風(fēng)險對于BOT項目而言幾乎就是純風(fēng)險。作為經(jīng)濟(jì)實(shí)力的參考指標(biāo)，投資人的近期資產(chǎn)狀況要好，即負(fù)債率要低于70%，凈資產(chǎn)至少是項目投入資金的一倍以上，總資產(chǎn)要數(shù)倍于投入資金；同時，良好的信譽(yù)體現(xiàn)在信用等級要有AAA級，要有大型銀行的授信或者對投資BOT項目的信貸承諾。除投資發(fā)起人募集的項目股本資金外，一般采用項目融資方式，如采用“建設(shè)貸款＋完工后再融資”或“過渡信貸＋再融資”方式籌集其余的資金。因此，籌足所需資金、完成融資閉合是BOT項目啟動（特許合同生效）的前提條件。由于政府推行BOT模式其本意在于減少或者轉(zhuǎn)移項目投資建設(shè)的風(fēng)險。有鑒于此，社會投資人在有意投資BOT項目時，應(yīng)最先考慮獲得政府的支持，讓政府擁有一定比例的股份，將有利于提高項目的資信，同時，再由政府提供一定比例的貸款擔(dān)保，則更有利于促進(jìn)融資閉合的實(shí)現(xiàn)。無論采用何種融資方式，為了應(yīng)對項目開發(fā)建設(shè)期間的多變因素，如項目完工成本超支，一般應(yīng)備有預(yù)備資金（備用股本和備用貸款）；當(dāng)預(yù)備資金不足時，若要進(jìn)一步融資，則融資難度遠(yuǎn)大于初始融資難度。例如，英法海底隧道項目，初始融資的50億英鎊由40家銀行提供，當(dāng)項目嚴(yán)重超支時，追加的40億英鎊由原有40家銀行外加160家銀行一起才籌足。在紫之隧道工程總投資45億元的融資過程中，建議投資發(fā)起人由政府、社會投資人組成，按2∶8比例占股，股本金占項目總投資30%，計13.5億元（政府出資2.7億元，社會投資人出資9.8億元）；其余資金采用“建設(shè)貸款＋完工后再貸款”方式募集，即發(fā)行專項信托基金或基礎(chǔ)設(shè)施債券，資金占項目總投資50%，計22.5億元，爭取銀團(tuán)長期貸款占項目總投資20%，計9億元?？紤]到完工風(fēng)險，設(shè)立預(yù)備資金，即備用股本（政府承擔(dān)9000萬元，社會投資人3.6億元），另外再由政府和社會投資人承諾同比例的信用貸款擔(dān)保，以備不時之需。至此，本項目可完成融資閉合。

當(dāng)然，這是在理想狀態(tài)下的融資模型，實(shí)際操作中，還得注意防范幾種不確定性。一是未能如愿籌足所需資金，一般項目籌資最有可能在采取聯(lián)合體投資時，其中一方因自身的凈資產(chǎn)問題，無法按約支付項目股本金；或者采用銀團(tuán)聯(lián)合貸款，其中部分銀行因故爽約，無法按期提供貸款（造成籌資不足），此類風(fēng)險可考慮政府增加投資比重或利用政府信用商請銀行提供貸款支持。二是完工風(fēng)險引起成本超支或工期延誤，需要進(jìn)一步融資。此類風(fēng)險就需要動用前述的備用股本或備用貸款。三是再融資過程的不確定性，由于項目起始階段，投資人、貸款人、擔(dān)保人都是對項目看好的心態(tài)，樂意投入；若項目因故需要追加投入時，特別是貸款人、擔(dān)保人都會對項目產(chǎn)生疑慮，表現(xiàn)出更加謹(jǐn)慎的態(tài)度，此時再融資的難度將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于初始融資，所以制訂的再融資備用方案一定要全面考慮風(fēng)險，并形成多種備選方案，在項目實(shí)施中及時修訂完善方案。四是貸款利率的波動，由于BOT項目一般貸款額大，貸期長，利率的波動對項目的效益影響很大，針對此類風(fēng)險，只能借助于一些分析工具對未來利率走勢進(jìn)行預(yù)判，從而選擇固定利率或者浮動利率策略。尤其是從明年1月1日開始，央行將公布“中國基準(zhǔn)利率”，這意味著未來存貸款利率的變動將更加頻繁。而近期又頻發(fā)降息預(yù)期，所以，在紫之隧道項目的利率選擇策略時需要特別注意。

