李建文

摘 要：近年來，受政治、經(jīng)濟(jì)、軍事多重因素影響，反洗錢覆蓋領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大，政治化傾向明顯，美國反洗錢的嚴(yán)厲監(jiān)管對國際金融業(yè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。按照風(fēng)險為本的思路，提高反洗錢的有效性成為國際共識。不斷變化的國際反洗錢形勢對我國的反洗錢工作提出了新的挑戰(zhàn)，我們要以維護(hù)國家利益為核心，準(zhǔn)確定位反洗錢工作，加強(qiáng)國際合作，爭取更多的話語權(quán)，借助國際反洗錢體系，維護(hù)我國國家安全，進(jìn)一步完善反洗錢工作機(jī)制，增強(qiáng)洗錢風(fēng)險防范能力。

關(guān)鍵詞：反洗錢；反恐怖融資；反擴(kuò)散融資；國際形勢；戰(zhàn)略思考

中圖分類號：F820 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）05-0003-05

20世紀(jì)中期以來，洗錢犯罪活動迅速蔓延，嚴(yán)重威脅世界各國國家安全和全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有效遏制并嚴(yán)厲打擊洗錢、維護(hù)世界安全和發(fā)展成為世界各國的共同愿望和承諾，世界各國政府和有關(guān)國際組織紛紛從立法、執(zhí)法、司法、金融監(jiān)管等方面采取措施，在全球范圍內(nèi)共同打擊洗錢活動。近年來，受政治、經(jīng)濟(jì)、軍事多重因素影響，國際反洗錢①形勢發(fā)生了深刻的變化。面對復(fù)雜的國際反洗錢形勢，必須從維護(hù)國家核心利益和長治久安的角度對反洗錢工作進(jìn)行認(rèn)真的思考。

一、當(dāng)前國際反洗錢形勢的新變化

近年來，受政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等多重因素影響，國際反洗錢形勢發(fā)生了深刻而復(fù)雜的變化。

（一）反洗錢覆蓋領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大，政治化傾向明顯

反洗錢最早起源于禁毒，世界第一個反洗錢公約是1988年針對販毒的《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》。隨后延伸到打擊走私、詐騙、黑社會犯罪和反腐等領(lǐng)域。2001年美國“9·11”恐怖事件后，美國國會通過《愛國者法案》②，先后設(shè)立政策協(xié)調(diào)委員會和國家反恐中心，并在財政部設(shè)立恐怖主義與金融情報辦公室，全面強(qiáng)化其國家反恐融資體系。2003年，金融行動特別工作組（FATF）在《國際反洗錢40項標(biāo)準(zhǔn)建議》之外，專門制定了針對恐怖融資的8條反恐融資特別標(biāo)準(zhǔn)，2004年10月，又制定了針對跨境現(xiàn)金攜帶的反恐融資第9條特別標(biāo)準(zhǔn)，反恐問題與反洗錢聯(lián)系到一起，反恐融資成為反洗錢的重要領(lǐng)域。從2008年起，針對個別國家的核擴(kuò)散問題，反大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資成為反洗錢的重要領(lǐng)域。2012年2月，反洗錢、反恐融資和反大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資被三位一體寫進(jìn)FATF新的《打擊洗錢和恐怖、擴(kuò)散融資國際標(biāo)準(zhǔn)40項建議》（簡稱《新標(biāo)準(zhǔn)》）。反洗錢已經(jīng)覆蓋到經(jīng)濟(jì)金融、法律、政治、外交、軍事等諸多領(lǐng)域， 許多重要國際多邊合作機(jī)制，如聯(lián)合國安理會、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織、亞歐會議、二十國集團(tuán)財長和央行行長會議等，均將預(yù)防和打擊洗錢作為重要議題。部分國家已經(jīng)將反洗錢提高到維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全和國際政治穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度，成為謀取國家利益的政治工具和實施國際制裁的重要手段。在解決朝鮮問題、伊朗問題的過程中，某些發(fā)達(dá)國家利用全球反洗錢、反恐融資和擴(kuò)散融資體系，實現(xiàn)和謀求其國家的戰(zhàn)略利益。

（二）美國反洗錢的嚴(yán)厲監(jiān)管對國際金融業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響

