●劉小兵

一、我國收支分類改革及其目標

政府收支分類，是對政府的收入與支出按照一定的原則和方法進行類別和層次的劃分,從而全面、準確和清晰地反映政府的收支活動，是編制預決算、組織預算執(zhí)行、進行會計明細核算的重要依據(jù)。通過政府收支分類體系可以對財政資金進行多維定位，清楚地說明政府的錢是怎么來的，辦了什么事，具體花在了哪些方面。

我國在過去很長的一段時間內都是實施計劃經(jīng)濟制度下的建設型財政，政府核算科目設置較為粗略，缺乏科學性，造成了政府核算不透明、不清晰和不完整。隨著社會主義市場經(jīng)濟制度的建立和政府職能的轉變，財政管理模式也逐步轉向公共型財政，原有的核算體系已經(jīng)不適應社會經(jīng)濟發(fā)展形勢的需要。為此中國于1999年啟動收支分類改革研究工作，在世界銀行、國際貨幣基金組織的積極配合下，結合國際貨幣基金組織1986年版的政府財政統(tǒng)計核算體系 （A system of Government Finance Statistics，簡稱 GFS）和我國的實際管理需要，提出了改革的基本思路。經(jīng)過多年的論證和討論，2005年在交通部、科技部中央部委和天津、河北等地方省市進行收支分類改革試點的基礎上，2007年1月1日開始在全國全面推行。

對于我國實施政府收支分類改革的目標，筆者不難從當年各方的評述與宣傳中總結得出。

2006年03月12日，財政部副部長樓繼偉就實施政府收支分類改革的有關情況回答了新華社記者的提問，闡述了政府收支分類改革的原因與意義。認為改革前的收支分類科目“不能清晰反映政府職能活動，制約了財政管理的科學化和信息化，財政預算管理和監(jiān)督職能弱化”；同時指出“政府收支分類是財政預算管理的一項重要的基礎性工作，直接關系到財政預算管理的透明度，是公共財政體制建設的一個重要環(huán)節(jié)。規(guī)范的政府收支分類體系，對建立民主、高效的預算管理制度，保證人民依法實現(xiàn)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督政府預算的權利，都具有重大意義。”

在各種地方政府網(wǎng)站上，宣傳政府收支分類改革的文章講義對政府收支分類改革的目標也有明確的表述，“政府收支分類改革的目標，就是要適應市場經(jīng)濟條件下轉變政府職能、建立公共財政體系的總體要求，逐步形成一套既適合我國國情、又符合國際通行做法的較為規(guī)范合理的政府收支分類體系，為進一步深化財政改革、提高預算透明度、強化財政監(jiān)督創(chuàng)造有利條件?！?/p>

而作為這次改革的主要參照物，GFS在國際貨幣基金組織（IMF）研制建立時將該核算體系的目標表述為“詳細核算政府通過財政收支治理國家、管理經(jīng)濟的活動情況，從經(jīng)濟角度反映一級政府管理經(jīng)濟的活動及其對國民經(jīng)濟的影響；為政府編制預算，制定財政、稅收、社會保障等政策和進行政策分析，提供科學的定量依據(jù)；并為關心公共財政對經(jīng)濟活動影響的各市場主體，提供了一個完整的綜合分析框架。”而在其后的修訂完善過程中，國際貨幣基金組織特別總結吸取了金融危機的教訓，對該核算體系進行了全面修訂和大量的革命性創(chuàng)新，在提供一套政府財政統(tǒng)計的國際標準的同時，也為提高政府財政操作和監(jiān)督的責任感和透明度提供了一種全球準則。

綜上所述，根據(jù)我國收支分類改革的原因、意義及其改革借鑒的參照系，筆者可以將收支分類改革的目標大致總結歸納為三個方面：一是增加財政透明，二是防范財政風險，三是加強財政監(jiān)督。因此，要分析評價我國收支分類改革的效應，可具體從這三個方面入手展開。

