楊 芳

（甘肅聯(lián)合大學(xué)政法系 甘肅 蘭州 730000）

釣魚執(zhí)法現(xiàn)象，在英美法系國(guó)家叫做執(zhí)法圈套（entrapment），本文所稱的釣魚執(zhí)法現(xiàn)象就是指公權(quán)力機(jī)關(guān)（主要是行政機(jī)關(guān)）將所有的公民都假定為違法者，由公權(quán)力的執(zhí)行者雇傭職業(yè)人員進(jìn)行誘惑，引誘無(wú)辜的公民違法，然后公權(quán)力機(jī)關(guān)（主要是行政機(jī)關(guān)）對(duì)其懲罰，以滿足自己部門利益需要的行為。它與刑事偵查中的誘惑取證相類似，因?yàn)槿∽C手段違法導(dǎo)致該證據(jù)無(wú)效。

一、釣魚執(zhí)法現(xiàn)象的典型案例

1.2013年閆永華事件。2013年2月27日濰坊貨運(yùn)司機(jī)閆永華接到一筆去鐵礦拉貨的活，載著貨主去鐵礦的路上，被平度市交通局客運(yùn)管理所認(rèn)定為非法營(yíng)運(yùn)，罰款5000元。后來(lái)查明貨主其實(shí)是“釣頭?！盵1]

2.閔行倒鉤案。2009年9月8日，上海市民張軍開著他的“長(zhǎng)安福特”在路口等紅綠燈時(shí)，一名男子聲稱“胃痛”，要求張軍搭載一程。張軍明確表示無(wú)償搭載，卻被上海市閔行區(qū)城市交通行政執(zhí)法大隊(duì)認(rèn)定“非法營(yíng)運(yùn)”，并處以1萬(wàn)元的行政罰款，交付罰款10天后可取回扣押車輛。后查明，行政執(zhí)法取證手段不當(dāng)。[2]

3.2009年浦東孫中界事件。2009年10月14日晚上7點(diǎn)30分左右來(lái)到上海打工只有3天的河南小伙孫中界開車途中被陳雄杰攔車搭乘，卻被交通執(zhí)法隊(duì)以“非法營(yíng)運(yùn)”的名義抓獲，課以處罰。車輛遭扣，孫中界也受到公司批評(píng)，為證明“清白”，孫中界竟拿刀砍下左手小指。

后經(jīng)調(diào)查，浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局的調(diào)查簡(jiǎn)單草率。原南匯區(qū)交通行政執(zhí)法大隊(duì)的確使用了不正當(dāng)?shù)娜∽C手段，所謂“乘客”陳雄杰其實(shí)就是“釣頭”。[3]

以上是釣魚執(zhí)法現(xiàn)象的幾個(gè)典型案件?？梢哉f(shuō)釣魚執(zhí)法現(xiàn)象破壞了執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力和形象，并加劇社會(huì)信任危機(jī)，更加不利于社會(huì)的穩(wěn)定和諧。所以對(duì)于”釣魚執(zhí)法現(xiàn)象”我們不得不正確對(duì)待和處理，對(duì)于其所反映的情況和問題必須徹底糾正。

二、釣魚執(zhí)法現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

1.釣魚執(zhí)法現(xiàn)象是立法本身上的粗略與疏漏

目前，我國(guó)處理非法營(yíng)運(yùn)的唯一法律依據(jù)是《中華人名共和國(guó)道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》，其六十四條規(guī)定“未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可，擅自從事道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的，由縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)；有違法所得的，沒收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足2萬(wàn)元的，處3萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！睆拇藯l規(guī)定我們可以看到法律賦予行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)非常大。由于對(duì)這個(gè)自由裁量權(quán)掌握尺度不同，導(dǎo)致全國(guó)各地的執(zhí)法沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)出現(xiàn)同樣的行為在不同地方的處罰結(jié)果不一樣，甚至在同一地方的同一違法行為由不同行政機(jī)關(guān)的處罰，結(jié)果也不一樣的現(xiàn)象。在我們正在建設(shè)的法治社會(huì)中，法律的這種缺陷是不應(yīng)該出現(xiàn)的。

