文/張克

收入分配改革的法律思考

文/張克

對普通民眾而言，窮富之間的財產(chǎn)分配才是最值得關注的，適度的差距可以接受，但如今有點過了。（圖/IC）

新年的鐘聲已經(jīng)敲響，公眾期待已久的收入分配改革方案未能順利出臺，凸顯了這一問題的復雜性，因而仍未形成社會共識。在連續(xù)三年的“兩會”期間，收入分配成為排在首位的焦點問題，“收入分配改革”成為全社會關注的“熱詞”。

如果有越來越多的人感到收入分配不公以及由此帶來的不合理的貧富差距，那么就會有越來越多的人質(zhì)疑甚至反對現(xiàn)行的分配制度乃至整個社會制度。從遠景來看，必須從根源上尋找解決問題的辦法，而這需要加大收入分配的調(diào)節(jié)力度，改革現(xiàn)行不合理的收入分配機制。

目前對收入分配改革的討論大多發(fā)自經(jīng)濟學界，但究其根本，不論何種改革方案最終都需要轉(zhuǎn)化為法律實施，因此探討收入分配改革的法律路徑顯得尤為必要。

收入分配改革改什么

收入分配改革是目前中國改革進程中最為迫切的選項，也是利益博弈最為劇烈的。普通民眾期望從收入分配改革中獲取更多的個人收入，國家寄望于收入分配改革夯實稅基、涵養(yǎng)稅源，壟斷國企則要求在改革中擴大自身利益。

可以說，每個人眼中對收入分配改革的具體訴求都不盡一致，而以國家發(fā)改委牽頭編制的改革方案可能并非一個具體的實施方案，更多的是在這一領域推進改革的戰(zhàn)略綱要。收入分配改革需要以經(jīng)濟手段、行政手段進行調(diào)整，然而當前最大的社會矛盾與糾結點在于分配不公、貧富差距過大，這一領域改革最為根本的路徑選擇體現(xiàn)在財稅法律制度的變革上。

分配問題從來都是一個融合政治、經(jīng)濟、社會、法律等多維構造的社會核心命題。一個國家的分配制度，是為了在分配主體之間有效界定分配的權力與權利，對分配結構實施有效調(diào)整，以確保其合理性與合法性，最大限度地解決經(jīng)濟社會發(fā)展過程中產(chǎn)生的各類分配問題。

在這一改革命題中，首先要處理好國家與國民財富分配的問題，即藏富于國還是藏富于民的選擇。在我國，國民收入在政府與納稅人之間分配的不公平主要體現(xiàn)在政府收入與支出的不合理。在財政收入方面，國民收入分配日益向政府集中，政府在整個國民收入分配中的比重不斷提高。也就是說，政府收入增長過快、比重過高。我國財政收入已經(jīng)連續(xù)幾年以超過GDP增長兩倍以上的速度增加，而居民可支配收入扣除價格因素后的增長卻一直低于GDP的增長。

在國民收入分配格局里，政府收入在初次分配中所占比重偏高。當然，單純地分析財富向政府集中并不能說明問題。如果政府在取得大量收入的同時，能夠高效地利用這些資金來擴大其職能范圍提供公共物品，同樣會帶來“民富”的效果，那么這種集中就是合理和可以接受的，例如瑞典等北歐國家實施的“高稅收、高福利”政策。問題在于，財富向政府集中的同時，民眾并未獲得相應的公共物品。在財政支出方面，我國的財政支出結構也不合理，表現(xiàn)在經(jīng)濟建設支出比重偏高、行政管理支出不斷膨脹以及教育、醫(yī)療、社會保障等民生性支出長期增長緩慢。

其次，需處理好中央與地方政府財富分配問題。有人或許不理解，中央與地方政府的財富分配與普通民眾有何關系？舉一個簡單的例子，在與每個人切身感受緊密關聯(lián)的教育事業(yè)中，全國財政性教育經(jīng)費占GDP比例4%這個目標自1993年首次提出以來，一直沒有實現(xiàn)。中央政府制定4%的經(jīng)費目標，這是點菜，具體買單的則是地方政府，中國義務教育的財政支出責任主要在省以下地方政府。

