文/程 健

我國的環(huán)境管理模式，基本上是以傳統(tǒng)的行政區(qū)域劃分管理區(qū)域。這種單一管理摸式存在兩方面弊端：一是同一行政機關管理各種不同的對象，管理難度大，專業(yè)性不強；二是不同行政機關之間聯(lián)系少，跨行政區(qū)域的糾紛難于解決。

從目前我國已建立的跨行政區(qū)環(huán)境合作的成功經驗看，“長三角”地區(qū)、“珠三角”地區(qū)、粵港區(qū)域環(huán)境合作可謂率先垂范，其合作機制逐步健全，有力地推動了區(qū)域環(huán)境質量的進一步改善，同時也為我國其他區(qū)域跨行政區(qū)合作治理跨界環(huán)境污染問題提供了借鑒。

合作協(xié)議提供保障

目前，在國內的區(qū)域環(huán)境合作項目中，相關方通常在合作之初共同擬訂環(huán)境保護協(xié)議，這一做法彌補了國家法律微觀層面的不足，為合作的順利實施提供保障。

為推動粵港綜合環(huán)境保護合作，2005年粵港雙方參與并正式簽署了《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作協(xié)議》，同意在自愿參與、平等開放、優(yōu)勢互補和互利共贏的原則基礎上，重點加強在區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護、水環(huán)境保護、大氣污染防治、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境信息和宣教、環(huán)境保護和科技等領域的合作。在大氣污染防治方面，2002年粵港雙方政府共同發(fā)布了《改善珠江三角洲空氣質量的聯(lián)合聲明》，明確到2010年珠江三角洲地區(qū)內的二氧化硫、氮氧化物、可吸入顆粒物和揮發(fā)性有機化合物的排放總量，比1997年分別削減40%、20%、55%和55%。在清潔生產方面，2007年粵港雙方又簽署了《關于推動粵港兩地企業(yè)開展節(jié)能、清潔生產及資源綜合利用工作的合作協(xié)議》，促進粵港兩地企業(yè)共同開展節(jié)能減排，推進清潔生產，提高資源利用效率。

同時，泛珠三角區(qū)域環(huán)境合作中的《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作協(xié)議》、《泛珠三角環(huán)保產業(yè)合作協(xié)議》，長三角區(qū)域環(huán)境合作中通過的《長三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書》，均為開展跨行政區(qū)合作的實施提供了保障。

須建立統(tǒng)一的協(xié)調機構

我國的環(huán)境管理模式，基本上是以傳統(tǒng)的行政區(qū)域劃分管理區(qū)域。這種單一管理摸式存在兩方面弊端：一是同一行政機關管理各種不同的對象，管理難度大，專業(yè)性不強；二是不同行政機關之間聯(lián)系少，跨行政區(qū)域的糾紛難于解決。

如果在行政區(qū)域管理模式的基礎上加上按自然區(qū)域管理的模式，這樣，相同的自然區(qū)域有統(tǒng)一的管理，既避免了不同機關間的糾紛，又增強了行政管理的專業(yè)化。因此，建立統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境協(xié)調機構是克服傳統(tǒng)管理模式弊端的有效途徑。

粵港兩地合作構建了多層次的跨行政區(qū)環(huán)境合作組織框架，主要包括粵港聯(lián)席會議、粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組以及專題小組等3個組成部分。粵港合作聯(lián)席會議為兩地的環(huán)境合作與協(xié)調搭建交流和協(xié)商平臺，通過簽訂各種環(huán)境保護協(xié)議，為兩地環(huán)境保護工作提供宏觀指導；持續(xù)發(fā)展和環(huán)保合作小組專門負責兩地的具體的環(huán)保聯(lián)系和合作事宜?；浉酆献髀?lián)席會議以及持續(xù)發(fā)展和環(huán)保合作小組的運營，均采用高級別的定期會晤制，每年舉行1次，到目前為止已經成功舉辦了11次。

泛珠三角環(huán)境合作的協(xié)調機構由兩個層面構成：第一層是合作聯(lián)席會議，每年舉行一次，由“9＋2”各省（區(qū)）環(huán)保部門輪流主持，研究決定區(qū)域環(huán)保合作大事。第二層是專題工作小組，成立了水環(huán)境保護、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境保護宣教等專題工作小組和環(huán)保產業(yè)合作委員會，開展具體的專項合作工作。

統(tǒng)一規(guī)劃 統(tǒng)一監(jiān)控

統(tǒng)一制定區(qū)域環(huán)境保護規(guī)劃，提出統(tǒng)一的環(huán)境保護目標是開展合作的主要行政管理手段。包括：對區(qū)域內的工業(yè)布局、產業(yè)政策、污染防治、環(huán)境監(jiān)管作出統(tǒng)一的規(guī)劃；確定統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境保護目標；明確區(qū)域環(huán)境保護重點任務及措施。

在綜合環(huán)境保護方面，粵港積極參與制定《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作專項規(guī)劃（2005～2010年）》，共同提升區(qū)域整體環(huán)境保護水平，推動區(qū)域經濟、社會和環(huán)境全面地可持續(xù)發(fā)展；在大氣污染防治方面，制定《珠江三角洲地區(qū)空氣質量管理計劃》，從監(jiān)測系統(tǒng)建設、產業(yè)結構升級、能源布局和能源結構調整以及機動車污染控制等方面采取措施，爭取達到2010年減低空氣污染物排放的目標。

在長三角區(qū)域合作中，先后編制了《長三角洲區(qū)域環(huán)境保護規(guī)劃》、《長江三角洲區(qū)域規(guī)劃生態(tài)環(huán)境建設與保護專題規(guī)劃》。兩省一市相互配合完成了《長三角節(jié)能環(huán)保區(qū)域合作研究》報告，提出了統(tǒng)一提高區(qū)域能耗標準、頒布區(qū)域能源利用“白皮書”等建議。三地聯(lián)合編制完成了《長三角近岸海域海洋生態(tài)環(huán)境保護與建設行動計劃》，基本完成警戒海水潮位核定工作，完成赤潮災害應急預案制定，并基本實現(xiàn)赤潮信息準同步傳輸。

同時，完善區(qū)域協(xié)同監(jiān)控網(wǎng)絡，并建立區(qū)域環(huán)境數(shù)據(jù)管理平臺，實現(xiàn)信息共享也是開展環(huán)境合作的有力手段。泛珠三角區(qū)域合作建立了水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，協(xié)同推進包括自然保護區(qū)和生態(tài)保護建設項目、流域的綜合治理項目和循環(huán)經濟試點項目?；浉蹍^(qū)域環(huán)境合作中，兩地投入大量資金進行大氣質量監(jiān)控網(wǎng)絡建設，建成覆蓋粵港兩地的珠三角空氣監(jiān)控系統(tǒng)。

此外，還可以通過加快和深化運用市場機制，來實現(xiàn)環(huán)境目標。