文/向紫容

追求透明、法治的美國(guó)慈善

文/向紫容

美國(guó)完善的慈善事業(yè)法律規(guī)定是美國(guó)慈善事業(yè)發(fā)達(dá)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在我國(guó)，現(xiàn)有的慈善立法等級(jí)已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)慈善事業(yè)的快速發(fā)展，盡快推動(dòng)慈善事業(yè)的立法工作已經(jīng)成了當(dāng)務(wù)之急。我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快制定一部統(tǒng)一的《慈善法》，以完善對(duì)慈善組織的行政監(jiān)督方式。

慈善是美國(guó)社會(huì)的一個(gè)縮影, 慈善法是美國(guó)社會(huì)立法的一部分。美國(guó)慈善的發(fā)展與發(fā)達(dá)在很大程度上應(yīng)歸功于美國(guó)慈善的法制建設(shè)。因此，美國(guó)發(fā)展慈善事業(yè)的經(jīng)驗(yàn), 特別是慈善立法的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于發(fā)展我國(guó)的慈善事業(yè)不無(wú)啟示。

法治原則貫穿始終

美國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)關(guān)于慈善組織的立法模式，而是有關(guān)慈善組織的法律規(guī)定分見(jiàn)于憲法、稅法、公司法等聯(lián)邦法律與各州法律法規(guī)之中。其中聯(lián)邦法包括: 聯(lián)邦憲法、國(guó)內(nèi)稅收條令、商標(biāo)法、反恐怖主義法、健康及安全法律和規(guī)章、反歧視法。而州法包括: 州政府憲法、州稅收條令、州非營(yíng)利組織法、就業(yè)與勞動(dòng)法律等。《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》以及聯(lián)邦最高法院對(duì)憲法相關(guān)條款的解釋地位最高，然后才是聯(lián)邦法律、各州的憲法、各州的專(zhuān)門(mén)法律和地方性法律法規(guī)。正因?yàn)槿绱?，?lián)邦法院或州法院在審理有關(guān)非營(yíng)利組織的案件時(shí)，判決依據(jù)有時(shí)僅僅是聯(lián)邦憲法或州憲法，而非具體法律。美國(guó)完善的法律規(guī)定不僅明確了慈善組織的地位和性質(zhì)，更加構(gòu)建了對(duì)慈善組織嚴(yán)密的監(jiān)督制度。監(jiān)督制度主要包括三個(gè)方面: 稅收監(jiān)督、司法監(jiān)督以及內(nèi)部監(jiān)督。而美國(guó)政府對(duì)于慈善組織的直接干預(yù)活動(dòng)很少，只是給予慈善組織運(yùn)作的一定的撥款，而不對(duì)慈善組織的管理活動(dòng)進(jìn)行干涉。美國(guó)完善的法律制度鼓勵(lì)慈善組織的自主性，保持組織自身的民間獨(dú)立性，讓其進(jìn)行獨(dú)立的管理和經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮靈活性。政府與慈善組織之間的這種相對(duì)寬松的環(huán)境為美國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了大量的發(fā)展空間，提高了慈善事業(yè)的公信力。

不僅如此，美國(guó)法律更以完善的遺產(chǎn)稅法和慈善基金管理制度鼓勵(lì)慈善行為。微軟公司創(chuàng)始人比爾·蓋茨捐出580億美元資產(chǎn)的“裸捐”行為是有法律制度鼓勵(lì)和支持的。美國(guó)的遺產(chǎn)稅、贈(zèng)予稅以高額累進(jìn)為特色，遺產(chǎn)超過(guò)300萬(wàn)美元，稅率高達(dá)55%，且遺產(chǎn)受益人必須先繳納遺產(chǎn)稅，然后繼承遺產(chǎn)，故此，繼承遺產(chǎn)的過(guò)程就是捐出一大半財(cái)產(chǎn)的過(guò)程。但是，建立基金會(huì)或捐助善款則可以獲得稅收減免，所捐錢(qián)款可在所得稅中等額扣除。換言之，進(jìn)行慈善捐助所減免的納稅額被用來(lái)提升公眾形象和產(chǎn)生模范效應(yīng)，可謂一舉兩得。此外，稅法對(duì)慈善基金會(huì)的運(yùn)作亦有大量的免稅減稅優(yōu)惠，使得慈善基金會(huì)的投資營(yíng)利可以獲得比其他企業(yè)更高的回報(bào)，以利善款的增值。而且，捐款給慈善基金會(huì)的捐贈(zèng)者亦可享受法律規(guī)定的限額扣除稅收的待遇。具體來(lái)說(shuō)，這些稅收待遇包括免稅、所得稅豁免和捐贈(zèng)減稅。

