文/張建偉

解讀“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”

文/張建偉

權(quán)力的弊病

按照法國(guó)學(xué)者米歇爾·克羅其埃的說(shuō)法：“任何權(quán)力現(xiàn)象，不論它產(chǎn)生于何種根源，不論它具有何等的合法性，也不論它的行施方法如何，都蘊(yùn)含著某一個(gè)人或集團(tuán)對(duì)于另外一個(gè)或若干個(gè)人或集團(tuán)施加作用的可能性?！币籽灾?，作為一項(xiàng)權(quán)力，它應(yīng)當(dāng)具有使他人因權(quán)力的介入不得不去實(shí)施某一行為或不得不放棄某一行為的影響力。

值得警惕的是，具有強(qiáng)制屬性的權(quán)力天然具有被濫用的傾向。權(quán)力的蠱毒會(huì)侵蝕每一個(gè)掌握這一權(quán)力的人，歷史和現(xiàn)實(shí)中固然不乏掌握權(quán)力并正當(dāng)行使這些權(quán)力的好人（一般民眾謂之“好官”），但掌握并濫用權(quán)力的官員同樣為數(shù)眾多。這就如同蟻潰長(zhǎng)堤，對(duì)于權(quán)力的濫用不預(yù)先嚴(yán)加提防，期望清明政治和廉潔司法的愿望最終會(huì)落空，因此，對(duì)于權(quán)力必須加以約束——人們形象地稱(chēng)之為“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”。

許多思想家對(duì)于權(quán)力濫用的傾向有過(guò)精辟的論述。孟德斯鳩認(rèn)為“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”和“有權(quán)力的人們使用權(quán)力，一直到遇有界限的地方才休止”。著名歷史學(xué)家阿諾德·湯因比指出：“‘權(quán)力’有一種本質(zhì)會(huì)強(qiáng)化當(dāng)權(quán)者驕傲自大，貪圖名利的思想，使其墮落。而權(quán)力的行使又隱藏著侵犯人格，有時(shí)會(huì)危險(xiǎn)到剝奪人的生存這種性質(zhì)。”這就是所謂的“權(quán)力的弊病”。英國(guó)思想家伯特蘭·羅素也近乎悲觀地認(rèn)為：“任何政府中的官員，無(wú)論挑選時(shí)怎樣慎重，其中總會(huì)有一小撮天性?xún)A向獨(dú)裁的人。”他指出：“權(quán)力欲對(duì)野心勃勃的人來(lái)說(shuō)是生而有之的，但一般還是因?yàn)榻佑|權(quán)力而逐漸養(yǎng)成的……”

利己性與權(quán)力濫用

有這種欲望的人都是那些雄才大略、精力過(guò)人的人。對(duì)這種人如果沒(méi)有一個(gè)執(zhí)行社會(huì)公益的機(jī)構(gòu)予以約束，他們就可能建立獨(dú)裁制度，至少會(huì)興風(fēng)作浪，攪得社會(huì)長(zhǎng)期不得安寧。權(quán)力之所以具有被濫用的傾向，可以從人性上得到解釋。人性中含有謀求自我利益的成分，人的正常欲求能夠自我引導(dǎo)到發(fā)揮人的能力、創(chuàng)造財(cái)富和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步等積極的方面；反過(guò)來(lái)，人的欲求的膨脹也會(huì)造成政治的污濁和社會(huì)的災(zāi)難。

由于管理日趨復(fù)雜的現(xiàn)代政治，既需要德行也需要合理的決策，統(tǒng)治者對(duì)于人性中包含的客觀實(shí)在“自利”的成分，不能不予以正視。特別在權(quán)力領(lǐng)域，更應(yīng)該對(duì)人性中“自利”的一面持有足夠的警惕，因?yàn)闄?quán)力存在蠱毒，權(quán)力使掌握它的人有加以濫用的天然傾向，阿克頓勛爵的“權(quán)力產(chǎn)生腐敗，絕對(duì)的權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗”的名言已被人類(lèi)歷史證明為一條不易的鐵律。

