王春蘭 李文靖

（重慶大學(xué)公共管理學(xué)院，重慶 400044）

義務(wù)教育作為基礎(chǔ)性的國(guó)民教育，是一種純公共產(chǎn)品，是政府公共服務(wù)供給中的重要組成部分，均等發(fā)展是其應(yīng)有之義。義務(wù)教育區(qū)域差異的存在不僅不利于促進(jìn)社會(huì)的公平，縮小區(qū)域間差距，而且從世界各國(guó)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，如果一個(gè)國(guó)家的公共服務(wù)提供長(zhǎng)期處于非均等的狀態(tài)，則必將會(huì)對(duì)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響?；趪?guó)家相關(guān)政策和已有研究，筆者選取了具有代表性的9個(gè)教育指標(biāo)，分別從財(cái)力、人力和物力三個(gè)方面闡述重慶和上海在義務(wù)教育上的相關(guān)差異問(wèn)題。通過(guò)比較研究，試圖探討我國(guó)區(qū)域義務(wù)教育非均等發(fā)展的重要問(wèn)題，以期了解重慶和上海義務(wù)教育的差異情況，且透過(guò)兩市義務(wù)教育的比較研究得知東西部地區(qū)公共服務(wù)的非均等狀況，從而為政府制定新一輪的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、促進(jìn)東西部公共服務(wù)均等化和推動(dòng)重慶、上海義務(wù)教育均等發(fā)展提供對(duì)策參考。

一、兩市義務(wù)教育三方面的比較分析

（一）在財(cái)力方面的比較

1.生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)比較

教育事業(yè)費(fèi)是指政府用于支持各類教育事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)支出，主要包括個(gè)人和公用兩部分，該指標(biāo)能反映政府對(duì)教育的重視程度和財(cái)力支持程度。伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的增加，兩市的生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)也呈現(xiàn)出逐年增加態(tài)勢(shì)。圖1顯示，2007—2009年重慶小學(xué)從1 758元增加到2 963元，增加了1 205元，增幅為68.54%；上海從11 499元增加到14 793元，增加了3 294元，增幅為28.65%。同期重慶初中從2 143元增加到3 560元，增加了1 417元，增幅為66.12%；上海則從13 123元增加到18 224元，增加了5 101元，增幅為38.87%。雖然重慶方面的增幅均高于上海，但差距并未因此而大幅縮小。2007—2009年上海小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)分別是重慶的6.54、6.01、4.99倍；而初中的差距分別為6.12、5.52、5.12倍。顯然，上海在教育投入上明顯高于重慶，重慶數(shù)倍差于上海。

資料來(lái)源：教育部財(cái)務(wù)司，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局社會(huì)和科學(xué)統(tǒng)計(jì)司.2008年、2009年、2010年中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社。

2.生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)比較

公用經(jīng)費(fèi)作為教育事業(yè)費(fèi)的一個(gè)重要組成部分，是指保證學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的費(fèi)用。公用經(jīng)費(fèi)的范圍包括：公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)和修繕費(fèi)等方面，它是考察教育投入的一個(gè)重要指標(biāo)。從圖2中得知，2007—2009年重慶小學(xué)從495元增加到853元，增加了358元，增幅為72.23%；上海則是從2 845元增加到3 453元，增加了608元，增幅為21.37%。同期重慶初中從697元增加到1 250元，增加了553元，增幅為79.34%。上海則是從3 426元增加到4 495元，增加了1 069元，增幅為31.20%。然而，兩市的差距仍不容忽視。2007—2009年，上海小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)分別是重慶的5.75、4.45、4.05倍，而初中的差距分別是4.92、3.54、3.60倍。

資料來(lái)源：教育部財(cái)務(wù)司，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局社會(huì)和科學(xué)統(tǒng)計(jì)司.2008年、2009年、2010年中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社。