2.釣魚執(zhí)法現(xiàn)象是執(zhí)法上的處罰指標(biāo)不明所導(dǎo)致的后果

現(xiàn)實(shí)中我們很多行政執(zhí)法部門存在執(zhí)罰經(jīng)濟(jì)，以罰代管現(xiàn)象。各地主管部門也往往給包括交通行政執(zhí)法在內(nèi)的執(zhí)法部門下達(dá)一定的罰沒款物指標(biāo)。其實(shí)，這也是中國(guó)特有的政治運(yùn)行現(xiàn)象。在收支兩條線情況下，如果沒有考核指標(biāo)，我們的執(zhí)法人員往往偷懶，因?yàn)楦啥喔缮僖粋€(gè)樣，沒有積極性，誰(shuí)不喜歡在辦公室或茶館里“一杯茶一支煙一張報(bào)紙看半天”？誰(shuí)又喜歡在天天在室外執(zhí)法忍受風(fēng)吹雨打日曬冰凍；而一旦有了指標(biāo)，就會(huì)亂處罰亂執(zhí)法。相信這種二重背離定律現(xiàn)象無(wú)論是管理當(dāng)局還是執(zhí)法者都不能解決的難題。

3.釣魚執(zhí)法現(xiàn)象是相關(guān)集團(tuán)利益的驅(qū)動(dòng)的結(jié)果

一般情況下，參與釣魚的每一級(jí)機(jī)關(guān)和成員都可從罰款中獲得利益，尤其是直接參與釣魚的機(jī)關(guān)，給其的的“提成”，往往超過(guò)了上級(jí)機(jī)關(guān)給其下達(dá)的罰款指標(biāo)。[4]正是因?yàn)橥ㄟ^(guò)釣魚執(zhí)法現(xiàn)象，不但可以提前超額的完成任務(wù)指標(biāo)，而且還能大大提高自己收入才導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)釣魚執(zhí)法現(xiàn)象的“積極性”高漲。尤其是交通執(zhí)法中的釣魚執(zhí)法現(xiàn)象，更是一塊誘惑力極大的蛋糕。在交通執(zhí)法中的釣魚執(zhí)法現(xiàn)象的受益主體，不僅包括作為公權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)法大隊(duì)的，還包括大批“臨時(shí)執(zhí)法人員”——釣鉤或釣頭。所以說(shuō)釣魚執(zhí)法現(xiàn)象就是禁不住利益的誘惑，以權(quán)謀私的結(jié)果。

4.釣魚執(zhí)法現(xiàn)象是執(zhí)法證據(jù)上的證據(jù)規(guī)則欠缺的結(jié)果

在釣魚執(zhí)法現(xiàn)象案件中，證據(jù)通常非常簡(jiǎn)單，一般只有執(zhí)法人員的單方執(zhí)法筆錄，而這種筆錄往往因?yàn)楸惶幜P人心里不服而拒絕簽字，這種沒有被處罰人簽字的單方處罰筆錄到底有沒有效力，外界很難判斷。能否作為行政復(fù)議或行政訴訟的證據(jù)，法律也沒有明確規(guī)定。目前法律有規(guī)定的情形只有警察的單方證據(jù)可以作為定案依據(jù)。但是，這種規(guī)定在交通執(zhí)法或其他行政執(zhí)法能否類推？筆者以為答案應(yīng)為否定，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的權(quán)力必須來(lái)自于法律的規(guī)定，如果法律沒有規(guī)定而行使該職權(quán)，則屬越權(quán)行為。

5.釣魚執(zhí)法現(xiàn)象是行政程序欠缺的結(jié)果

“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”，實(shí)體正義需要程序正義來(lái)保障，只有程序正義了，實(shí)體權(quán)利才有可能得到實(shí)現(xiàn)。在釣魚執(zhí)法現(xiàn)象中，執(zhí)法部門首先誘導(dǎo)無(wú)辜公民違法，然后再對(duì)其“可疑”行為展開調(diào)查，這在程序上本身就是違法的。另外執(zhí)法過(guò)程大都是非公開，不透明，經(jīng)常暗箱操作。正是因?yàn)閳?zhí)法程序的非正義才導(dǎo)致釣魚執(zhí)法現(xiàn)象的實(shí)體結(jié)果的違法，才會(huì)出現(xiàn)被執(zhí)行人拒絕簽字的尷尬。