各種制度的作用體現(xiàn)為，一方面保障人在正當(dāng)欲求的引導(dǎo)下謀求正當(dāng)發(fā)展而不加以抑制、阻斷，另一方面對(duì)于貪欲可能造成的負(fù)面作用加以制度上的預(yù)防，防止人的貪欲造成國(guó)家、社會(huì)以及他人的損害。人們認(rèn)清并正視自己的本性，是完善各種制度的前提。歷史的諸多教訓(xùn)表明，不重防弊則整個(gè)制度設(shè)計(jì)所確定的目標(biāo)往往化為泡影，進(jìn)行制度構(gòu)建不能不認(rèn)真考慮對(duì)權(quán)力加以制約（把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子）的問(wèn)題。

顯然，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的主張?bào)w現(xiàn)了從外部對(duì)權(quán)力加以制約的思想。制約權(quán)力的思想有自制自律和他制他律之分?？鬃痈嬲]統(tǒng)治者以身作則，指出“政者，正也。子先正之，孰敢不正？”這是將權(quán)力約束的希望寄托在掌權(quán)者的自制自律上。事實(shí)證明，在缺乏他制他律的情況下，修身養(yǎng)性也具有一定的抑制貪欲的作用；不過(guò)，要求每一個(gè)掌權(quán)者都做到自制自律則近乎緣木求魚(yú)。實(shí)際上，只有存在健全的他制他律機(jī)制的情況下，才能夠促進(jìn)人們自制自律；如果缺乏健全的他制他律機(jī)制，自制自律是難以全面實(shí)現(xiàn)的。

毫無(wú)疑問(wèn)，如果權(quán)力體制不合理或者缺乏有效的權(quán)力控制，則權(quán)力很可能會(huì)呈現(xiàn)不良運(yùn)作的狀態(tài)，主要表現(xiàn)為兩種形式，一是權(quán)力腐敗，一是權(quán)力專(zhuān)橫。導(dǎo)向權(quán)力腐敗的一個(gè)重要因素是對(duì)于利益的尋求。美國(guó)學(xué)者加里·沃塞曼說(shuō)過(guò)：“人們一般不是為權(quán)力本身才去謀求權(quán)力的。他們要權(quán)是為了權(quán)能給他們帶來(lái)的其他價(jià)值——名譽(yù)、財(cái)富，甚至情感。權(quán)力就像金錢(qián)一樣，是達(dá)到其他目的的手段。大多數(shù)人要錢(qián)是為了錢(qián)能購(gòu)買(mǎi)的東西，如聲望或安全。正如有些人比別人更孜孜不倦地要錢(qián)一樣，有些人更想要權(quán)。”

當(dāng)然，權(quán)力就像金錢(qián)一樣，并不是誰(shuí)想要就能得到的。人的利己性為腐敗的大面積發(fā)作提供了基礎(chǔ)，權(quán)力是能夠換取金錢(qián)和其他利益的，更高的職位意味著更多的金錢(qián)或者其他利益，所以許多人對(duì)于權(quán)力的心態(tài)，就像中了蠱毒一般。對(duì)于權(quán)力腐敗，人們極為痛恨，全社會(huì)也有著足夠的警惕；但對(duì)于權(quán)力專(zhuān)橫，卻缺乏足夠的警惕和遏制，實(shí)際上，權(quán)力專(zhuān)橫之害并不亞于權(quán)力腐敗。國(guó)家是在某個(gè)特定區(qū)域內(nèi)對(duì)使用強(qiáng)制性手段具有合法壟斷權(quán)的制度安排。在權(quán)力高度集中、政府對(duì)社會(huì)嚴(yán)密控制而對(duì)權(quán)力缺乏有力制約的條件下，權(quán)力的專(zhuān)橫很容易產(chǎn)生。所謂“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”，根本目的在于防止權(quán)力腐敗和專(zhuān)橫，防止人民的自由權(quán)利被恣意損害和剝奪。

