（中國(guó)人民大學(xué) 中國(guó)北京 100872）

一、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的概念

《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則十五被公認(rèn)為對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則最準(zhǔn)確的表述：“為保護(hù)環(huán)境，各國(guó)應(yīng)根據(jù)他們的能力廣泛采取預(yù)防性措施。凡有可能造成嚴(yán)重或不可挽回?fù)p害之處，不能將缺乏充分的科學(xué)肯定性作為推遲采取防止環(huán)境退化的費(fèi)用低廉的措施的理由?！币勒沾诵缘谋硎?，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的基本構(gòu)成要素有以下幾點(diǎn)：

第一，存在一定風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)指遭受損失、傷害或毀滅的可能性。在環(huán)境法上，指發(fā)生科學(xué)不確定性損害。風(fēng)險(xiǎn)要素要求環(huán)境受到的威脅已達(dá)嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)程度，包括威脅人體健康或生存或?qū)е職夂蜃兓?、生物多樣性減損等難以逆轉(zhuǎn)的嚴(yán)重?fù)p害。但嚴(yán)重的損害后果可能在短期內(nèi)不表現(xiàn)出來(lái)，要求在判斷威脅嚴(yán)重性時(shí)綜合考慮各方面因素做決定。

第二，風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性。指缺乏確實(shí)、充分的科學(xué)證據(jù)證明存在造成環(huán)境損害的威脅，及此環(huán)境損害威脅后果與導(dǎo)致其發(fā)生的原因行為間是否有因果關(guān)系等。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性主要是由于人類認(rèn)識(shí)能力的相對(duì)有限造成的。

第三，不應(yīng)遲延采取措施緩解環(huán)境惡化。風(fēng)險(xiǎn)的不確定性不能成為遲延甚至拒絕采取行動(dòng)的理由。環(huán)境保護(hù)一直依賴科學(xué)證據(jù)，將其作為采取行動(dòng)的前提，這就導(dǎo)致具有科學(xué)不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)被放任，使人類健康及生態(tài)環(huán)境處于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)中。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求在一定科學(xué)證據(jù)證明損害發(fā)生可能性時(shí)，即便證據(jù)不充分，也應(yīng)采取措施。這就使環(huán)保不過(guò)分依賴科學(xué)，有效控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

第四，采取符合成本效益的預(yù)防措施?！独锛s宣言》原則15要求各國(guó)在適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則時(shí)盡其所能地預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，但也應(yīng)考慮各國(guó)具體情況。此時(shí)，我們往往采用成本效益分析評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。另外，在分析時(shí)不能依賴成本效益分析方法，還應(yīng)適當(dāng)參照普遍價(jià)值觀念，重視環(huán)境倫理的作用。

二、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的有限適用

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則頻繁出現(xiàn)于國(guó)際環(huán)境法條約，世界各國(guó)也逐漸在國(guó)內(nèi)環(huán)境法中貫徹。但由于將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為環(huán)境法基本原則加以規(guī)定，需要一定經(jīng)濟(jì)條件和成本，因而對(duì)其能否在我國(guó)適用及如何適用存在爭(zhēng)議。

“環(huán)境法基本原則是能夠適用于環(huán)境法各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)階段的環(huán)境法原則?！盵1]贊成將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為我國(guó)環(huán)境法基本原則的學(xué)者認(rèn)為，目前我國(guó)環(huán)境法適用預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的基本原則，是對(duì)環(huán)境污染和破壞的預(yù)防，對(duì)于沒(méi)能有效預(yù)防的環(huán)境污染和破壞要治理。這實(shí)際是允許一定環(huán)境污染和破壞存在，在人們心理上留有退路，即如果沒(méi)能得到預(yù)防，還可治理?，F(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，須更重視風(fēng)險(xiǎn)防范原則，否則經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然帶來(lái)嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題。因此，在保護(hù)環(huán)境的方法和途徑上所堅(jiān)持的原則，要由預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防轉(zhuǎn)變。

反對(duì)者的主要觀點(diǎn)是：

第一，其界定有主觀性，可能被環(huán)境保護(hù)決策者、立法者超越科學(xué)基礎(chǔ)濫用。

第二，其適用可能加重貿(mào)易保護(hù)主義。由于該原則適用于未得到科學(xué)證實(shí)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)口國(guó)可以這種不確定性風(fēng)險(xiǎn)為由，在采納這些有科學(xué)可能性的信息時(shí)，僅選擇對(duì)自己有利但潛在不公正的數(shù)據(jù)，單方采取不必要的禁止進(jìn)口措施。

第三，其實(shí)施成本可能過(guò)高。立法者基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可能過(guò)嚴(yán)，使絕大多數(shù)企業(yè)產(chǎn)品無(wú)法達(dá)標(biāo)，這些標(biāo)準(zhǔn)就成為一紙空文。

第四，其運(yùn)用可能阻礙科技術(shù)進(jìn)步。

筆者認(rèn)為，在我國(guó)環(huán)境法上，引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則具有積極意義：第一，有利于緩解我國(guó)環(huán)境問(wèn)題。在我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域有限適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，能有效降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失。我國(guó)當(dāng)前仍停留在防治能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)的污染層面，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防不足。隨著我國(guó)綜合國(guó)力增強(qiáng)，不僅應(yīng)解決國(guó)內(nèi)環(huán)境問(wèn)題，還應(yīng)積極應(yīng)對(duì)跨國(guó)乃至全球環(huán)境問(wèn)題挑戰(zhàn)。這些環(huán)境問(wèn)題影響范圍大、時(shí)間長(zhǎng)，需要我們運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、法律等多種方法，投入更多力量才能有效解決。因此，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則引入我國(guó)環(huán)境法，可有效緩解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題，解決國(guó)內(nèi)外環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

