●管彥慶 楊喜梅

時(shí)至今日，雖然各國(guó)政府采取了一系列積極的刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的應(yīng)對(duì)措施，世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)均顯示，包括我國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)，至今尚未從2008年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球性金融危機(jī)中走出，有的國(guó)家甚至陷入經(jīng)濟(jì)衰退的泥潭。2009年底由希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)所引發(fā)的歐美主權(quán)債務(wù)危機(jī)也有愈演愈烈之勢(shì)，此時(shí)又正值我國(guó)由“十一五”的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過渡到“十二五”的“保持經(jīng)濟(jì)合理增長(zhǎng)、重點(diǎn)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”的關(guān)鍵時(shí)期，因此引起了筆者對(duì)我國(guó)國(guó)債與地方政府債務(wù)的債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)、償債風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管等主權(quán)債務(wù)管理問題的特別關(guān)注。

一、我國(guó)地方政府債務(wù)總體規(guī)模與結(jié)構(gòu)分析

據(jù)我國(guó)審計(jì)署2011年6月27日公布的《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告》（[2011年第35號(hào)]）的審計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止2010年底，我國(guó)省、市、縣三級(jí)政府 （云南盈江縣因地震未進(jìn)行審計(jì)）形成的經(jīng)審計(jì)核實(shí)的地方政府債務(wù)余額為107174.91億元，其中三類債務(wù)（即政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)、政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)）分別占債務(wù)總額的62.62%、21.80%和15.58%。

我國(guó)地方政府債務(wù)已經(jīng)超過中央政府國(guó)債，兩者之和形成的政府債務(wù)在總體上對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、各級(jí)財(cái)政收入構(gòu)成了較重的負(fù)擔(dān)。2010年地方政府債務(wù)余額是同期中央財(cái)政國(guó)債余額實(shí)際數(shù)67548.11億元的1.59倍，是2010年地方本級(jí)財(cái)政收入40613.04億元的2.64倍，是2010年地方公共財(cái)政收入72954.13億元的1.47倍。我國(guó)中央財(cái)政國(guó)債、地方政府債務(wù)及兩者之和形成的債務(wù)負(fù)擔(dān)率分別為16.84%、26.71%和43.55%，三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為52.25%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。

我國(guó)地方政府債務(wù)在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出基層與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)舉債規(guī)模較高，債務(wù)償還期比較集中且分布不均衡等區(qū)域與償還期不平衡特點(diǎn)，造成基層償債壓力較大，部分地方政府可能存在債務(wù)逾期償還財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性。從政府層級(jí)看，省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府性債務(wù)余額分別占地方政府債務(wù)余額的29.96%、43.51%和26.53%；從區(qū)域分布看，東部16個(gè)省市、中部8個(gè)省、西部12個(gè)省市分別占地方政府債務(wù)余額的49.65%、23.06%、27.29%；從舉借主體看，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的地方政府性債務(wù)余額占比為69.69%；從借款來源看，銀行貸款占地方政府性債務(wù)余額的79.01%；從償還年度看，“十二五”期間需要償還的地方政府債務(wù)總額為74797.56億元，占到整個(gè)地方政府債務(wù)的近70%，其規(guī)模是2010年地方公共財(cái)政收入的1.03倍。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)的管理存在以下亟待解決的問題

（一）籌資方面的問題

由于存在法規(guī)約束，以及業(yè)已存在的多頭舉債、舉債程序不透明、地方政府性債務(wù)收支未全部納入預(yù)算管理等現(xiàn)狀，引起了地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量多且管理不規(guī)范、地方政府舉債融資缺乏規(guī)范甚至違規(guī)擔(dān)保或借貸、地方政府債務(wù)規(guī)模難以掌控、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制尚待建立等“事前”監(jiān)管問題，缺乏完善的“立項(xiàng)”監(jiān)督。出現(xiàn)了資金投向未落實(shí)、項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分、擔(dān)心銀根緊縮而為項(xiàng)目超前融資的盲目舉債，個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)等現(xiàn)象，并有可能出現(xiàn)籌資審批過程中的“尋租”行為。

（二）用資方面的問題

由于存在尚未建立或健全具實(shí)際操作意義的地方政府性債務(wù)管理規(guī)定、還貸準(zhǔn)備金制度、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制、債務(wù)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系等現(xiàn)狀，引起了地方政府債務(wù)資金流向與結(jié)構(gòu)、使用效益等的監(jiān)管不到位等“事中”監(jiān)管問題，缺乏完善的“成本與效益”監(jiān)督。出現(xiàn)了部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)規(guī)模大且償還無保障，有約12%的政府性債務(wù)資金未及時(shí)安排使用，將債務(wù)資金違規(guī)投入資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)等違規(guī)取得和使用政府性債務(wù)資金等現(xiàn)象。

（三）債務(wù)償還方面的問題

由于缺乏完善的“立項(xiàng)”事前監(jiān)管與完善的“成本與效益”事中監(jiān)管，極易出現(xiàn)諸如地方政府舉債資金閑置或?qū)鶆?wù)資金投向 “兩高一?！保ǜ吣芎摹⒏呶廴?、產(chǎn)能過剩）、低水平重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目等“好鋼沒用在刀刃上”的問題，或因舉債項(xiàng)目論證不充分盲目舉債帶來預(yù)期盈利與社會(huì)公共目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，不能以舉債項(xiàng)目收益“供養(yǎng)”債務(wù)本息（無法按期償還債務(wù)本息），或走入發(fā)新債償舊債的“前任借貸后任償還”的“死循環(huán)”，或加重地方本已“舉步維艱”的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，為不合理項(xiàng)目或違規(guī)使用債務(wù)資金形成的高額利息“埋單”，造成有限財(cái)政資源的無謂浪費(fèi)等“事后”的“爛攤子”工程。