二、收支分類改革的效應分析

從2007年開始推行新的收支分類科目至今已六年有余，其間，為不斷適應財政管理工作的需求，還對其進行過多次的修訂與完善，政府部門為此付出了大量工作與成本。那么，這一改革的成效究竟如何？以下筆者分別從財政透明、財政風險和財政監(jiān)督三個方面對其進行分析，看看收支分類改革是否實現(xiàn)了預期的目標。

（一）收支分類與財政透明

在2006年末的全國財政工作會議上，財政部長金人慶表示，新的收支分類科目將“使政府預算真正做到反映全面、公開透明、便于監(jiān)督，有利于細化預算編制、提高預算透明度”。相較于改革前的財政核算科目，新的政府收支分類建立了新的收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟分類，確實能夠做到全面、細化地反映政府的收支活動，更有利于提高財政透明度。但顯然的是，“能夠做到”并不等同于“實際做到”，“有利于”并不等同于“一定實現(xiàn)”。收支分類改革只是提供了一種更好更科學的技術手段來反映政府的收支活動，使政府的賬目更通俗易懂，為提高財政透明度打下扎實的統(tǒng)計基礎。至于財政透明度在改革后有沒有提高，似乎并不取決于收支分類改革本身。

實際上，雖然在本屆政府的努力下，我國財政信息公開的工作有了起步并逐漸在加快步伐，但根據(jù)上海財經(jīng)大學公共政策研究中心自2009年推出的《中國財政透明度報告》顯示，2009年至2013年五年間，我國的財政信息公開狀況并不理想。如果以百分制計算，五年來我國財政透明度的得分分別是21.71分、21.87分、23.14分、25.33分和30.31分。從數(shù)據(jù)上看，雖然每年都在進步，但進步很緩慢。

根據(jù)2009年至2013年的《中國財政透明度報告》，我國的財政信息公開工作除整體水平還比較低之外，還具有以下幾個特征：

第一，從報告中可以看出，得分較高的都是由于直接向項目組提供了財政信息所至，這說明通過公開出版物或網(wǎng)站能夠獲得的財政信息是非常少的。由此可見，政府財政信息主動公開的意識還有待加強。

第二，省際之間財政透明度差異不大，大部分被調查的財政信息的得分在不同省份間非常相似甚至高度一致，而且隨著時間推移，這種差距在不斷縮小。這種現(xiàn)象反映了我國現(xiàn)階段政府信息公開的某些體制特征，這種體制特征使得各個省份既不甘落后，也不愿冒尖；在信息公開的工作上相互觀望、互通有無，表露出一種既不愿充分公開信息、但又不甘排名太過落后的一種矛盾心態(tài)。

第三，多次調查評估的結果均顯示，越是涉及到細節(jié)的信息，越是無法獲得。顯然，這種情況離真正意義上的財政信息透明尚有較大的差距，也清楚地表明財政透明度的高低與政府收支分類科目的科學合理與否沒有直接的關系。盡管新的收支分類科目能夠全面、細致地反映出政府的收支活動情況，但有了數(shù)據(jù)卻并不表示必然就會全部公開。

上述特征不僅反映了我國信息公開現(xiàn)狀的不盡如人意，更為突出地是反映了政府在信息公開方面的意識缺乏，以及在信息公開方面的種種顧慮。

（二）收支分類與財政風險

我國收支分類改革是在世界銀行和國際貨幣基金組織的幫助下開展的，并主要借鑒了國際貨幣基金組織1986年版的GFS。而國際貨幣基金組織其后對該核算體系的修改起因主要是東南亞金融危機，這表明收支分類體系的建立一個很重要的目的是在全面掌握政府收支活動的基礎上有效防范政府財政風險以及由此可能引致的全球金融危機。這一目的，自然也就成為了此次我國收支分類改革所追求的目標之一了。

雖然迄今為止，我國從未尚未爆發(fā)過財政危機以及由此引發(fā)的金融危機，但大如東南亞金融危機、美國次貸危機、西班牙主權債務危機，小到美國橙縣(Orange County)財政危機、加州財政危機、黎巴嫩財政危機，或是直接對我國的經(jīng)濟運行帶來深遠的影響，或是間接對我國的財政管理工作產(chǎn)生警示效果。長期以來，我國政府一直在對財政運行狀況進行嚴密的監(jiān)控，每年各地方財政部門及其他政府部門都要向財政部上報各式各樣的統(tǒng)計報表，如財政總決算的二十八張表、地方政府債務統(tǒng)計表、國有資產(chǎn)年度報表、社會保障經(jīng)費決算報表等等，以及時掌握全國財政運行的總體情況，注意防范可能出現(xiàn)的財政風險。