建立權(quán)力制約機(jī)制

那么，怎樣把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子？所謂“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”首要的是要建立起權(quán)力制約機(jī)制，將權(quán)力置于相互制約之中。在現(xiàn)代國(guó)家中，一切權(quán)力來(lái)自人民。很顯然，國(guó)家權(quán)力包含的立法、司法、行政多項(xiàng)權(quán)能無(wú)法盡由全體人民親自執(zhí)掌和具體行使，實(shí)際履行立法、司法和行政等職能的是人民選任的國(guó)家官吏，這些國(guó)家官吏行使上述職能屬于人民委任行使權(quán)力的性質(zhì)，人民可以通過(guò)定期選舉或罷免等民主機(jī)制取消委任。從終極權(quán)力上看，主權(quán)具有不可分割性，但在將權(quán)力委任給不同的官吏全體構(gòu)成的國(guó)家機(jī)構(gòu)時(shí)，卻可以使這些權(quán)力在具體行使時(shí)，在不同的國(guó)家機(jī)構(gòu)甚至人員間保持獨(dú)立性，以實(shí)現(xiàn)委任者的預(yù)期目的。毋庸置疑，如果權(quán)力過(guò)分集中而彼此之間缺乏制約，權(quán)力就被放縱在籠子之外，就會(huì)出現(xiàn)腐敗與專(zhuān)橫。

任何權(quán)力都應(yīng)該受到制約的原理為立法機(jī)關(guān)發(fā)揮對(duì)其他權(quán)力的作用提供了前提。立法機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行制約的通常方式是：制定有關(guān)行政權(quán)和司法權(quán)的范圍、運(yùn)作方式和程序、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的構(gòu)成等法律；行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)一般不能自己制定法律，而應(yīng)當(dāng)執(zhí)行由立法和代議機(jī)關(guān)制定的法律；特定范圍的國(guó)家官員的任命一般要得到立法和代議機(jī)關(guān)的同意；立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擁有根據(jù)法律對(duì)特定范圍的國(guó)家官員進(jìn)行彈劾的權(quán)力。

在各項(xiàng)國(guó)家權(quán)力中，司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，是將“權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的不可缺少的一環(huán)。司法機(jī)關(guān)的辦案獨(dú)立性是將“權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的重要組成機(jī)制。在分權(quán)制衡機(jī)制中，人民可以借助司法機(jī)關(guān)與政府權(quán)力抗衡從而保障憲法允諾的個(gè)人自由與權(quán)利。由于司法機(jī)關(guān)發(fā)揮著重要的權(quán)利保障和權(quán)力制約作用，使每個(gè)人主宰公共事務(wù)的權(quán)力或潛在權(quán)力比以前要大。主要原因之一是“個(gè)人和機(jī)關(guān)看來(lái)辦不到的事情，司法機(jī)關(guān)卻能夠辦到”。當(dāng)然，司法機(jī)關(guān)要發(fā)揮這一作用，司法權(quán)同樣需要以包括訴訟機(jī)制在內(nèi)的各種制度如回避制度、復(fù)級(jí)審理制度、不告不理原則、審判公開(kāi)制度、司法人員錯(cuò)案追究機(jī)制等加以制約。只有受合理約束的司法權(quán)才能發(fā)揮正當(dāng)職能，保證人民法律權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和對(duì)其他權(quán)力發(fā)揮制約作用。

“第四權(quán)力” 的強(qiáng)大影響

將權(quán)力放進(jìn)籠子，構(gòu)成“籠子”的重要一面的是大眾傳播媒介。大眾傳播媒介被稱(chēng)為“第四權(quán)力”，它擁有廣大的受眾和強(qiáng)大的影響力。大眾傳播媒介具有的特定功能決定了新聞?shì)浾撛缫殉蔀槊裰鳈C(jī)制的重要組成部分。新聞媒體具有監(jiān)督作用的機(jī)理在于它所主要關(guān)注的對(duì)象總是那些對(duì)“常規(guī)”的背離現(xiàn)象而不是規(guī)范現(xiàn)象。國(guó)家權(quán)力的常規(guī)活動(dòng)不具有新聞性，權(quán)力運(yùn)用中對(duì)常規(guī)的背離才具有新聞性，新聞的這一特性使權(quán)力腐敗與專(zhuān)橫等偏離現(xiàn)象成為大眾傳播媒介報(bào)道的熱點(diǎn)，并基于大眾傳播媒介的及時(shí)報(bào)道促成社會(huì)輿論的形成，從而產(chǎn)生糾正這些偏離的壓力，進(jìn)而達(dá)到使權(quán)力濫用的現(xiàn)象得到遏制的效果。因此，大眾傳播媒介從不同角度監(jiān)督著政府權(quán)力和國(guó)家官員的活動(dòng)，具有使政治和司法保持廉潔的警犬作用，是國(guó)家揭露和控制腐敗的重要機(jī)制之一。