三、構(gòu)建我國(guó)地方政府債務(wù)綜合管理體系的對(duì)策

（一）籌資環(huán)節(jié)的改進(jìn)對(duì)策

通過完善地方法規(guī)、建立科學(xué)的“立項(xiàng)”審批評(píng)價(jià)與有效的社會(huì)監(jiān)督體系，完備“事前”監(jiān)管體系。認(rèn)真對(duì)地方綜合財(cái)力、財(cái)政收入及其增長(zhǎng)源進(jìn)行調(diào)研與統(tǒng)計(jì)，科學(xué)測(cè)定并將債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度等指標(biāo)的上限，完善《預(yù)算法》及通過立法形式寫入地方性法規(guī)，設(shè)置地方政府債務(wù)總體規(guī)模的 “警戒線”，如借鑒《馬斯特里赫特條約》要求歐盟國(guó)家60%的國(guó)債負(fù)擔(dān)率警戒線等。通過建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、項(xiàng)目評(píng)價(jià)專家?guī)?、隨機(jī)組建評(píng)審小組進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估、聘請(qǐng)獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估的“雙重”評(píng)估機(jī)制等措施建立政府債務(wù)立項(xiàng)評(píng)價(jià)機(jī)制。通過立項(xiàng)前的聽證、民意調(diào)查、約訪專家等形式，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，實(shí)現(xiàn)“惠民”公共工程體現(xiàn)民意的宗旨。并將獲批的地方政府債務(wù)規(guī)劃或立項(xiàng)編入財(cái)政預(yù)算，從而形成較強(qiáng)的法律與預(yù)算約束，減少審批過程中權(quán)力“尋租”的可能性。通過增大事前評(píng)審與監(jiān)督成本嚴(yán)把籌資的“源頭”關(guān)，起到“開源”的功效。

（二）用資環(huán)節(jié)的改進(jìn)對(duì)策

通過建立量化的資金績(jī)效評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與控制體系，完備“事中”監(jiān)管體系。建立相應(yīng)的績(jī)效、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，定期專項(xiàng)考核、評(píng)價(jià)與公示地方政府債務(wù)資金的績(jī)效與風(fēng)險(xiǎn)，并將其納入地方政府官員的業(yè)績(jī)考核，以此對(duì)當(dāng)前項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，為今后同類項(xiàng)目審批提供經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)。建立針對(duì)各類績(jī)效與風(fēng)險(xiǎn)的獎(jiǎng)懲機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)基金，通過體現(xiàn)成本效益原則的制度約束、量化考核與風(fēng)險(xiǎn)控制等措施，提高地方政府債務(wù)資金的使用效益，并充分發(fā)揮政府投資的導(dǎo)向性，使地方政府債務(wù)資金真正承擔(dān)起償還債務(wù)本息的“本職”使命，起到“通渠”的功效。

（三）債務(wù)償還環(huán)節(jié)的改進(jìn)對(duì)策

通過建立有保障的債務(wù)償還與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系，完備“事后”監(jiān)管體系。參照國(guó)內(nèi)外相同項(xiàng)目的建設(shè)與收益周期，針對(duì)所有可能發(fā)生的突發(fā)事件，科學(xué)測(cè)定與擬定償債周期分布、償債基金計(jì)提比率下限與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施，并在地方法規(guī)及項(xiàng)目審批中予以明確，使債務(wù)到期償還的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)降到最低，使突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案得以落實(shí)，做到償還與突發(fā)應(yīng)急有保障的未雨綢繆，真正解除地方政府債務(wù)應(yīng)債主體的后顧之憂，起到“節(jié)流”的功效。

綜上所述，如圖所示，唯有將地方政府債務(wù)的事前、事中和事后監(jiān)管當(dāng)做一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的“鏈條式”系統(tǒng)監(jiān)管工程和具有前因后果循環(huán)關(guān)系來對(duì)待，對(duì)地方政府債務(wù)的成因與現(xiàn)狀進(jìn)行扎實(shí)調(diào)研與分析，理順中央政府與地方政府間財(cái)政關(guān)系，研究地方政府債務(wù)與國(guó)債的區(qū)別與聯(lián)系，在堅(jiān)持“中國(guó)特色”的前提下借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建出科學(xué)與完善的立項(xiàng)評(píng)價(jià)體系、立法審批與社會(huì)監(jiān)督體系、資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與控制體系、債務(wù)償還與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系，才能實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)良好的標(biāo)本兼治的“代際傳遞”良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)“開源”的事前、“通渠”的事中與“節(jié)流”的事后監(jiān)管及其為社會(huì)公共服務(wù)籌資等職能，避免 “頭痛醫(yī)頭”、“腳疼醫(yī)腳”只“治標(biāo)”不“治本”的盲目及不規(guī)范管理亂象的出現(xiàn)，使地方政府債務(wù)管理走上法制化、規(guī)范化、科學(xué)量化管理的軌道。