（二）在人力方面的比較

1.專任教師學(xué)歷比較

義務(wù)教育的區(qū)域差距在一定程度上就是教育人力方面的差距，突出表現(xiàn)在教師學(xué)歷上。表1顯示，無(wú)論是在教師合格率上，還是研究生學(xué)歷教師比例上，重慶大都低于上海。相反，重慶在高中及以下學(xué)歷教師比例上卻高于上海。如2009年，重慶小學(xué)、初中的教師學(xué)歷合格率分別比上海低0.54和1.47個(gè)百分點(diǎn)。研究生學(xué)歷教師比例分別比上海低0.45、2.15個(gè)百分點(diǎn)。而高中及以下學(xué)歷教師比例卻分別比上海高出14.65、1.44個(gè)百分點(diǎn)。小學(xué)大專及以上學(xué)歷教師比例，上海為91.9%，重慶為77.2%，比上海低14.7個(gè)百分點(diǎn)。初中本科及以上學(xué)歷教師比例，上海為93.3%。重慶僅69.7%，低于上海23.6個(gè)百分點(diǎn)?？梢?jiàn)，重慶在教師學(xué)歷上與上海的差距較大。筆者認(rèn)為，這與上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等有關(guān)，即上海中小學(xué)校教師工資待遇、福利水平和發(fā)展前景等均優(yōu)越于重慶，因此吸引能到大批優(yōu)秀教師，特別是一批批高學(xué)歷教師，凸顯了教育領(lǐng)域的一個(gè)普遍現(xiàn)象：農(nóng)村教師向縣鎮(zhèn)流動(dòng)，縣鎮(zhèn)教師向大城市流動(dòng)，城市教師向城市重點(diǎn)學(xué)校流動(dòng)。因此從某種意義上來(lái)說(shuō)，與上海相比，重慶儼然還是一個(gè)“農(nóng)村”。

表1 2007—2009年重慶、上海普通小學(xué)、初中專任教師學(xué)歷情況對(duì)比 單位：%

2.專任教師職稱比較

教師職稱是反映教師教學(xué)水平、科研能力等綜合素質(zhì)的一個(gè)重要指標(biāo)。以表2的2009年數(shù)據(jù)為例，2009年，重慶小學(xué)高級(jí)職稱、未評(píng)職稱比例分別比上海低17.28、3.94個(gè)百分點(diǎn)，筆者認(rèn)為重慶小學(xué)未評(píng)職稱教師比例低于上海，但并不代表著重慶小學(xué)教師綜合素質(zhì)好于上海，相反，上海小學(xué)未評(píng)職稱教師的綜合素質(zhì)、能力相對(duì)來(lái)說(shuō)會(huì)高于重慶。因?yàn)樯虾５慕?jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、培訓(xùn)等都優(yōu)越于重慶，從而使得上海小學(xué)未評(píng)職稱教師在一定程度上比重慶小學(xué)教師優(yōu)秀。中級(jí)職稱比例方面，重慶小學(xué)比上海高出21.28個(gè)百分點(diǎn)。顯然，上海小學(xué)以高級(jí)職稱教師為主，重慶則以中級(jí)職稱教師為主。另外，2009年重慶初中高級(jí)、中級(jí)職稱比例分別比上海低2.39和4.54個(gè)百分點(diǎn)。而就未評(píng)職稱比例而言，重慶初中卻比上海高出了3.15個(gè)百分點(diǎn)。由此，我們發(fā)現(xiàn)，在初中，上海與重慶均以中級(jí)職稱居多。

表2 2007-2009年重慶、上海普通小學(xué)、初中專任教師職稱對(duì)比 單位：%

3.生師比比較

生師比即指在校學(xué)生與專任教師之比。該指標(biāo)反映的是專任教師數(shù)量是否充足，即生師比越高，教師所負(fù)擔(dān)的學(xué)生數(shù)越多，壓力越大，反之亦然。從圖3中，不難發(fā)現(xiàn)，上海小學(xué)生師比自2007—2009年來(lái)呈現(xiàn)出逐年增長(zhǎng)的狀況。從2007年的13.87增長(zhǎng)到2009年的15.16。重慶恰恰相反，從2007年的19.90減少到2009年的17.72。但在初中，上海則出現(xiàn)了一定的波動(dòng)，從2007年的12.80增加到2008年的12.83，但到了2009年該值減小到12.67。重慶初中從2007年的18.29減小到2009年的17.37。盡管這樣，重慶小學(xué)、初中的生師比與上海相比，差距依舊存在。即2007—2009年，重慶小學(xué)生師比分別比上海高出6.03、4.41、2.56。同期重慶初中的生師比分別比上海高出5.49、5.39、4.7。由此可知，重慶在教師資源的配置上仍存在不足，教師教學(xué)任務(wù)偏重，不利于教育質(zhì)量的提升。