第二，有利于應(yīng)對(duì)新型貿(mào)易壁壘。一些發(fā)達(dá)國(guó)家常舉著保護(hù)人類健康和生態(tài)環(huán)境的旗幟來(lái)減少進(jìn)口、保障本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則規(guī)定在沒(méi)有科學(xué)確定性證據(jù)證明危害時(shí)，只要可能危害人類或環(huán)境，就可依據(jù)該原則限制外國(guó)商品入境。發(fā)達(dá)國(guó)家作為進(jìn)口大國(guó)，普遍將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則納入法律政策以限制我國(guó)產(chǎn)品出口、減損企業(yè)聲譽(yù)、降低國(guó)際市場(chǎng)份額，阻礙我國(guó)出口貿(mào)易?！霸谖覈?guó)環(huán)境法中確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，不僅有助于我國(guó)在國(guó)際上立足，還能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，是我國(guó)應(yīng)對(duì)新型貿(mào)易壁壘的需要”[2]。

第三，有利于科學(xué)發(fā)展觀落實(shí)。將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則有限適用于我國(guó)環(huán)境法，是黨中央多次強(qiáng)調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀的現(xiàn)實(shí)要求。實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，應(yīng)做到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，以最低經(jīng)濟(jì)和環(huán)境成本產(chǎn)出最高社會(huì)效益。該原則使我們確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防思想，將預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作為生態(tài)建設(shè)的組成部分，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則還能有效控制潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，消除發(fā)展中的不穩(wěn)定因素。因此，我國(guó)應(yīng)大力增強(qiáng)公民風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識(shí)，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為解決當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題的基礎(chǔ)，為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀做出貢獻(xiàn)。

但是，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為環(huán)境法的普遍原則與基本原則并不合適，它的適用應(yīng)受到一定限制。是否需要消除或接受一定風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)進(jìn)行個(gè)案分析，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等制度，在實(shí)現(xiàn)該原則追求的避免風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，將其消極影響降至最低。

三、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在我國(guó)有限適用的領(lǐng)域

從國(guó)內(nèi)外立法看，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則一般適用于對(duì)人體健康和環(huán)境可能造成嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的損害威脅領(lǐng)域。為防止模糊的字面意義導(dǎo)致該原則濫用，明確列舉其適用范圍非常必要。雖風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際環(huán)境法上的完善有利于環(huán)境保護(hù)，但將其作為我國(guó)環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則，將不利于我國(guó)對(duì)外貿(mào)易的良性發(fā)展，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的我國(guó)有消極影響。

（一）我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)用適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的步驟

通過(guò)上述對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的利弊分析，筆者認(rèn)為該原則固然有優(yōu)勢(shì)，但也有局限性，雖有學(xué)者建議我國(guó)將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為環(huán)境法基本原則，但我國(guó)環(huán)境法中尚未明確規(guī)定，缺乏法律依據(jù)。將其直接定位為環(huán)境法基本原則過(guò)于草率，會(huì)造成不良影響。因此，目前尚不能將其作為環(huán)境法基本原則解決環(huán)境法領(lǐng)域所有問(wèn)題，也不能在今后出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題上普遍適用。在我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域確立該原則時(shí)，須經(jīng)歷四個(gè)步驟：首先，有限適用該原則，即在我國(guó)環(huán)境保護(hù)的若干特殊領(lǐng)域適用該原則，這些有限適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則領(lǐng)域的環(huán)境問(wèn)題應(yīng)有科學(xué)不確定性和較高閾值，帶來(lái)較嚴(yán)重威脅，并且在這些領(lǐng)域有限適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則符合成本效益分析；接著將它上升為這些特殊領(lǐng)域的基本原則；然后將該原則作為環(huán)境法的基本原則；最后在環(huán)境法所有領(lǐng)域的環(huán)境問(wèn)題及今后新出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題上普遍適用。而非直接將其界定為環(huán)境法基本原則。這就使我們?cè)谀承╊I(lǐng)域的有限適用中對(duì)該原則相關(guān)制度逐步完善，總結(jié)出適用的成功經(jīng)驗(yàn)，從而有計(jì)劃地將之推廣，發(fā)揮該原則的最大效益，有效減少該原則帶來(lái)的負(fù)面影響。

（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在我國(guó)有限適用的具體領(lǐng)域

結(jié)合上述風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則有限適用的三個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，即：科學(xué)不確定性、較高閾值、符合成本效益原則，在我國(guó)環(huán)境法中有限適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的領(lǐng)域應(yīng)主要包括：氣候變化領(lǐng)域、生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域、轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域。這三個(gè)領(lǐng)域的環(huán)境問(wèn)題都有科學(xué)不確定性。這三個(gè)領(lǐng)域環(huán)境問(wèn)題都有較高閾值，只有這些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的潛在危害重大時(shí)，才應(yīng)采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，否則不符合成本效益分析原則，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不利。最后，一旦這些領(lǐng)域確實(shí)造成損害，將嚴(yán)重、不可逆轉(zhuǎn)，威脅我國(guó)公民生命健康和國(guó)家安全，所以在這些領(lǐng)域適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則符合成本效益。因此，應(yīng)在我國(guó)環(huán)境法中的氣候變化、生物多樣性保護(hù)、轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域有限適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。

注釋：

[1]馮嘉：環(huán)境法原則論，中國(guó)政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2010年4月，第96頁(yè)。

[2]劉瑋瑋：在WTO多邊框架下看風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，載于集體經(jīng)濟(jì)·經(jīng)濟(jì)與法，2009年8月（下）?！?/p>