近年來，美國因反恐融資和反擴(kuò)散融資問題，先后對瑞銀、匯豐、渣打等國際大銀行實施嚴(yán)厲的反洗錢監(jiān)管，并處高額罰款。2012年7月，美國國會發(fā)布報告稱匯豐銀行幫墨西哥毒販洗錢、協(xié)助轉(zhuǎn)移來自伊朗、開曼群島、沙特阿拉伯及敘利亞等國的可疑資金、與有“ 基地”組織背景的銀行有業(yè)務(wù)往來，被美國政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)罰款19.21億美元，其中12.56億美元為暫緩起訴協(xié)議罰金，6.65億美元為民事罰款，致使2012年匯豐控股利潤下降6%。2012年8月，渣打銀行在因洗錢案被吊銷證照的壓力下，向紐約州金融服務(wù)局支付3.4億美元達(dá)成和解，后又支付3.3億美元罰款。2009年，瑞士信貸因涉嫌向伊朗、蘇丹、緬甸等國辦理轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)，被美國監(jiān)管部門罰款5.36億美元。英國勞埃德TSB銀行被控偽造客戶記錄，方便伊朗、利比亞和蘇丹等國客戶與美國的貿(mào)易往來，被美國有關(guān)部門罰款3.5億美元。2010年，英國巴克萊銀行因違反美國針對古巴、伊朗、利比亞、蘇丹及緬甸政府設(shè)定的金融制裁規(guī)定被罰款2.98億美元。2012年6月，美國司法部指控荷蘭國際集團(tuán)通過隱瞞交易實質(zhì)等方式非法為來自古巴和伊朗的客戶轉(zhuǎn)移巨額資金，被罰款6.19億美元。美國反洗錢的嚴(yán)厲監(jiān)管對國際金融業(yè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，金融機(jī)構(gòu)反洗錢合規(guī)管理難度加大，合規(guī)管理成本大幅提高，反洗錢違規(guī)成本顯著增大，洗錢法律風(fēng)險成為金融機(jī)構(gòu)跨國運營的重要風(fēng)險。

（三）按照風(fēng)險為本的思路提高反洗錢的有效性成為國際共識

2007年以來，F(xiàn)ATF針對反洗錢第三輪互評結(jié)果中全球普遍存在的反洗錢制度有效性不足的問題，開始倡導(dǎo)風(fēng)險為本的反洗錢方法，先后發(fā)布了針對銀行、證券、房地產(chǎn)等行業(yè)風(fēng)險為本的反洗錢指引和國家洗錢風(fēng)險評估戰(zhàn)略的指引文件。2012年，F(xiàn)ATF《新標(biāo)準(zhǔn)》全面引入風(fēng)險為本的反洗錢方法，要求各成員國在洗錢風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，合理分配反洗錢資源，提高反洗錢工作效率。風(fēng)險為本就是把有限的反洗錢資源合理配置于反洗錢體系中，以實現(xiàn)資源的最大化利用。其中包含對金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門兩個層次的要求：對于直接接觸客戶的金融機(jī)構(gòu)，反洗錢的責(zé)任在于識別風(fēng)險高的客戶、產(chǎn)品、服務(wù)以及易于傳遞洗錢風(fēng)險的途徑，并以此建立洗錢風(fēng)險防控框架；對于反洗錢監(jiān)管部門，其工作的重點是通過信息的收集、風(fēng)險狀況評估，判斷出洗錢風(fēng)險高的領(lǐng)域、金融機(jī)構(gòu)和環(huán)節(jié)，研究建立風(fēng)險管理策略，指導(dǎo)督促金融機(jī)構(gòu)降低洗錢風(fēng)險，控制洗錢風(fēng)險的蔓延，有效預(yù)防和遏制洗錢及恐怖融資活動的發(fā)生。2013年2月，F(xiàn)ATF全會通過新的《反洗錢合規(guī)性和有效性評估方法》，首次將成員國反洗錢法律制度的有效執(zhí)行與反洗錢法律制度的合規(guī)性作為同樣重要的內(nèi)容，成為第四輪互評的重點，著重評估各國反洗錢法律制度實施的效果，突出評估各成員國反洗錢工作的有效性。

二、對新形勢下我國反洗錢工作的戰(zhàn)略思考

我國正處于金融改革和對外開放的關(guān)鍵階段。胡錦濤同志在中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會報告中指出：“加快走出去步伐，增強(qiáng)企業(yè)國際化經(jīng)營能力，培育一批世界水平的跨國公司。”隨著人民幣國際化和金融機(jī)構(gòu)國際化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，大國之間在國際金融領(lǐng)域的利益摩擦將難以避免，跨國經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)將面臨更多的法律約束。為保障中國金融業(yè)國家發(fā)展戰(zhàn)略，反洗錢跨境監(jiān)管協(xié)作日益重要，反洗錢將承擔(dān)更多的國家責(zé)任，反洗錢工作將越來越重要。當(dāng)前，中國在反洗錢、反恐怖活動中的全球身份被其他大國“綁架”的跡象越來越明顯，對此，我們一定要有風(fēng)險意識，切實增強(qiáng)使命感，并從維護(hù)國家核心利益和長治久安的高度重新思考和完善我國的反洗錢工作。