（三）在物力方面的比較

1.生均危房面積比較

危房不僅是困擾教學(xué)質(zhì)量提升的重大問(wèn)題，而且也是國(guó)家實(shí)施中小學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)重點(diǎn)解決的問(wèn)題之一。危房面積是反映學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)效果和教學(xué)條件好壞的一個(gè)指標(biāo)。圖4顯示，上海小學(xué)和初中均不存在危房。相反，重慶小學(xué)和初中不僅存在，而且近三年來(lái)還有所增加。即重慶小學(xué)生均危房面積從2007年的0.03平方米增加到2009年的0.93平方米；重慶初中則是從2007年0.02平方米增加到2009年的0.7平方米。由此看來(lái)，對(duì)于重慶來(lái)說(shuō)，消除危房面積任重道遠(yuǎn)。

2.生均機(jī)比較

生均機(jī)即指平均每名學(xué)生擁有的計(jì)算機(jī)臺(tái)數(shù)。生均機(jī)可以反映出學(xué)校信息化的程度。生均機(jī)越高，信息化程度越高，教學(xué)水平相對(duì)較高，現(xiàn)代化水平較高，反之亦然。圖5顯示，兩市中小學(xué)生均機(jī)差距較大。2007—2009年重慶小學(xué)生均機(jī)分別比上海低 0.11、0.12、0.11臺(tái)；同期重慶初中分別比上海低0.18、0.21、0.19臺(tái)。說(shuō)明了重慶在學(xué)校信息化上并不全面，程度較低，三年間幾乎沒(méi)有改善，特別是初中，生均一直是0.04臺(tái)。

3.生均儀器設(shè)備總值比較

儀器設(shè)備總值是中小學(xué)校硬件設(shè)施的重要組成部分，是教學(xué)的必備設(shè)施。生均儀器設(shè)備總值反映出學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善程度。從圖6中不難發(fā)現(xiàn)，2007—2009年上海小學(xué)分別是重慶的15.19、3.93、4.00倍；同期上海初中分別是重慶的9.84、11.91、11.50倍。以初中的差距最為明顯，平均比值達(dá)11倍之多?？梢?jiàn)，重慶中小學(xué)校在物力方面與上海的差距是如此之大。

資料來(lái)源：同表1

資料來(lái)源：同表1

資料來(lái)源：同表1

資料來(lái)源：同表1

4.生均圖書比較

生均圖書指平均每名學(xué)生擁有的圖書藏量，是反映學(xué)校教學(xué)資源豐富與否的指標(biāo)之一。從圖7可知，2007—2009年重慶小學(xué)生均圖書分別比上海2.64、2.17、2.08倍；同期初中的差值分別是4.13、4.13、4.13倍。顯然，重慶小學(xué)和初中的生均圖書遠(yuǎn)少于上海，教學(xué)資源并不豐富，學(xué)生課余生活閱讀受限，不利于學(xué)生和教師的知識(shí)積累和能力提升。

資料來(lái)源：同表1

二、結(jié)論及啟示

（一）結(jié) 論

財(cái)力、人力和物力三個(gè)方面的九個(gè)指標(biāo)從某種角度來(lái)說(shuō)，涵蓋了義務(wù)教育的硬件和軟件的主要內(nèi)容，是學(xué)術(shù)界使用較多的旨在衡量義務(wù)教育均等狀況或公平程度的典型指標(biāo)。因此能夠相對(duì)充分地反映和比較重慶、上海兩市在義務(wù)教育上的相關(guān)差異。通過(guò)上述的比較研究，筆者得出了以下結(jié)論：