作為內(nèi)陸最富有的省份廣東，財政規(guī)模目前處于全國首位，每年收入增幅在20%左右。政府工作報告寫明教育經(jīng)費要占到GDP的4%，可廣東省原省長黃華華和省教育廳廳長羅偉兩位代表在“兩會”時都認為，地方教育投入很難做到。為什么呢？因為地方政府交給中央的財政收入里本來就有很多是用于基礎教育的。也就是說，分稅制上交中央的錢中就包含了教育經(jīng)費，如果地方仍按4%來算，“廣東省辦不到，廣州市也辦不到”。廣東辦不到，其他省市恐怕更難。

收入分配改革的另一個重大任務就是進一步完善分稅制。從1994年稅制改革開始確立分稅制以來，在國民收入分配領域，中央與地方的財政分權成為影響收入分配效果的一個關鍵因素。其中存在的問題主要是，中央財政占全部財政收入的比重過高，地方政府財力嚴重不足，中央轉(zhuǎn)移支付占地方財政支出比重過大。

實行分稅制以來，中央與地方一直就財稅關系進行著利益的博弈。這種博弈表現(xiàn)為財權逐漸上收而事權逐漸下放的過程，并導致財權與事權的不相適應的結果。在我國，一方面，中央與地方政府間事權與財政支出責任劃分不夠清晰；另一方面，財政的收益權和財政立法權主要集中于中央，而政府間轉(zhuǎn)移支付均等化程度又較低，這使得我國中央與地方財政關系處于失衡狀態(tài)。這才是中央政府大筆一揮點菜，地方政府買單卻叫苦不迭的根本原因。

最后，但也許是最為重要的是，普通民眾最為關切的窮人與富人之間的財富分配問題。最近，國家統(tǒng)計局公布的基尼系數(shù)引發(fā)了一場熱議。國家統(tǒng)計局一口氣發(fā)布了近十年來的表征社會貧富差距的基尼系數(shù)：2003年是0.479，2004年是0.473，2005年0.485，2006 年0.487，2007年0.484，2008年0.491。然后逐步回落，2009年0.49，2010年0.481，2011年0.477，2012年0.474。

然而，西南財經(jīng)大學不久前發(fā)布的一份中國家庭金融調(diào)查結果顯示，2010年中國家庭的基尼系數(shù)為0.61，大大高于0.44的全球平均水平。質(zhì)疑者提出：民間數(shù)據(jù)為何與統(tǒng)計局掌握的數(shù)據(jù)有這么大的差距？

國家統(tǒng)計局局長馬建堂稱，規(guī)范的民間調(diào)查，應該是官方統(tǒng)計的重要的、有益的補充?！暗珶o論是官方統(tǒng)計還是民間調(diào)查，我們都需要建立一個科學的統(tǒng)計制度，都需要一個規(guī)范的抽樣方法，都需要一個適量的、妥當?shù)臉颖緮?shù)目，都需要一個嚴謹?shù)陌l(fā)布態(tài)度。”對統(tǒng)計局發(fā)布的逐年下降的基尼系數(shù)，經(jīng)濟學家許小年在微博上感慨：連童話都不敢這么寫。

市場經(jīng)濟本身天然地傾向于對效率的追求，那么公平的實現(xiàn)則必須依賴國家的干預。在貧與富的關系問題上，理性的解決思路應該是防止過度貧富分化和保持適度貧富差距。近期，中國多家央企高管主動帶頭降薪，并獲國資委認可。這回應了長久以來社會對壟斷國企高收入、高福利的不滿，在分析人士看來，可能發(fā)出了特定經(jīng)濟、社會、政治背景下國企薪酬制度調(diào)整的信號，并推動國企整體的改革進程。

財稅法：收入分配改革利器

稅收的目標與功能大致可分為三種：收入、再分配與規(guī)制，國家提取收入在傳統(tǒng)意義上更多地體現(xiàn)為經(jīng)濟性動因，而再分配與規(guī)制更多展現(xiàn)的是政府進行社會管理的目標。以法律的手段促進收入分配改革，財稅法是其中最為關鍵的制度工具，在全世界范圍內(nèi)都被視為財富分割利器。

營業(yè)稅改增值稅試點及推廣

2012年至2013年，中國最為重要的稅制變革是營業(yè)稅改增值稅的試點工作全面鋪開，又被稱之為增值稅擴圍。中國1994年的增值稅改革設計上遺留的對服務業(yè)、對中小企業(yè)實施按全部產(chǎn)值或營業(yè)額為稅基征收營業(yè)稅或增值稅（即不實行“進項抵扣”）的辦法，在實施過程中導致了對服務業(yè)和廣大中小企業(yè)的稅收歧視。