嚴(yán)格的外部監(jiān)管

當(dāng)然，美國(guó)更是以嚴(yán)厲的法律監(jiān)管規(guī)范慈善公益組織的運(yùn)作。美國(guó)對(duì)慈善組織的監(jiān)管可分為四個(gè)層次。第一個(gè)層次是國(guó)家的立法和監(jiān)督。第二個(gè)層次是獨(dú)立的民間專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。第三個(gè)層次是媒體以及關(guān)心慈善事業(yè)的民眾的監(jiān)督。第四個(gè)層次是慈善組織的內(nèi)部監(jiān)管。這種嚴(yán)苛有效的監(jiān)管提高了慈善組織的公信力、籌款能力和保值、增值能力，使得美國(guó)慈善公益團(tuán)體掌控的資源高達(dá)美國(guó)GDP的8%～9%。發(fā)達(dá)的慈善事業(yè)使富人有了回饋社會(huì)、幫助弱者的理想渠道，從而促進(jìn)了社會(huì)和諧。

而美國(guó)政府對(duì)慈善機(jī)構(gòu)善款使用的監(jiān)督，分為法律和行政兩種手段，以及聯(lián)邦和地方兩個(gè)層面。在法律上，美國(guó)有稅務(wù)法和《模范非營(yíng)利組織法案》約束慈善機(jī)構(gòu)的行為。在行政上，聯(lián)邦政府的國(guó)內(nèi)稅收署是實(shí)際上的慈善機(jī)構(gòu)主管部門(mén)。根據(jù)國(guó)會(huì)2000年通過(guò)的國(guó)內(nèi)稅務(wù)法第6104款，包括慈善機(jī)構(gòu)在內(nèi)的所有組織每年都必須向國(guó)內(nèi)稅務(wù)署上報(bào)年度財(cái)務(wù)報(bào)表，一般稱(chēng)為“990表”。“990表”要求提供的信息十分詳細(xì)，包括慈善機(jī)構(gòu)前五名收入最高的成員名單，前五名報(bào)酬最高的合同商名單，以及籌款所需花費(fèi)。更重要的是，該表還要求提供與所有董事會(huì)成員有關(guān)的金融交易記錄。如果這些交易有問(wèn)題，相關(guān)董事可能會(huì)被課以高額稅收，慈善機(jī)構(gòu)也可能失去免稅資格。同時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦法律還規(guī)定，任何人都有權(quán)向免稅機(jī)構(gòu)要求查看它們的原始申請(qǐng)文件及前三年的稅表。同時(shí)，人們也可寫(xiě)信給國(guó)家稅務(wù)局，了解某免稅組織的財(cái)務(wù)狀況和內(nèi)部結(jié)構(gòu)。如果這些信息在慈善組織的網(wǎng)站或者其他信息網(wǎng)站無(wú)法獲得，任何公民可以提出查閱請(qǐng)求，相關(guān)的慈善組織務(wù)必在兩周之內(nèi)在合適的時(shí)間和地點(diǎn)為公民提供查閱的可能。