1.重慶義務(wù)教育整體上遠(yuǎn)差于上海

上海義務(wù)教育取得如此的大的成績(jī)與其起步較早和投入較多有直接聯(lián)系。如1995年開(kāi)始的“薄弱學(xué)校更新工程”，投入巨資對(duì)253所中小學(xué)進(jìn)行了重新規(guī)劃和建設(shè)，從1999年到2001年，上海市又推出了“教育達(dá)標(biāo)工程”，三年投入了76個(gè)億；2002—2005年，上海歷時(shí)三年的針對(duì)初中學(xué)校的建設(shè)工程大刀闊斧，投資80多億元。[1]而重慶自2004年才開(kāi)始大規(guī)模地進(jìn)行“中小學(xué)危房改造工程”、“農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”等，不僅時(shí)間晚于上海，而且投資的力度也不及上海。

2.單純依靠政府力量支持義務(wù)教育發(fā)展作用有限

從財(cái)力方面的數(shù)據(jù)，我們得知，2007—2009年來(lái)重慶與上海都加大了對(duì)義務(wù)教育的投入力度，實(shí)施了相關(guān)的旨在促進(jìn)義務(wù)教育均等發(fā)展的工程。如危房改造工程，但并不意味著只要加大政府投入就能明顯改善義務(wù)教育非均等狀況。如 2007—2009年重慶小學(xué)、初中的生均圖書和生均機(jī)，幾乎沒(méi)有變化，而危房面積卻有所增加。這在一定程度上說(shuō)明單純依靠政府投入，是很難從根本上改變區(qū)域義務(wù)教育差距問(wèn)題。

3.義務(wù)教育與地區(qū)經(jīng)濟(jì)呈正比關(guān)系

義務(wù)教育與經(jīng)濟(jì)是相輔相成，相互促進(jìn)與制約的關(guān)系。如果沒(méi)有經(jīng)濟(jì)作保障，義務(wù)教育如“紙上談兵”。相應(yīng)地，沒(méi)有教育做基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)則缺乏發(fā)展動(dòng)力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海人均GDP、地方財(cái)政收入分別從2007年的67 244元、2 074.48億元增加到2009年的78 326元、2 540.30億元。重慶則從2007年的16 606元、442.70億元增加到2009年的22 840元、655.17億元，而生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)也隨之逐年增加。此外，在2009年，上海人均GDP、地方財(cái)政收入和預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)分別是重慶的2.3、3.9、1.6倍?？梢?jiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能帶來(lái)教育的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)差距同樣帶來(lái)教育的差距，即經(jīng)濟(jì)實(shí)力是區(qū)域義務(wù)教育差距產(chǎn)生的根本原因。

（二）啟 示

通過(guò)上述的比較研究和總結(jié)，也給予了我們?cè)S多有益的啟示：

1.強(qiáng)化政府責(zé)任是關(guān)鍵

義務(wù)教育作為一種純公共產(chǎn)品，具有較強(qiáng)的社會(huì)效益和正外部性。因此，政府理應(yīng)免費(fèi)、均等供給，理應(yīng)是供給的“第一責(zé)任人”，讓國(guó)民不論其地位、身份、城鄉(xiāng)和區(qū)域等差異都能平等的享受。因此：第一，要強(qiáng)化中央政府的主體責(zé)任。資料顯示，在2009年中央和地方財(cái)政主要的支出項(xiàng)目中，中央對(duì)教育的支出僅為567.62億元，而地方支出卻高達(dá)9 869.92億元，是中央的17.39倍之多?？梢?jiàn)作為義務(wù)教育最重要責(zé)任人的中央并沒(méi)有真正承擔(dān)起責(zé)任來(lái)。第二，要明確各級(jí)政府權(quán)責(zé)。當(dāng)前，我國(guó)出現(xiàn)區(qū)域義務(wù)教育差距的另一重要原因就在于各級(jí)政府權(quán)責(zé)不明確，分工不一，制度漏洞百出。因此須在法律法規(guī)上重新審視各級(jí)政府權(quán)責(zé)，規(guī)范政府行為，健全責(zé)任機(jī)制，完善制度體系。第三，要提升縣級(jí)政府的管理能力?？h級(jí)政府作為義務(wù)教育的直接管理主體，其管理能力如何將直接影響義務(wù)教育的發(fā)展，因此必須要不斷提升其管理能力，加強(qiáng)教育培訓(xùn)力度，上級(jí)政府適度下放權(quán)力讓縣級(jí)政府積極探索教育發(fā)展的新路子，新方式。[3]