（一）以國家利益為核心，準(zhǔn)確定位反洗錢工作

目前，我國正在著手制定第二個國家反洗錢長期戰(zhàn)略規(guī)劃。加強(qiáng)反洗錢戰(zhàn)略規(guī)劃是建立中國反洗錢工作機(jī)制和體制的總體要求。從國內(nèi)看，反洗錢是一項重要的國家職責(zé)，在遏制和打擊經(jīng)濟(jì)犯罪、維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融秩序、社會安全穩(wěn)定等方面具有特殊的戰(zhàn)略地位；同時，伴隨經(jīng)濟(jì)全球化和洗錢、恐怖融資犯罪的國際化、專業(yè)化，反洗錢又是一項重要的國際責(zé)任，積極承擔(dān)國際反洗錢義務(wù)，是我國作為負(fù)責(zé)任大國義不容辭的責(zé)任。為減少國際社會對我國和平崛起的恐懼，避免在發(fā)展道路上遇到不必要的阻力，自上世紀(jì)90年代起，我國在國際社會積極塑造“負(fù)責(zé)任大國”的形象，主張在和平發(fā)展的過程中，依據(jù)本國利益，對有利于世界和地區(qū)和平、穩(wěn)定和繁榮的事業(yè)做出積極的貢獻(xiàn)；積極參加國際政治、經(jīng)濟(jì)、安全合作機(jī)制并認(rèn)真履行與國力相稱的國際義務(wù)；參與制定國際規(guī)則，提供全球性或地區(qū)性的公共產(chǎn)品，維護(hù)并改進(jìn)當(dāng)前的國際體系。

要準(zhǔn)確定位中國反洗錢的全球身份，以國家利益為基準(zhǔn)，謹(jǐn)慎處理反洗錢、反恐怖的敏感話題，力所能及地在國際社會中發(fā)揮作用和承擔(dān)責(zé)任。在制定國家反洗錢戰(zhàn)略時，我們要按照趨利避害、講求實效的原則，以維護(hù)國家利益為核心，將國際最新發(fā)展趨勢與監(jiān)管手段、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)為我所用，利用國際標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則有效維護(hù)我國國家利益，建立一套與中國國情相適應(yīng)的反洗錢工作體制，維護(hù)政治經(jīng)濟(jì)秩序的和諧穩(wěn)定。就總體而言，為世界的持久和平、安全、共同繁榮貢獻(xiàn)力量；就地區(qū)而言，作為地區(qū)大國，為亞洲和周邊地區(qū)的和平、穩(wěn)定、繁榮而努力；就發(fā)展中的社會主義國家而言，在國際舞臺上維護(hù)發(fā)展中國家的利益，主張國際社會公平正義。

（二）加強(qiáng)全面合作，爭取在國際反洗錢領(lǐng)域的話語權(quán)

我國目前已經(jīng)簽署或承諾包括《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》、《聯(lián)合國反腐敗公約》、《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》以及12部反恐怖國際公約在內(nèi)的多部涉及反洗錢與反恐怖、擴(kuò)散融資的國際公約；支持聯(lián)合國安理會制裁恐怖主義和大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資的各項決議，承諾積極參與反洗錢與反恐怖和擴(kuò)散融資合作，加強(qiáng)對洗錢與恐怖、擴(kuò)散融資的預(yù)防和打擊。作為負(fù)責(zé)任的世界大國，中國積極承擔(dān)國際義務(wù)，已經(jīng)在反洗錢組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、反洗錢法律體系以及反洗錢具體制度實施等方面做了大量的工作，并取得了明顯成效。2007年6月28日，我國成為金融行動特別工作組的正式成員。2012年2月， FATF第二十三屆全會表決通過中國反洗錢與反恐怖融資互評估后續(xù)報告，認(rèn)為中國成為其成員以來，在反洗錢和反恐怖融資領(lǐng)域做出了努力并取得了進(jìn)展，同意中國結(jié)束后續(xù)評估程序。