從近些年修訂過的上述需要上報的各種報表的格式中，筆者可以看到，大多數(shù)的報表都已吸取了新收支分類科目體系的內容。而包括收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟分類在內的新政府收支分類科目，因能更全面、準確、清晰地反映市場經(jīng)濟條件下政府的收支活動，從而使得上報的各種數(shù)據(jù)可以更好地全面反映出我國財政經(jīng)濟運行的整體面貌，對防范財政風險的產(chǎn)生起到了積極的作用。從這個意義上來說，收支分類改革的防范財政風險的目標在一定程度上得到了較好的體現(xiàn)。

當然，筆者也關注到現(xiàn)行的政府收支分類科目在全面真實反映財政運行狀況方面仍存在一些問題，每年或多或少都存在的科目修訂現(xiàn)象就充分說明了這點。盡管這種小修小改可能是正常的調整，或者是與時俱進的完善，但其中的一些修訂筆者認為仍存在不少問題，不是一種完善而可能是一種應景之作，目的只是滿足一時之需，但其代價卻有可能破壞整體的有機統(tǒng)一或給今后的工作增添不少麻煩，對防范財政風險并沒有任何幫助。如2011年的收支分類科目體系中新增的那些科目中，有幾個就讓人感覺是為了方便做好 “三公”經(jīng)費的公開工作而設計的。這種做法的結果雖然暫時會方便“三公”經(jīng)費的公開，卻有可能阻礙了財政信息的整體公開。筆者認為，完全沒有必要專門去公開什么“三公”經(jīng)費，只要將整個財政信息公開了，人們自然知道真正的“三公”經(jīng)費是多少?！叭苯?jīng)費的公開只是一種應景之作，而且在沒有整體財政信息公開的情況下，被公開的“三公”經(jīng)費其全面性與真實性不免令人懷疑，這種應景之作對防范財政風險不僅沒有益處反而存在隱患。

（三）收支分類與財政監(jiān)督

2007年的收支分類改革最大的一個目標或許就是財政監(jiān)督。這不僅在于收支分類改革本身所具有的加強財政監(jiān)督的要求，同時，提高財政透明度、防范財政風險其實質也是一種財政監(jiān)督，是財政監(jiān)督的另一種體現(xiàn)和更高的要求，其最終目的都是為了財政收支活動的規(guī)范運行。那么，收支分類改革的財政監(jiān)督效應究竟如何，新的收支分類科目體系的使用是否收到了加強財政監(jiān)督的效果呢？

根據(jù)財政部提供的一份收支分類改革輔導材料，政府收支分類改革的重要意義之一是 “繼續(xù)深化部門預算、國庫集中收付、政府采購等各項改革，增加預算透明度，強化財政監(jiān)督，從源頭上防止腐敗?！庇纱丝梢?，收支分類改革本身沒有什么監(jiān)督的效用，它只是改變了財政資金的分類核算形式與視角，其財政監(jiān)督效應需要通過優(yōu)化部門預算、國庫集中收付、政府采購等財政管理手段來實現(xiàn)。因此，分析收支分類改革是否加強了財政監(jiān)督的效果，需要分析新的收支分類科目體系應用之后是否有助于這些財政管理手段的充分發(fā)揮。

