王法珂，高凌云，董建文

(山東行政學(xué)院基礎(chǔ)部，濟(jì)南250014)

一、PFI模式的興起及發(fā)展

(一)PFI模式

PFI模式，又稱為“私人融資主導(dǎo)”(Private Finance Initiative)，是國(guó)外私人資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要方式之一。準(zhǔn)確的說(shuō)，“私人融資主導(dǎo)”(PFI)是一種政府采購(gòu)方式，該方式使用私人部門資本和公共部門的資源來(lái)為社會(huì)公眾提供公共基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)，并使得這些設(shè)施和服務(wù)符合公共標(biāo)準(zhǔn)。

G．Allen(2001)(1)認(rèn)為，就最普通的PFI模式而言，私人部門依據(jù)公共部門制定的提供標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和運(yùn)營(yíng)(Design－Building－Financing－Operation，DBFO模式)公共設(shè)施。而公共部門不再擁有公共資產(chǎn)，如醫(yī)院或?qū)W校，而是通過(guò)支付PFI合約人承諾的現(xiàn)金流，在合約期使用這些設(shè)施。一旦合約到期，資產(chǎn)所有權(quán)或者繼續(xù)由私人部門所有，或者轉(zhuǎn)讓給公共部門，這主要依據(jù)于最初的合約條款。PFI融資模式基本運(yùn)轉(zhuǎn)方式如下圖:

PFI模式的一大優(yōu)勢(shì)在于能夠?qū)⒐岔?xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)部分或全部轉(zhuǎn)移給私人部門。在那些私人承包人被認(rèn)為最能夠處置風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，例如項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，這些相關(guān)責(zé)任應(yīng)該被轉(zhuǎn)移給私人承包人。而那些私人承包人被認(rèn)為注定不能管理項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，例如項(xiàng)目建成后的需求是否足夠高，這些領(lǐng)域的責(zé)任至少一部分仍應(yīng)該由公共部門來(lái)承擔(dān)。

(二)PFI模式的興起與發(fā)展

PFI模式最早興起于英國(guó)和澳大利亞，起因在于彌補(bǔ)政府財(cái)政開支緊縮與社會(huì)公共基礎(chǔ)社會(huì)巨額投資之間的缺口。自上世紀(jì)90年代起，由于財(cái)政短缺、公共部門效率缺乏及公共設(shè)施滯后等原因，聯(lián)合國(guó)和世界銀行等國(guó)際組織開始通過(guò)公司合伙(Public－Private－Partnership，)方式將私人部門納入到公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域，期以私人部門的資金和技術(shù)，為各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)公共設(shè)施。當(dāng)時(shí)的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，剛經(jīng)歷了80年代福利國(guó)家擴(kuò)展導(dǎo)致的財(cái)政壓力，公共部門效率缺乏的弊端日益暴露。為了提振經(jīng)濟(jì)，英國(guó)于1992年提出私人部門參與公共建設(shè)計(jì)劃的方案，即PFI(Private Finance Initiative)，來(lái)提供公共服務(wù)，以期刺激私人部門投資，并達(dá)到不增加財(cái)政支出，仍能提供公共服務(wù)的目的。根據(jù)英國(guó)相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，截至2001年9月1日，已經(jīng)有450項(xiàng)PFI交易達(dá)成，總資本開支達(dá)到200億英鎊。隨著私人部門支付現(xiàn)金流的增長(zhǎng)，不斷增長(zhǎng)的業(yè)務(wù)量必將增加未來(lái)公共財(cái)政的開支。截至目前已簽署的PFI項(xiàng)目要求政府在2000年到2025年這26年間向私人部門支付收益現(xiàn)金流高達(dá)幾乎1000億英鎊。下表列舉了一些英國(guó)實(shí)施的PFI案例:

表一 英國(guó)PFI融資項(xiàng)目簡(jiǎn)表(2)