2.轉(zhuǎn)移支付是核心

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)義務(wù)教育投資主要是以地方政府為主，中央和省級(jí)政府承擔(dān)比重較小，主要是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)進(jìn)行補(bǔ)貼。而在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中，一般性轉(zhuǎn)移支付資金所占比重偏低，據(jù)測(cè)算，真正有助于縮小地區(qū)間財(cái)力差距的轉(zhuǎn)移支付資金在全國(guó)不足15%。大量的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付又需要相應(yīng)的配套資金予以保證，西部很多地區(qū)根本無(wú)法提供足夠的配套資金，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的效用也大打折扣。[2]因此必須要規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。第一，要科學(xué)地進(jìn)行測(cè)量地方政府的教育資金需求和政府的財(cái)政能力，這是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)。第二，改變轉(zhuǎn)移支付辦法。即由對(duì)總的資金缺口進(jìn)行補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)各個(gè)具體的缺口項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，避免出現(xiàn)“拆東墻，補(bǔ)西墻”現(xiàn)象。第三，要逐漸提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，并加強(qiáng)監(jiān)督力度。在加大轉(zhuǎn)移支付力度的前提下，逐漸提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)于貧困地區(qū)或民族地區(qū)，建議取消要求其資金配套的規(guī)定。并完善監(jiān)管機(jī)制，以保證轉(zhuǎn)移支付資金的合法、合理使用，避免被人為挪用、貪污等。

3.調(diào)整結(jié)構(gòu)是重點(diǎn)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年全國(guó)普通小學(xué)、初中、高等學(xué)校三級(jí)教育生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)撥款比例分別為1︰1.16︰8；2004年為 1︰1.13︰6.3。而有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，1995年世界一般發(fā)展中國(guó)家普通小學(xué)、初中、高校三級(jí)教育生均經(jīng)費(fèi)比約為1︰1.4︰8，發(fā)達(dá)國(guó)家為1︰0.8︰4.3。相比之下，我國(guó)2003年三級(jí)教育生均經(jīng)費(fèi)比例才基本達(dá)到 1995年一般發(fā)展中國(guó)家平均水平，然而直到2004年我國(guó)都仍未能達(dá)到1995年發(fā)達(dá)國(guó)家水平。[4]因此要重點(diǎn)調(diào)整大、中、小學(xué)生均教育教育經(jīng)費(fèi)的投入比例，適度減少對(duì)非義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，逐步形成以義務(wù)教育為主的投資結(jié)構(gòu)，不斷縮小教育投入的三級(jí)差距，逐漸扭轉(zhuǎn)教育中的“馬太效應(yīng)”。與此同時(shí)，要鼓勵(lì)其他力量參與義務(wù)教育的發(fā)展，如企業(yè)投資，捐資助學(xué)等都應(yīng)該得到鼓勵(lì)，并且為其提供渠道和辦法，健全相關(guān)的政策法規(guī)，讓社會(huì)力量平等、公平的供給義務(wù)教育公共服務(wù)。即要在保證政府投資主導(dǎo)的前提下，適度放寬社會(huì)力量開(kāi)辦義務(wù)教育學(xué)校，給予其相關(guān)政策優(yōu)惠，引導(dǎo)其正常有序發(fā)展，以補(bǔ)充政府供給的不足，緩解“上學(xué)難”問(wèn)題。

[1]吳亮，劉丹.“均衡發(fā)展”的上海突破[J].瞭望，2007（33）.

[2]樊繼達(dá).東西部基本公共服務(wù)差距收斂：基于實(shí)證調(diào)查的分析[J].新視野，2010（4）.

[3]符淼.城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌背景下教育資源配置研究——以重慶市農(nóng)村義務(wù)教育為例[J].重慶三峽學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（3）.

[4]錢秀菊，刑家合.關(guān)于優(yōu)化我國(guó)教育投資結(jié)構(gòu)的思考[J].商業(yè)時(shí)代，2007（27）.