改革后的政府收支分類不僅涵蓋了原政府預算收支科目中的一般預算、基金預算和債務預算收支，而且還納入了社會保險基金收支和財政專戶管理的預算外收支；它可以全面、規(guī)范、細致地反映政府各項收入和政府各項職能活動以及反映政府各項支出的具體用途；在財政管理中不僅應用于編制匯總預決算、辦理預算繳撥款和組織會計核算，還用于報告預算執(zhí)行情況、進行財務考核分析和進行財政收支統(tǒng)計等方面。因此，盡管此次政府收支分類改革并不改變現(xiàn)有預算管理方式，但由于新的分類具有統(tǒng)一性，可以對各種預算進行匯總，從而形成全部政府收支概念，做到將整個政府的活動都納入財政的監(jiān)控范圍，較之改革前的財政監(jiān)督情況，改革后的財政監(jiān)督范圍得到了擴展、監(jiān)督手段得到了改善、監(jiān)督力度得到了加強。從近年來審計出的問題資金占總財政資金比重逐年下降的現(xiàn)象來看，可以大致判斷這些年因收支分類改革而逐漸加強的財政監(jiān)督效應正在逐漸地顯現(xiàn)出來。

作為一項財政管理基礎性的改革，新的政府收支分類體系也并非十全十美，仍存在一些需要進一步完善的地方。如它的改革參照系是國際貨幣基金組織1986年版的政府財政統(tǒng)計核算體系，而該核算體系早已有了2001年版；又如它的支出經(jīng)濟分類只設置到二級科目且科目設置較窄，難以精確反映出資金的去向與用途，有些支出難以相對應的經(jīng)濟分類，造成“其他”科目數(shù)據(jù)偏高；再如它尚未很好地考慮與未來的政府預算會計改革間的銜接問題，等等。這些問題的存在必然會影響到收支分類改革的財政監(jiān)督效應的發(fā)揮。

三、實現(xiàn)收支分類改革目標的政策建議

通過從提高財政透明度、防范財政風險和加強財政監(jiān)督等三個方面對我國政府收支分類改革的效應所做的上述分析，筆者認為，我國政府收支分類改革的效應正在逐步地顯現(xiàn)出來；改革的目標在部分得到實現(xiàn)的同時，也存在一定程度上的改進空間，表現(xiàn)在我國的財政透明度尚未達到預期的水平，防范財政風險的能力有待檢驗，以及新的政府收支分類體系促進加強財政監(jiān)督的效果有待在各方配合下進一步得到充分發(fā)揮。

（一）改革目標未能完全實現(xiàn)的原因

改革效應未能充分體現(xiàn)和目標沒有如期實現(xiàn)的原因雖然是多方面的，但歸結起來無非也就一點，那就是在財政收支活動中存在諸多妨礙政府收支分類促進財政監(jiān)管的因素，可以從頂層與底層兩個方面來分析。

從頂層方面來說，改革伊始，國務院、財政部高度重視、精密部署，甚至上升到“推進社會主義政治文明和政治民主的必然要求”這個高度來看待這次政府收支分類改革，不可謂決心不大。但問題卻在于從以后的執(zhí)行過程來看，似乎有些虎頭蛇尾了。新的收支分類為細化部門預算奠定了扎實的基礎，但至今細化預算仍然一直是編制部門預算時老大難的問題；新的收支分類使政府采購更易執(zhí)行，但至今政府采購金額占財政支出的比重仍然較低；新的收支分類為國庫集中收付提供了便利的條件，但直到2012年在溫總理的再三強調下國庫單一賬戶制度才得以在全國基本建立；新的收支分類使預算的編審更細致更容易，但迄今為止各地人大代表仍一直在呼吁看不懂預算報告；新的收支分類讓財政收支的統(tǒng)計更為全面、規(guī)范與細致，但至今財政信息的公開仍然半遮半掩；如此等等，不一而足。這些現(xiàn)象的存在，表明政府收支分類改革目標的實現(xiàn)依然是任重而道遠。