北京大學經(jīng)濟學院平新喬教授團隊對比研究發(fā)現(xiàn)，第三產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅納稅人的綜合稅負水平較之于第二產(chǎn)業(yè)增值稅企業(yè)更高，營業(yè)稅5%的基準稅率看似比增值稅17%的基準稅率要低，但由于無法抵扣成本造成納營業(yè)稅的企業(yè)重復征稅，其實際稅負要高于納增值稅者。在國家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的背景下，這種稅制設計不但無法刺激現(xiàn)代服務業(yè)增長，反而對第三產(chǎn)業(yè)形成了稅收上的抑制作用。

這無疑是應當改進的，進一步降低從事高新技術和現(xiàn)代服務業(yè)企業(yè)的稅負水平，使得相關行業(yè)和中小企業(yè)獲得更多的資本進行再生產(chǎn)、再投資是營業(yè)稅改增值稅最為直接的目標。營業(yè)稅改增值稅是走向更為彈性、公平、現(xiàn)代的稅制結構的必由之路，其間有許多困難要克服、不少阻力要沖破，稅收政策與法律法規(guī)有待進一步優(yōu)化和完善，但平衡稅負、公平負擔的稅法理念下的改革思路既定，以營改增調(diào)整企業(yè)的收入分配道路會堅定地走下去。

預算法修改與利益再分配

作為財政基本法的《預算法》的修改命運則可謂十年風雨路。我國現(xiàn)行預算法是1994年通過、1995年正式實施的，此后1997年開始動議修訂，但直到今日仍處于論證和討論階段，各方博弈激烈，因部門利益難以協(xié)調(diào)遲遲未能交付全國人大審議，整個修訂過程中由于各種原因多次被擱置或延遲。

目前，我國預算法修改的最重要問題，就是要按照現(xiàn)代的預算制度，將人大、政府及相關部門在預決算過程中的權利、義務、責任進行重新配置和劃分。按照目前的預算法，人大不能直接修改政府的預算案，只能建議，也就是說，即使人大認為預算不合理，也只能要求政府部門來修改，而不能直接修改。所以說，現(xiàn)行預算法基本上處于責任虛位的狀態(tài)。

預算法修改之所以長路漫漫，蓋因這部法律調(diào)整的法律關系、權力分配錯綜復雜，可謂牽一發(fā)而動全身。預算法規(guī)定的中央和地方事權和財權的劃分尚不清晰，中央與地方的分配關系尚未理順。對此，《預算法》草案規(guī)定為：各級政府之間應當建立支出責任與財力保障相匹配的財政管理體制。但具體規(guī)定卻不明確，實施細則也語焉不詳。

這些簡單的規(guī)定無法實現(xiàn)對財政權劃分進行系統(tǒng)、全面地規(guī)范。中央與地方之間收入支出的劃分以及財政利益分配的權力完全掌握在中央政府手中，而且分配標準不明確、程序不完備、價值不明朗，地方財政自主權受到很大的限制。一些基層地方政府因為財力有限，連最基本的公共服務都無法提供，地區(qū)間財力失衡的現(xiàn)象比較嚴重。

在財政收支劃分的基礎上，還需要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。各國的財政轉(zhuǎn)移支付制度一般都具有較高的層級和效力，而我國中央與地方支付間的財政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)主要是由財政部頒布的部門規(guī)章。如此低層次的立法帶來的問題是轉(zhuǎn)移支付的隨意性和不規(guī)范性。這也是導致收入分配不公平的原因之一。

此外，我國現(xiàn)行的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度仍然延續(xù)了舊體制的分配格局，無法實現(xiàn)地區(qū)間財力的平衡。我國的財政轉(zhuǎn)移支付在形式上難以滿足財政法定主義本身的要求，在實體上難以發(fā)揮調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差距的作用，在價值上更難以實現(xiàn)分配正義。

個人所得稅改革向縱深推進

個人所得稅是調(diào)節(jié)居民收入最為直觀的稅種，歷來受關注程度最高，人人都有“切膚之痛”。為了在主要經(jīng)濟指標不斷攀升的條件下適時回應社會需求，個人所得稅費用扣除標準歷經(jīng)三次調(diào)整從800元提高至3500元，累進稅率由9級變?yōu)?級。中國個人所得稅征收起始于1980年，經(jīng)歷由貴族稅到平民稅的轉(zhuǎn)變。