三、預(yù)防釣魚執(zhí)法現(xiàn)象的對(duì)策

為提高行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力，規(guī)范執(zhí)法行為，警惕在各個(gè)部門和領(lǐng)域出現(xiàn)釣魚執(zhí)法現(xiàn)象問題。同時(shí)，為避免調(diào)查取證過(guò)程中走進(jìn)釣魚執(zhí)法現(xiàn)象的誤區(qū)，行政執(zhí)法部門應(yīng)規(guī)定調(diào)查取證程序必須符合法律要求。

1.制定《行政程序法》，從根本上和法律層面規(guī)避釣魚執(zhí)法現(xiàn)象行為

釣魚執(zhí)法現(xiàn)象中存在處罰自由裁量權(quán)過(guò)大，導(dǎo)致不同的地區(qū)或同一地區(qū)的不同處罰機(jī)關(guān)對(duì)同樣的行為處罰結(jié)果會(huì)相差很大；或因證據(jù)規(guī)則的欠缺導(dǎo)致對(duì)有處罰機(jī)關(guān)做出的單方處罰筆錄是否有效的困惑，歸根到底都是由于法律規(guī)定的不明確或干脆沒有規(guī)定而引發(fā)的，所以要從根本上解決釣魚執(zhí)法現(xiàn)象，盡早只有制定《行政程序法》，將行政執(zhí)法的程序及證據(jù)規(guī)則規(guī)定的較為詳細(xì)，以便行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。同時(shí)，完善執(zhí)法監(jiān)督體系，建立行之有效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立監(jiān)督各個(gè)地區(qū)各部門各機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況，規(guī)范執(zhí)法程序，只有在使用正常行政執(zhí)法手段無(wú)法有效達(dá)到執(zhí)法目的的時(shí)候才可以考慮在適當(dāng)?shù)那闆r下以合法的方式采取非常規(guī)的調(diào)查手段；要嚴(yán)格規(guī)定執(zhí)法手段和方式方法。行政執(zhí)法部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法的公開化，讓人民群眾了解執(zhí)法情況，使執(zhí)法信息透明化；取證過(guò)程不能夠使用引誘方式也不能使用引誘的語(yǔ)言。收集證據(jù)應(yīng)當(dāng)合法化，全面化，充分化。盡量采取全程的錄音、錄像手段，以便全面收集有關(guān)的證據(jù)，防止證據(jù)的流失和缺損。

2.切斷執(zhí)法經(jīng)濟(jì)的源頭

嚴(yán)格規(guī)定行政事業(yè)性收費(fèi)和行政罰款全部上繳國(guó)庫(kù)，嚴(yán)禁按比例返還給執(zhí)法單位，打擊行政執(zhí)法人員的罰款積極性，從源頭上杜絕釣魚執(zhí)法現(xiàn)象。

3.提高政府的執(zhí)法能力和執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)

從根本上講，整治非法營(yíng)運(yùn)的“黑車”，完全符合廣大人民的利益，[6]但絕不能因?yàn)閳?zhí)法取證的難度較大，就用釣魚執(zhí)法現(xiàn)象的手段去違法取證，而應(yīng)提高自身的行政能力；與此同時(shí)，要開展職業(yè)技能培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。還要進(jìn)行形式多樣、卓有成效的職業(yè)道德教育和思想政治教育，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)。

4.完善和加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督

健全完善執(zhí)法監(jiān)督體系，建立由上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、本行政機(jī)關(guān)內(nèi)部專門組織監(jiān)督、輿論監(jiān)督、被處罰人監(jiān)督以及社會(huì)公眾監(jiān)督的立體監(jiān)督體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正違法執(zhí)法行為，達(dá)到既保護(hù)被處罰人的合法權(quán)利的同時(shí)，也逐漸樹立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力和權(quán)威的雙重效果。

[1]齊魯網(wǎng).2013NIAN 3月30日.

[2]2009年10月16日，騰訊新聞網(wǎng).

[3]2009年10月21日，南方法律網(wǎng).

[4]王春業(yè).論對(duì)“釣魚執(zhí)法現(xiàn)象”的處理[J].河北科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（2）.

[5]羅金蘭.對(duì)釣魚執(zhí)法現(xiàn)象的若干思考[J].魅力中國(guó)，2011，5.

[6]張麗.給后釣魚時(shí)代的打擊黑車提個(gè)醒[N].北京晚報(bào)，2009年11月3日。