3.1.2 合理分擔(dān)完工風(fēng)險

完工風(fēng)險是指能否在預(yù)算之內(nèi)，按時完成項目并達(dá)到設(shè)計要求，完工風(fēng)險主要體現(xiàn)在成本超支、工程延期、未達(dá)到規(guī)定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，同時也包括未能及時獲得開工許可、環(huán)保風(fēng)險、不良地質(zhì)條件等。這些風(fēng)險應(yīng)由BOT投資人、工程承包人、政府分別承擔(dān)。

在紫之隧道項目完工風(fēng)險的應(yīng)對中，考慮到本項目投資巨大（約45億元），工期長（4年），地質(zhì)條件復(fù)雜（穿越兩座山體，局部地段屬軟弱破碎圍巖地質(zhì)），建設(shè)過程中發(fā)生上述風(fēng)險的概率極大。因此，項目投資人應(yīng)該根據(jù)完工風(fēng)險的不同情況制定對策，進(jìn)行風(fēng)險合理分擔(dān)。

（1）由政府承擔(dān)的風(fēng)險。如項目土地的可獲得性，紫之隧道項目需征地約8.8hm2，拆遷約1萬m2，若未解決土地所有權(quán)問題或拆遷遇到釘子戶問題而不能按時將項目用地（土地）移交給項目投資人，則影響開工時間和完工時間，增加項目成本，甚至導(dǎo)致項目流產(chǎn)。此類工地移交風(fēng)險應(yīng)收政府承擔(dān)更為合適。又如環(huán)保政策或標(biāo)準(zhǔn)的變更，因為政府有權(quán)制定環(huán)保政策和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，在建設(shè)過程中，政策的變更可能使原設(shè)計不符合新的政策和標(biāo)準(zhǔn)，而此類變更非投資人所能控制，因此，也應(yīng)政府承擔(dān)為好。再如在實(shí)施過程中，發(fā)現(xiàn)歷史文物，雖然是難以預(yù)見的風(fēng)險，但文物歸政府所有，是風(fēng)險的受益者，故此，應(yīng)由政府承擔(dān)。建議在紫之隧道工程中，以完成工程環(huán)評、地質(zhì)勘探，取得初步設(shè)計批復(fù)，再進(jìn)行BOT方式招商，對投資人比較有利。

（2）由投資人與政府共同分擔(dān)的風(fēng)險。如無法獲得或未能及時獲得工程用地許可、規(guī)劃許可等，或者超出預(yù)期并在苛刻條件下獲得項目建設(shè)許可。此類風(fēng)險由投資人與政府共同分擔(dān)較好。再如遭受自然不可抗力（洪水、地震等），當(dāng)不能通過保險來轉(zhuǎn)移風(fēng)險時，則視具體情況，由投資人與政府共同分擔(dān)。

（3）由項目投資人與工程承包人承擔(dān)的風(fēng)險。如不良地質(zhì)條件，紫之隧道項目有部分地段地質(zhì)條件為軟弱破碎圍巖，節(jié)理發(fā)育，地下水位高等，項目開工后還可能發(fā)現(xiàn)難以意料的不良地質(zhì)條件，此類風(fēng)險工程承包人比政府更有能力承擔(dān)；再如項目的成本超支、質(zhì)量欠佳和工期延誤，紫之隧道工程中有特大跨度的地下空間設(shè)計，其施工風(fēng)險較大，成本超支可能性極大，此類風(fēng)險理應(yīng)由工程承包人控制。因此，按風(fēng)險分擔(dān)的順序先由項目投資人承擔(dān)，然后采用EPC合同轉(zhuǎn)移給工程承包人。