日本和歐盟也分別于1997年和2003年，開始積極推動(dòng)PFI模式。PFI模式與傳統(tǒng)的BOT模式(Building－Operation－Transfer，即“建設(shè)－運(yùn)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓”，簡(jiǎn)稱BOT模式。該模式是國(guó)外特許公共工程建設(shè)的主要融資模式，例如橋梁、高速公路、電廠等)相比，雖然都是私人部門資本投資于公共建設(shè)，不過(guò)二者在概念上仍有差異。吳德美(2010)(3)認(rèn)為，這種差別主要在于PFI由政府保證對(duì)價(jià)購(gòu)買服務(wù)，并于合約期間每年支付使用費(fèi)用，風(fēng)險(xiǎn)主要由公私雙方最適分配。BOT則向設(shè)施使用者收取費(fèi)用，風(fēng)險(xiǎn)由私人部門承擔(dān)。而PFI模式是政府對(duì)價(jià)購(gòu)買服務(wù)，其中產(chǎn)生的“利益”和“權(quán)益”問(wèn)題就較BOT多，因而引起英國(guó)國(guó)內(nèi)許多爭(zhēng)議和辯論。

其實(shí)，我們認(rèn)為采取BOT模式開發(fā)的項(xiàng)目(如橋梁、高速公路、電廠)自身大多具有收益性，而采取PFI模式開發(fā)的項(xiàng)目(如學(xué)校、醫(yī)院、政府辦公設(shè)施)則具有更多的公益性質(zhì)，更加依賴政府承諾的對(duì)價(jià)購(gòu)買服務(wù)，也就更加依賴于政府的財(cái)政支出能力。

二、我國(guó)城市公共生態(tài)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

(一)當(dāng)前城市公共生態(tài)設(shè)施及建設(shè)現(xiàn)狀

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興在《中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化之路》(4)中提出:我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)要“建設(shè)大量低碳生態(tài)城”，“在整個(gè)城市群范圍內(nèi)來(lái)統(tǒng)籌建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌資源共享、生態(tài)環(huán)境共保、污染共治”。他還提出在建設(shè)生態(tài)城的同時(shí)，注重對(duì)原有城市進(jìn)行生態(tài)化改造。

城市公共生態(tài)設(shè)施是生態(tài)城市建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具體包括城市公園綠地(景觀水系)、污水處理廠、垃圾填埋廠、公共交通設(shè)施、防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施等等。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上分析，公共生態(tài)設(shè)施體現(xiàn)兩重屬性:一是公共性，二是生態(tài)性。公共性說(shuō)明這些設(shè)施具有公共品屬性，具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性，也意味著這些設(shè)施在傳統(tǒng)觀念中屬于政府財(cái)政支出的提供范疇。生態(tài)性意味著這些基礎(chǔ)設(shè)施同時(shí)也是生態(tài)城市建設(shè)的關(guān)鍵，有助于改善城市生態(tài)環(huán)境，提供宜居水平。

從目前我國(guó)城市現(xiàn)狀分析，公共基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入和建設(shè)運(yùn)營(yíng)狀況是不理想的。至于說(shuō)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，或者說(shuō)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的生態(tài)化改造，更是不足。我們沒(méi)有查詢到具體數(shù)據(jù)，但僅憑我們對(duì)于城市防災(zāi)公園的調(diào)研情況，就可以得出這樣的結(jié)論:與大城市較高的人口密度和經(jīng)濟(jì)集中度相比，防災(zāi)公園及防災(zāi)設(shè)施的建設(shè)和投入狀況明顯不足，也包括現(xiàn)有公園的防災(zāi)化及生態(tài)化改造。另外，我們可以明顯感到的問(wèn)題是，城市水資源短缺，污水處理問(wèn)題嚴(yán)重，垃圾圍城。這些問(wèn)題的出現(xiàn)均與城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)狀況不足有關(guān)。

加強(qiáng)城市公共生態(tài)設(shè)施建設(shè)具有十分重要的理論與實(shí)踐意義。十八大報(bào)告明確指出了“美麗中國(guó)”的生態(tài)文明理念，即“面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。城市公共生態(tài)設(shè)施建設(shè)既是生態(tài)城市建設(shè)的重要內(nèi)容，同時(shí)也是建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的重要內(nèi)容。

(二)城市公共生態(tài)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)存在的兩個(gè)主要問(wèn)題