在地方層面上，美國(guó)絕大多數(shù)州都規(guī)定慈善機(jī)構(gòu)必須向州總檢察長(zhǎng)提交年度報(bào)告?？倷z察長(zhǎng)還可以代表公眾對(duì)觸犯公共利益的慈善機(jī)構(gòu)提起公訴。2007年7月，加利福尼亞州總檢察長(zhǎng)布朗對(duì)加州慈善機(jī)構(gòu)“諾亞的心愿”進(jìn)行了嚴(yán)厲查處。據(jù)媒體報(bào)道，在2005年卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害后，“諾亞的心愿”以救災(zāi)名義籌得善款800萬(wàn)美元，但只將其中140萬(wàn)美元用于救災(zāi)。布朗在查明情況屬實(shí)后，將該組織賬戶(hù)上所余400多萬(wàn)美元全部沒(méi)收，由州政府負(fù)責(zé)將其用于救災(zāi)，并禁止其總裁五年內(nèi)擔(dān)任任何一家慈善機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，還要求其董事會(huì)成員接受管理方面的培訓(xùn)。

除了嚴(yán)格的監(jiān)察制度外，美國(guó)的輿論監(jiān)督也保證了基金會(huì)的高透明度。1992年，美國(guó)最大的慈善組織之一——聯(lián)合慈善基金會(huì)曝出丑聞。該基金會(huì)主席阿爾莫尼挪用總額達(dá)60萬(wàn)美元的善款用于個(gè)人度假、購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)以及包養(yǎng)情人，還操縱董事會(huì)成立皮包公司，安排自己的兒子和朋友占據(jù)要職，享受高薪。這一案件成為美國(guó)慈善組織的經(jīng)典反面教材，阿爾莫尼后來(lái)被判處七年徒刑，與此同時(shí)，這一丑聞不僅使聯(lián)合慈善基金會(huì)聲望大跌，也使美國(guó)民眾的慈善熱情頗為受傷，美國(guó)慈善事業(yè)由此陷入了相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的公眾募捐低潮。這次事件給整個(gè)美國(guó)的公益事業(yè)都帶來(lái)了陣痛和反思。美國(guó)人愈發(fā)意識(shí)到，公益組織健康發(fā)展的中心問(wèn)題是個(gè)信譽(yù)問(wèn)題，因此必須建立可問(wèn)責(zé)制。經(jīng)過(guò)基金會(huì)與政府之間長(zhǎng)期的對(duì)話、磨合，美國(guó)慈善業(yè)逐漸制定出日趨合理而成熟的法律，使得既保證基金會(huì)的透明度和可問(wèn)責(zé)制，又不妨礙慈善事業(yè)的順利進(jìn)行。另外，民間也自發(fā)地成立許多監(jiān)督組織，基金會(huì)本身也成立了諸如“理事會(huì)”這樣的組織，從而既維護(hù)了自身的利益，也起到自律作用，確保機(jī)構(gòu)內(nèi)外都有監(jiān)督機(jī)制。

美國(guó)慈善法治對(duì)我國(guó)的啟示

美國(guó)完善的慈善事業(yè)法律規(guī)定是美國(guó)慈善事業(yè)發(fā)達(dá)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在我國(guó)，現(xiàn)有的慈善立法等級(jí)已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)慈善事業(yè)的快速發(fā)展，盡快推動(dòng)慈善事業(yè)的立法工作已經(jīng)成了當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)把慈善組織作為一個(gè)獨(dú)立的法律主體，建立一部統(tǒng)一的慈善法，以規(guī)范慈善組織的概念、目的、準(zhǔn)入與退出機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制及社會(huì)監(jiān)督等等。但是在我國(guó)統(tǒng)一的《慈善法》頒布出臺(tái)之前，應(yīng)當(dāng)通過(guò)一些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)制定地方性法規(guī)對(duì)于慈善組織進(jìn)行的了解，部分經(jīng)濟(jì)地區(qū)對(duì)于慈善組織監(jiān)管方面進(jìn)行的有益的積極的探索，可以為推動(dòng)全國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展提供相應(yīng)的參照標(biāo)準(zhǔn)，并且可以為我國(guó)制定統(tǒng)一的慈善立法提供豐富的經(jīng)驗(yàn)。所以，慈善事業(yè)的監(jiān)督管理需要政府采取合理的措施加以引導(dǎo)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快制定一部統(tǒng)一的《慈善法》，以完善對(duì)慈善組織的行政監(jiān)督方式。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com