（4）由工程承包人承擔(dān)的風(fēng)險，如可能出現(xiàn)惡劣的天氣（每年7、8月份是杭州的臺風(fēng)季節(jié)，暴雨、臺風(fēng)很難避免）和制約施工的環(huán)境因素，以及建設(shè)過程中出現(xiàn)的不文明施工、安全隱患風(fēng)險，此類風(fēng)險由工程承包人承擔(dān)更合適。當(dāng)然，項目投資人應(yīng)該在工程承發(fā)包期間做到明確提示。

3.2 風(fēng)險轉(zhuǎn)移

隨著項目投資主體多元化以及工程建設(shè)安全意識的逐漸增加，在工程建設(shè)過程中運(yùn)用專業(yè)的風(fēng)險管理方式，轉(zhuǎn)移工程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險，已成為工程投資方、建設(shè)方、經(jīng)營方的共識，也是各方利益的需要。針對紫之隧道工程投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、施工技術(shù)要求高、工程所處地質(zhì)情況復(fù)雜等特點(diǎn)，在整個建設(shè)過程，既有可能面臨著臺風(fēng)、洪水、火災(zāi)等不可抗力的威脅，也有可能面臨來自工程建設(shè)中發(fā)生的各種意外造成的損失，這些風(fēng)險是難以完全避免和控制的，通常威脅著工程建設(shè)的順利進(jìn)行。為此，建議采用國際上通用的做法，引入保險經(jīng)紀(jì)人，并運(yùn)用受控保險計劃方式，制定本項目建設(shè)、運(yùn)營期的綜合保險方案?？梢詫W(xué)習(xí)南京過江隧道工程方法，利用保險經(jīng)紀(jì)人的保險專業(yè)技能，對項目的風(fēng)險進(jìn)行全面的評估，從增加保障、節(jié)約成本的角度出發(fā)，為項目量身定制合理的保險方案；同時將保險的計劃、擔(dān)保、索賠由保險經(jīng)紀(jì)人操作，用最小成本換來最大限度建設(shè)期和運(yùn)營期風(fēng)險的轉(zhuǎn)移保障。

4 結(jié)語

在BOT項目中，投資人幾乎承擔(dān)著項目全過程的所有工作，比一般工程面臨更多風(fēng)險。除了前面提及的融資風(fēng)險、完工風(fēng)險外，還會面臨生產(chǎn)風(fēng)險、市場風(fēng)險、金融風(fēng)險、政治風(fēng)險等，每類風(fēng)險都有自身特點(diǎn)，需要選擇合適的風(fēng)險對策。本文對紫之隧道工程開發(fā)建設(shè)期間的風(fēng)險預(yù)判，只是一種可能方案，僅供項目意向投資人參考。由于BOT項目投資人存在個體差異，即使是同一個風(fēng)險事件，對于不同投資人的后果有時也是不相同的，所以具體在某個項目，某個階段，某種風(fēng)險，也要具體分析，據(jù)實(shí)研判，制定符合項目目標(biāo)的風(fēng)險應(yīng)對策略，使得防范風(fēng)險的措施更為有效，風(fēng)險分配更為合理，從而實(shí)現(xiàn)多贏。

［1］劉先濤.BOT項目風(fēng)險分擔(dān)模式研究［J］.科技管理研究，2006（10）：69～71.

［2］劉曉君.BOT項目融資中的政府定位思考［J］.西安建筑科技大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2005，24（1）：241～242.

［3］謝青波.一個成功BOT項目融資案例分析［J］.建筑經(jīng)濟(jì)，2009（9）：37～39.