1．政府財(cái)政投入相對(duì)不足

近幾年隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，國(guó)家和地方的財(cái)政收入普遍增加，對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入也逐年遞增。但相對(duì)于近幾年城市化快速發(fā)展及城市人口迅速增加對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求相比，這方面的公共財(cái)政支出還是略顯不足。這種需求與供給的缺口直接導(dǎo)致了交通擁堵、熱島效應(yīng)、城市內(nèi)澇、水資源短缺等諸多“城市病”的集中爆發(fā)。

十八大之后，我們要建設(shè)“美麗中國(guó)”，建設(shè)生態(tài)城市，更多的是涉及現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的生態(tài)化或防災(zāi)化改造，如果這部分更多的是由地方政府來(lái)承擔(dān)，無(wú)疑進(jìn)一步增加了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。實(shí)際情況也是如此。我們?cè)谡{(diào)研山東省內(nèi)防災(zāi)公園建設(shè)情況時(shí)，遇到問(wèn)題最多的就是資金問(wèn)題。資金從哪里來(lái)?依靠單純的財(cái)政撥款，還是銀行貸款，或是國(guó)債資金。是否有可能采取民間融資的方式來(lái)解決。

2．建成公共設(shè)施管理運(yùn)營(yíng)效率低

導(dǎo)致“城市病”頻發(fā)的另一個(gè)原因是現(xiàn)有公共基礎(chǔ)設(shè)施管理和運(yùn)營(yíng)的效率低下。由于大部分基礎(chǔ)設(shè)施(如公園綠地、垃圾處理、防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施)屬于公共品，實(shí)踐中往往存在所謂的“所有者缺位”問(wèn)題。在以往實(shí)際操作中，基本模式是政府部門委托相關(guān)部門(主要是一些事業(yè)單位)負(fù)責(zé)公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理和運(yùn)營(yíng)。由于體制等方面的原因，這種模式的運(yùn)營(yíng)成本往往比較高，而其運(yùn)營(yíng)效率也普遍較低。

還有一部分基礎(chǔ)設(shè)施(如公共交通、污水處理)屬于企業(yè)化管理，其效率低下的原因可以部分歸結(jié)為市場(chǎng)化程度偏低。例如污水處理，由于現(xiàn)有水資源價(jià)格采取政府定價(jià)的方式，普通較低，直接造成污水處理成本過(guò)高，需求不大，污水處理的效益不佳。而城市公共交通運(yùn)營(yíng)效率的低下則主要體現(xiàn)在供給方面，而非需求不足。

總結(jié)這兩類公共基礎(chǔ)設(shè)施效率低下的原因，無(wú)非就是市場(chǎng)化不足的體制問(wèn)題。公共品的提供，究竟是由政府主導(dǎo)，還是通過(guò)市場(chǎng)由私人主導(dǎo)，這不僅僅關(guān)系到公共品提供的效率問(wèn)題，也涉及到我國(guó)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)的問(wèn)題。就目前的主流觀點(diǎn)看，改革方向是市場(chǎng)化，即充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的主導(dǎo)作用。在公共生態(tài)設(shè)施建設(shè)的問(wèn)題上，在堅(jiān)持固有的政府管理體制下，應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化的模式來(lái)運(yùn)作，以提供運(yùn)作效率，滿足快速城市化對(duì)公共品的巨大需求。

三、PFI模式對(duì)于我國(guó)城市公共生態(tài)設(shè)施建設(shè)的啟示

(一)PFI模式有助于改善公共財(cái)政支出的效率

在PFI融資模式中，私人部門負(fù)責(zé)公共設(shè)施的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資與運(yùn)營(yíng)，政府主要責(zé)任是履行對(duì)于公共服務(wù)的購(gòu)買承諾。這種模式與傳統(tǒng)的財(cái)政直接投資建設(shè)公共設(shè)施相比，政府支出的現(xiàn)金流由一次大規(guī)模支出改變?yōu)槎嗄攴执沃С?。我們通過(guò)下圖予以說(shuō)明:

假設(shè)政府計(jì)劃投資一個(gè)公共設(shè)施項(xiàng)目，該項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期為八年。采用傳統(tǒng)直接投資方法，第0年和第1年需要支出建設(shè)費(fèi)用，以后各年需要支出運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，其現(xiàn)金流支出如上圖中的圖示一所示。而采取PFI模式由私人投資，政府只需在第2年項(xiàng)目建成后，支付承諾的對(duì)價(jià)購(gòu)買服務(wù)，其支付的現(xiàn)金流如圖示二所示。如果考慮這八年政府財(cái)政支出的現(xiàn)金流總額，PFI模式可能會(huì)略高于直接投資模式，這是因?yàn)樗饺送顿Y畢竟要求一定的資金回報(bào)。但PFI模式下，政府財(cái)政在建設(shè)期的現(xiàn)金流壓力明顯減輕。

顯而易見，PFI融資優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在“杠桿效應(yīng)”上，即原先只能投資一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的資金，可通過(guò)PFI模式分別投資購(gòu)買數(shù)個(gè)項(xiàng)目的購(gòu)買服務(wù)上。這有利于在短期內(nèi)節(jié)省財(cái)政資金，并有效提高財(cái)政支出的效率。而且，后續(xù)諸多項(xiàng)目對(duì)于政府財(cái)政資金的需求，可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入的持續(xù)增加得以緩解，即“在發(fā)展中解決問(wèn)題”。

(二)PFI模式有助于提高公共生態(tài)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的效率并有效降低風(fēng)險(xiǎn)

PFI融資模式的另一大優(yōu)勢(shì)是能夠有效改善公共設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的效率，并顯著降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。效率和風(fēng)險(xiǎn)的改善主要得益于私人部門的運(yùn)營(yíng)，首先體現(xiàn)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)層面。由于私人部門同時(shí)也是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方，因此可以根據(jù)以后運(yùn)營(yíng)的實(shí)際需求來(lái)對(duì)項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行設(shè)計(jì)。其次體現(xiàn)在項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)控制方面。普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，私人部門在控制風(fēng)險(xiǎn)方面顯著優(yōu)于公共部門，這是因?yàn)樗饺瞬块T更關(guān)心自身投資的收益，因而在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策預(yù)案的制定上更加準(zhǔn)確、更加細(xì)化。最后就項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)而言，私人部門不存在體制問(wèn)題，更容易形成激勵(lì)機(jī)制，完善考核體系，從而激發(fā)員工工作積極性，提高項(xiàng)目服務(wù)的運(yùn)行效率。

PFI模式效率的提高和風(fēng)險(xiǎn)的降低，最終得益于私人部門與公共部門依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)收益原則合理配置風(fēng)險(xiǎn)，以及發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。私人部門的優(yōu)勢(shì)主要在于高效的運(yùn)作效率以及風(fēng)險(xiǎn)控制方面。而公共部門的優(yōu)勢(shì)在于融資信用度高，可以在必要的時(shí)候?yàn)轫?xiàng)目融資提供保障。銀行在對(duì)項(xiàng)目提供貸款時(shí)，政府對(duì)價(jià)服務(wù)的購(gòu)買是重要的參考。政府承諾在項(xiàng)目建成后持續(xù)購(gòu)買項(xiàng)目服務(wù)，能夠?yàn)轫?xiàng)目帶來(lái)穩(wěn)定現(xiàn)金流，從而保障項(xiàng)目貸款的償還。另外，公共部門的優(yōu)勢(shì)還體現(xiàn)在信息完備方面，這對(duì)項(xiàng)目后續(xù)服務(wù)的提供會(huì)產(chǎn)生積極影響。

［1］Grahame Allen．The Private Finance Initiative，［J］．House of Commons Library，Research Paper 01/117，2001(11):10－11．

［2］維基百科［EB/OL］．http://en．wikipedia．org/wiki/Private_finance_initiative．

［3］吳德美．英國(guó)民間融資方案(PFI)的政治經(jīng)濟(jì)分析［J］．問(wèn)題與研究，2009，48(1):2．

［4］仇保興．中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化之路［J］．廣西城鎮(zhèn)建設(shè)，2011(2):36－41．