2005年費用扣除標準仍為800元，部分東部沿海地區(qū)政府基于現(xiàn)實考慮與分稅制體制，擅自調(diào)高費用扣除標準。是年，全國人大常委會召開立法聽證會討論費用扣除標準調(diào)整，與會學者與公眾陳述人提出的確定扣除標準為1600元的建議最終寫入了修正案。2011年個稅費用扣除標準提高至3500元，其間社會媒體與網(wǎng)絡的大討論與人大代表的辯論不僅普及了稅收意識，更是收入分配實踐中的一次絕佳范例。

近年來，個人所得稅改革的新趨向不再僅限于費用扣除標準的數(shù)額，而更多地變?yōu)橛懻摳母锼枚惿陥髥挝唬赡壳暗膫€人申報轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ド陥鬄橹鞯木C合課稅模式，進一步降低納稅人的稅痛指數(shù)。

當前我國個人所得稅的課稅單位是個人而非家庭，采用分類課征的模式，對不同來源的所得課以不同的稅負。在當前的個人所得稅制度下，對稅收負擔能力的考查，僅限于對不同來源的“所得”本身的負擔能力，而不重視“所得取得者”的綜合負擔能力。2011年4月下旬，個人所得稅法修正案(草案)提請全國人大常委會審議時，包括全國人大常委會委員金碩仁在內(nèi)的部分委員提出，現(xiàn)行個稅征收辦法對家庭負擔沉重的納稅人不公平。

在財稅法領域有一句名言：沒有任何稅種比所得稅更為民主、更富有人性及社會性。在保障國家一定汲取能力的前提下，如何實現(xiàn)納稅人的公平負擔和藏富于民，是中國個人所得稅改革的價值取向。目前在我國實行以家庭為單位征個稅，還需要一段時間，但可以先進行試點，或者先試行“夫妻聯(lián)合申報”，在條件成熟時再考慮“家庭申報”。老齡化社會已然逼近，一個家庭贍養(yǎng)4個老人，甚至6個、8個老人的情況將越來越多，如果個稅完全不考慮家庭因素，則很難體現(xiàn)公平。

開征財產(chǎn)稅 調(diào)節(jié)收入分配

近段時間來，由于地方土地財政越來越難以為繼，社會上要求房產(chǎn)稅擴圍、開征遺產(chǎn)稅、贈與稅的呼聲不斷。從政府稅權擴張的角度講，經(jīng)過合法程序開征新稅種是政府汲取財政收入的一種手段；對于廣大納稅人的權利保護而言，財產(chǎn)稅首先給公民帶來的財富影響是剝奪，其次才是調(diào)節(jié)收入分配。

社會公眾對于財產(chǎn)稅的主要擔憂在于：一、稅種開征合法性不足。如2011年上海、重慶兩地房產(chǎn)稅試點，因違背了《立法法》第八條和國務院將稅收立法權轉(zhuǎn)授權財政部而備受詬??；二、課稅要素調(diào)整，自由裁量權濫用。湖州織里稅案中，當?shù)囟悇諜C關聘請的中介服務人員擅自調(diào)整機頭稅額引起一系列暴力事件，以及“過頭稅”等現(xiàn)象凸顯了稅收行政管理執(zhí)法過程中的諸多失范；三、政府借財產(chǎn)稅與民爭利。以加名稅為例，其本質(zhì)就是地方政府以實質(zhì)課稅原則的大旗，違背稅收法定主義，不顧公共政策需求，與民爭利。在這一背景下看，唯有國家與公民的征納關系在合憲、合法、合理，有規(guī)、有責、有序的軌道中運行，財產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的目標才有可能實現(xiàn)。

收入分配不公之所以成為當今中國突出的社會矛盾，與財稅體制改革滯后、財稅法制不健全有很大關系。強化收入分配的正義導向，強化財稅的民主參與，強化財稅的法律規(guī)范，有利于化解這些矛盾，促進社會的穩(wěn)定與和諧。

實現(xiàn)公平分配，突出社會正義，這既是收入分配改革的基本目標，也是財稅法律調(diào)整的價值追求和重要依據(jù)。財稅法是分配正義之法，其法律調(diào)整必須貫穿財政民主、稅收法定和以納稅人為本的理念。我們強調(diào)收入分配改革的法律路徑就是要求在收入分配改革方案中更加重視分配公平與分配正義，讓國民收入隨著國家經(jīng)濟發(fā)展而增長，讓收入分配制度更加具有普惠性。

（作者系清華大學管理學博士）

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