當(dāng)前的國際反洗錢體系是西方發(fā)達(dá)國家為維護(hù)其國家利益所倡導(dǎo)建立的，包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家在國際反洗錢體系中自然處于不利的地位，而且這種西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)國際反洗錢體系的局面短期內(nèi)很難改變。同西方發(fā)達(dá)國家相比，我國在FATF中的國際動員力不強(qiáng)，表現(xiàn)在議程設(shè)定上的競爭力相對薄弱，欠缺主導(dǎo)會議進(jìn)程和提出核心概念的能力。國際動員力主要來自于與其他國家的戰(zhàn)略友好關(guān)系和所擁有的國際規(guī)則制定權(quán)，因此，我們必須重視與大國的良性互動，發(fā)展新型伙伴關(guān)系，以促進(jìn)國際社會中各國的共同利益為目標(biāo)，同F(xiàn)ATF的成員國加強(qiáng)溝通協(xié)作，積極維護(hù)與發(fā)展中國家之間的戰(zhàn)略友好關(guān)系，著重加強(qiáng)與新興國家之間的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)與合作，充分運用我國反洗錢實踐的成果，在FATF組織中發(fā)揮重要作用，積極參與甚至主導(dǎo)FATF、歐亞反洗錢和反恐融資組織（EAG）的政策制定工作，爭取更多的話語權(quán)，取得世界大國在規(guī)則制定、利益分享格局中應(yīng)有的地位。

（三）充分利用國際反恐體系，維護(hù)國家安全

雖然隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和綜合國力的進(jìn)一步增強(qiáng)，我國國際地位和影響力不斷提升，但維護(hù)國家安全的警惕性絲毫不可放松。

出于反恐的共同需要，中美兩國反恐合作日益增多，相互影響加大。“9·11”恐怖事件發(fā)生后，我國政府多次發(fā)表外交聲明，強(qiáng)烈譴責(zé)恐怖主義暴行，支持美國的反恐行動，并采取緊急措施凍結(jié)恐怖組織的資金。2002 年 8 月美國宣布將“東突厥斯坦伊斯蘭運動”列入恐怖組織名單，與中方合作打擊恐怖活動。2004 年 4 月，美國聯(lián)邦調(diào)查局在北京成立辦事處，協(xié)助雙方開展反恐合作。我們要充分利用中美在反恐合作中已經(jīng)建立的良好機(jī)制，積極借助國際反恐體系，獲得國際社會的全力支持，將以“三股勢力”為主的妄圖分離祖國和危害國家安全的各種敵對勢力列為恐怖組織，使其成為國際社會共同打擊的對象，切斷其資金來源，使其無藏身之地，徹底打擊危害國家安全的各種勢力和犯罪分子，有效維護(hù)國家安全。

（四）認(rèn)真研究美國《愛國者法案》中的“長臂管轄原則”，防范洗錢法律風(fēng)險

由于反洗錢工作的重要性，世界各國都將反洗錢義務(wù)的有效履行作為設(shè)立金融機(jī)構(gòu)和合規(guī)運營的必要條件，從美國近期的金融法律、法規(guī)及有關(guān)制度規(guī)定的發(fā)布情況看，雖然金融危機(jī)后，美國在金融改革和其他領(lǐng)域有了一些變化，但美國法律對金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作要求越來越嚴(yán)。美國《愛國者法案》建立了全球金融反恐融資的監(jiān)管架構(gòu)，將預(yù)防、查明和起訴國際洗錢和恐怖融資行為，承擔(dān)義務(wù)的金融機(jī)構(gòu)范圍進(jìn)一步擴(kuò)展，并在該法第317節(jié)設(shè)立了“長臂管轄原則”，即如果外國金融機(jī)構(gòu)涉嫌違反美國有關(guān)法案的規(guī)定，只要上述機(jī)構(gòu)在美國設(shè)有分支機(jī)構(gòu)或在美境內(nèi)開有賬戶，原則上美國法院可以行使司法管轄權(quán)?！伴L臂管轄原則”對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，尤其是對于從事國際結(jié)算業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)和涉外業(yè)務(wù)的企業(yè)影響最為明顯。由于美元在國際貨幣體系中的超級地位，金融機(jī)構(gòu)只要經(jīng)營國際業(yè)務(wù)就離不開美元支付。改革開放以來，我國金融業(yè)國際化步伐逐漸加快，在全球設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)越來越多。國有商業(yè)銀行和部分股份制銀行都在美國設(shè)有分行，國內(nèi)絕大多數(shù)股份制銀行、地區(qū)性商業(yè)銀行都開設(shè)了美元清算賬戶。我們必須加強(qiáng)對《愛國者法案》和“長臂管轄原則”的研究，未雨綢繆，督促金融機(jī)構(gòu)建立有效的洗錢防控機(jī)制，充分做好各種應(yīng)對準(zhǔn)備，防范洗錢法律風(fēng)險。金融機(jī)構(gòu)要結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點，按照洗錢風(fēng)險防控、預(yù)警和處理程序以及相應(yīng)的反洗錢要求，努力完善反洗錢內(nèi)控制度。要認(rèn)真做好客戶洗錢風(fēng)險分類工作，建立科學(xué)的風(fēng)險評估體系，科學(xué)確定客戶風(fēng)險等級，按照風(fēng)險程度開展客戶盡職調(diào)查，提升可疑交易監(jiān)測分析能力。加強(qiáng)新業(yè)務(wù)領(lǐng)域的反洗錢工作，每項新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品的出臺都要有相應(yīng)的反洗錢措施，要加強(qiáng)對網(wǎng)上銀行、電話銀行、銀行卡等高風(fēng)險領(lǐng)域的持續(xù)監(jiān)控，提高洗錢風(fēng)險防控能力，讓我們的反洗錢工作無懈可擊。