從底層方面來看，基層預算單位對收支分類改革以及預算管理的認知不足，基層財政的基礎工作不扎實，大大削弱了政府收支分類改革的財政監(jiān)督效應。基層預算單位往往認為部門預算只是向財政要撥款的一種形式，不重視部門預算的編制工作，不認真學習新的收支分類體系，導致預算執(zhí)行過程與預算編制內容嚴重脫節(jié)，使決算數(shù)與預算編制數(shù)“兩張皮”，嚴重影響了政府收支分類改革目標的實現(xiàn)。而基層財政部門往往也存在一種財政管理就是 “分錢”的觀念，不嚴格按照“零基預算”的理念來編制部門預算，大多仍采用“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)做法；同時也不愿意花時間和精力去做基礎性工作，制定與收支分類科目相配套的預算項目定額；缺乏完善細化預算定額標準體系、探索改進部門預算編制規(guī)則以及加強對預算編制標準開展調研的動力與積極性。因此，即使有了更好更科學的收支分類科目，對進一步加強財政監(jiān)督也于事無補、效果平平。

（二）充分發(fā)揮政府收支分類促進財政監(jiān)管的政策建議

政府收支分類改革是公共財政體制建設的一環(huán)，是一項基礎性工作。而所謂公共財政，簡而言之就是聚公眾之財、辦公眾之事、向公眾透明；所謂公共財政體制，實際上就是保障聚公眾之財、辦公眾之事、向公眾透明目標實現(xiàn)的制度體系。政府收支分類就是其中最基礎性的一種制度，它是促使政府規(guī)范聚財、公正辦事、公開透明的重要技術支撐與保障。政府收支分類改革，只不過是為了提供一種更好更科學的技術手段，其效應的發(fā)揮和目標的實現(xiàn)有賴于其他制度的正常運轉和健康運行。

就目前我國公共財政體制的建設與運行情況而言，筆者認為，要充分發(fā)揮改革的效應和實現(xiàn)改革的目標，除進一步做好基層財政工作之外，關鍵還是在于公共財政體制建設的頂層設計與執(zhí)行決心。

頂層設計與執(zhí)行決心的關系實質上就是一個說與做的問題。很多時候，不是改革決心不夠而是執(zhí)行力不強，一些改革舉措到了具體實施階段往往會走樣，與改革初衷漸行漸遠。表面上看起來，似乎是下面有抵觸不執(zhí)行，但在做頂層設計時如果沒有考慮到這種抵觸與不執(zhí)行并拿出相應的解決辦法，那么，這就不能算是一種好的頂層設計了。畢竟，執(zhí)行的決心終歸還是取決于頂層設計的。所以，政府收支分類改革的目標未能如期實現(xiàn)，表面上看起來是由于這樣那樣的原因在執(zhí)行中出了問題，但本質上還是當初做頂層設計時沒有考慮周全。

因此，筆者有必要反思改革的初衷，思考一下當初搞政府收支分類改革是為了解決什么問題，這些問題是不是沒有新的收支分類體系就解決不了、有了就一定能夠解決。當筆者沿著這個思路往下思考時就會發(fā)現(xiàn)，政府收支分類只不過是財政管理工作中的一種基礎性技術手段，提高財政透明、防范財政風險和加強財政監(jiān)督的目標，只依靠改一下收支分類標準注定是無法完全實現(xiàn)的，必須依賴其他諸如部門預算、政府采購、國庫集中收付、績效評價、信息公開等財政管理手段，政府收支分類改革的效果才能得以體現(xiàn)。

提高財政透明、防范財政風險和加強財政監(jiān)督的任務在沒有政府收支分類改革的時候同樣存在，有了收支分類改革后只不過是為完成這些任務提供了一個更好的平臺而已。因此，發(fā)揮政府收支分類促進財政監(jiān)管的效應，實現(xiàn)提高財政透明、防范財政風險和加強財政監(jiān)督的改革目標，已不僅僅是政府收支分類本身的頂層設計，而是財政信息公開到什么程度、財政風險揭示到哪般水平、財政監(jiān)督加強到何種地步的執(zhí)行決心了。

黨的十八大報告中明確指出，要“保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，推進權力運行公開和加強民主監(jiān)督，”并“堅定這樣的道路自信、理論自信、制度自信”。因此，在財政信息完全公開、財政風險充分揭示和財政監(jiān)督不斷加強等方面，筆者應該完全有而且必須有這種決心與自信。只要有這種決心與自信，政府收支分類改革的財政監(jiān)督效應才能真正被充分地發(fā)揮出來，政府收支分類改革的目標才能逐步得到實現(xiàn)。