我國(guó)要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約，需要將對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督社會(huì)化，這種社會(huì)化中最卓有成效的步驟當(dāng)屬使新聞媒介能夠?qū)?guó)家官員進(jìn)行適時(shí)的監(jiān)督。大眾傳播媒介本來(lái)是民主機(jī)制的組成部分，權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行離不開(kāi)大眾傳播媒介在國(guó)家政治中的重新定位，依賴(lài)于它最大化地發(fā)揮對(duì)權(quán)力腐敗和權(quán)力專(zhuān)橫的預(yù)警和曝光作用，如果新聞媒體的作用不能得到發(fā)揮，就失去或者極大地削弱了這一在監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其人員方面具有舉足輕重作用的機(jī)制。毋庸贅言，要實(shí)現(xiàn)“將權(quán)力放進(jìn)籠子”，就需要保障大眾傳播媒介獲得信息和傳播信息的渠道的暢通。

在為權(quán)力設(shè)置的籠子里，檢察機(jī)關(guān)也扮演著重要角色。對(duì)于權(quán)力的限制，主要來(lái)源是法律。權(quán)力的恣意妄為往往成為法制的破壞之源。人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，維護(hù)法律的正確、統(tǒng)一實(shí)施是檢察機(jī)關(guān)的根本職能，這一職能對(duì)于國(guó)家法治的實(shí)現(xiàn)和法制的落實(shí)，以及政治的清明、秩序的維護(hù)乃至人權(quán)的保障，無(wú)不干系重大。履行好這一職能，就要時(shí)時(shí)監(jiān)控權(quán)力行使的正當(dāng)性，這勢(shì)必發(fā)揮著對(duì)權(quán)力的約束作用。不僅如此，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家重要的反貪腐和反瀆職機(jī)關(guān)，權(quán)力的腐敗與專(zhuān)橫嚴(yán)重到犯罪的程度，人民檢察院動(dòng)用偵查和控訴的權(quán)力加以追究，對(duì)于權(quán)力的正當(dāng)行使具有保障作用。

需要指出的是，我國(guó)正處在法治初創(chuàng)時(shí)期。經(jīng)過(guò)三十多年的法制建設(shè)，我國(guó)的法律體系已經(jīng)初步建立，國(guó)家與社會(huì)的治理方式也在“法治”的理念下逐漸發(fā)生變化。檢察機(jī)關(guān)在法治初創(chuàng)時(shí)期既面臨挑戰(zhàn)也存在機(jī)遇。如何限制政府權(quán)力并保障其正當(dāng)行使，進(jìn)而確立法律的權(quán)威，已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)無(wú)可回避的問(wèn)題。人民檢察院承擔(dān)法律監(jiān)督職責(zé)，這一職責(zé)的重要性不能僅靠理論論證加以呈現(xiàn)，更重要的是通過(guò)糾正違法的行為和介入權(quán)力腐敗、專(zhuān)橫的具體案件或者事件來(lái)達(dá)到。只有切實(shí)承擔(dān)起維護(hù)法律尊嚴(yán)、促進(jìn)民主自由和社會(huì)公平正義的職責(zé)，人民檢察院法律監(jiān)督的功能和作用才能凸顯出來(lái)，才能取得良好的社會(huì)效果和法律效果。要做到這一點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)督對(duì)象應(yīng)當(dāng)保持高度敏感性，適時(shí)亮劍糾正違法，真正在“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”方面作出自己獨(dú)特的貢獻(xiàn)，才能建立社會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的信任，才能使檢察機(jī)關(guān)的憲法地位得到鞏固，重拾民眾對(duì)法治的信心。

（作者系清華大學(xué)法學(xué)院教授）

特約編輯：陳艷 編輯：薛華 icexue0321@163.com