（五）完善國家反洗錢工作機(jī)制

FATF《新標(biāo)準(zhǔn)》更加突出反洗錢國家戰(zhàn)略，要求世界各國準(zhǔn)確評價本國的洗錢風(fēng)險，并據(jù)此制定和定期審查本國反洗錢與反恐怖、反擴(kuò)散融資政策。指定某一部門或者建立其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)該政策的實施，確保政策制定者、金融情報中心、執(zhí)法機(jī)關(guān)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)主管部門，在政策制定和執(zhí)行層面，建立有效機(jī)制，加強(qiáng)合作和必要的協(xié)調(diào)，有效打擊洗錢、恐怖融資和擴(kuò)散融資活動。我國已經(jīng)建立了以中國人民銀行為牽頭部門的國務(wù)院反洗錢部際聯(lián)席會議制度，并取得了一定的成效，但仍需進(jìn)一步明確職責(zé)，充分發(fā)揮各個成員單位的作用。人民銀行要積極履行國務(wù)院反洗錢主管部門與召集人的職責(zé)，堅持和完善聯(lián)席會議制度，建立日常聯(lián)系人制度，加強(qiáng)溝通交流，進(jìn)一步完善日常聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)、情報會商、線索移送、案件協(xié)查機(jī)制，在洗錢犯罪的預(yù)防和監(jiān)測中發(fā)揮骨干作用。司法部門應(yīng)進(jìn)一步加大對洗錢案件的偵破與打擊力度，提升反洗錢工作的成效。金融監(jiān)管部門要進(jìn)一步強(qiáng)化反洗錢合規(guī)監(jiān)管責(zé)任，在審批新設(shè)金融機(jī)構(gòu)或金融機(jī)構(gòu)新設(shè)分支機(jī)構(gòu)時，嚴(yán)格審查新設(shè)機(jī)構(gòu)反洗錢內(nèi)部控制制度方案，加強(qiáng)反洗錢準(zhǔn)入監(jiān)管；日常監(jiān)管中，要將金融機(jī)構(gòu)反洗錢內(nèi)控制度建設(shè)納入監(jiān)督管理范圍，依法制定相關(guān)的規(guī)范要求，要求所監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)按規(guī)定建立健全反洗錢內(nèi)部控制制度，并對其進(jìn)行監(jiān)督檢查，督促金融機(jī)構(gòu)反洗錢內(nèi)控制度的有效執(zhí)行，提高金融機(jī)構(gòu)防范洗錢風(fēng)險的能力。國務(wù)院反洗錢部際聯(lián)席會議其他成員單位也要依法承擔(dān)起各自的監(jiān)管、信息提供、報告、協(xié)作等反洗錢職責(zé)，共同建立運轉(zhuǎn)高效的反洗錢工作機(jī)制。

注：

①國際上習(xí)慣將反洗錢和反恐融資并列表述，即Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism，簡稱AML/CFT，表述簡便。但中文表述“反洗錢和反恐融資”比較贅冗，為表述簡便，將“反洗錢和反恐融資”簡稱為“反洗錢”，這在理論界和反洗錢實踐中是約定俗成的。2008年起，大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資成為反洗錢的重要領(lǐng)域，2012年2月16日金融行動特別工作組發(fā)布新的《反洗錢、反恐怖融資和反擴(kuò)散融資國際標(biāo)準(zhǔn)》，將反洗錢擴(kuò)大到大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資領(lǐng)域，如無特別聲明，在對反洗錢的單獨表述中，反洗錢包括通常意義的反洗錢和反恐融資、反大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資。

②2001年10月24日，美國參眾兩院通過了《為攔截和阻止恐怖主義而提供適當(dāng)手段以團(tuán)結(jié)和鞏固美利堅的法案》（Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001）。若將該法案名稱各詞的第一個英文字母放在一起，就是“USA PATRIOT”，故簡稱為《愛國者法案》。

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（責(zé)任編輯 耿 欣；校對 YT，GX）