王園

【摘 要】本文旨在對城市居民最低生活保障標準進行比較研究，分析各地保障標準的執(zhí)行情況，并探討規(guī)范城市居民最低生活保障標準的主要對策。

【關鍵詞】居民；生活保障；標準

我國城市居最代生活保障，（以下有時簡稱低保）制度自1993年創(chuàng)建，經(jīng)1997年國務院向全國推廣，到1999年10月，已在全國668個市和1689個縣全部確立，為保障貧困居民基本生活需求，維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。根據(jù)民政部救災救濟司2003年1月發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2012年12月底，全國已有8053萬城市貧困居民享受低保。

1.城市居民最低生活保障標準的比較分析

為了深入研究城市居民最低生活保障標準，我們主要從以下三個方面對其進行比較分析：與實際貧困線進行比較，各個地區(qū)之間進行橫向比較，不同年份保障標準變化的動態(tài)比較。

（1）各地公布標準整體偏低，大多數(shù)地區(qū)的公布標準低于實際貧困線。整體上看，城市居民最低生活保障的公布標準是偏低的。2012年初，全國平均的公布標準為252元/人/月，只占2012年城鎮(zhèn)居民人均收入的19%。即使與1998年的實際貧困線相比，全國平均的公布標準也比實際貧困線少41元，僅占實際貧困線的79%。

（2）各地保障標準有差距，特別是補差標準的計算和實際標準方面差異較大。

1）各地公布標準相差較大。

根據(jù)民政部救災救濟司2012年1月提供的數(shù)據(jù)，全國平均的公布標準可以分為三類：最高標準是503元/人·月；中等標準要254元/人·月；最低標準是114元/人·月。具體地看，各地區(qū)的公布標準相差較大，最高標準為廣東南海市，503元/人·月；最低標準為海南陵水縣，114元/人·月，兩者相差389地元。大體上，經(jīng)濟發(fā)達區(qū)的保障標準要高于經(jīng)濟落后地區(qū)；大城市的保障標準要高于中小城市；城市的保障標準要高于縣城。2）各地補差標準的計算方法不一致。

3）各地實際福利標準有很大差別。

各地在確定保障標準方面的差別，突出地體現(xiàn)在實際標準的差別上。大體上，在經(jīng)濟發(fā)達、財政狀況好的地方，政策規(guī)定的附加保障內容或優(yōu)惠待遇要多一些，除了保障最低生活之外，低保戶一般還會享受教育、醫(yī)療、水電、住房等方面的優(yōu)惠，實際福利標準在高于名義標準，例如廣東、上海、北京等地。其中，北京市除了每個月給低保對象發(fā)放低保金之外，同時還有多達10項的優(yōu)惠措施。相反，在經(jīng)濟落后、財政狀況比較差的地方，政策規(guī)定的附加保障內容或優(yōu)惠待遇就很少，甚至沒有。即使有一些所謂優(yōu)惠政策，由于部門利益等原因，也很難得到落實，低保戶最好的情況就是按時足額得到按名義標準支付的低保金。有時候，實際享受到的標準甚至要低于名義標準。我們在山東省淄博市考察時發(fā)現(xiàn)，由于財政困難，除了按名義標準發(fā)放低保金之外，幾乎沒有任何其他的優(yōu)惠政策，有時按名義標準的低保金還發(fā)生拖欠。

（3）近年來各地公布標準都有所調整，但調整幅度相差較大。

在全國36個主要城市中，居民消費水平和物價水平等方面的變化不一樣，但是與保障標準動態(tài)調整不規(guī)范也有很大關系。

2.城市居民最低生活保障標準的執(zhí)行情況

我們可以從三個主要方面來考察城市居民最低生活保障標準的執(zhí)行情況；操作層次上存在的變通標準、低保金的按時足額發(fā)放情況和多元化標準的執(zhí)行情況。

多數(shù)地區(qū)在操作層次上采用了變通標準、按條例的規(guī)定，各地的公布標準，即家庭人均收入標準是判斷某個家庭是否可以享受低保待遇的最重要的標準。但是，在實際工作中，由于家庭收入很難核算，比較普遍地存在著隱性就業(yè)，隱性收入和隱性財產(chǎn)的情況，所以，各地比較普遍地采用了變通標準。事實上，變通標準的采用是不事避免的，這里，主要原因在于條例本身不夠完善，社會信任缺失和居民收入監(jiān)控手段不全。即使像視同收入這種變通標準，盡管民政部表示反對，但是，目前在一些地方也還依然存在。某些方面的視同甚至有條例本身的規(guī)定作為依據(jù)。例如，條例規(guī)定，法定贍養(yǎng)人，扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人應當給付的贍養(yǎng)費、扶養(yǎng)費或者撫養(yǎng)費應當計算為家庭收入，但是，實際上有些人拿不到相關費用。對于這種情況，很多地區(qū)依然采取視同的做法，并認為這種做法有助于督促相關人員盡責。

最后，鑒于城市居民最低生活保障標準的制定和調整是一項比較復雜的專業(yè)性工作，可以考慮讓權威性的專業(yè)部門來做。比如，可以在中央層次成立中國城市貧困監(jiān)測中心，統(tǒng)一制定和調整各城市的保障標準，或者培訓、指導各城市的標準制定和調整工作，特別是公布標準的制定和調整工作。