夏志強(qiáng) 蘇 霞

基于雙重理性視閾下的公共服務(wù)合同外包風(fēng)險分析

夏志強(qiáng) 蘇 霞

公共服務(wù)合同外包是新公共管理運(yùn)動中管理范式嬗變的重要內(nèi)容，因其高效率與低成本得到了各國政府的青睞，成為政府改革的重要形式。然而在實踐中，公共服務(wù)合同外包面臨工具理性未合理貫徹而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)和效率風(fēng)險，以及價值理性缺位導(dǎo)致的權(quán)力尋租、政府卸責(zé)和社會不公等風(fēng)險。因此在公共服務(wù)合同外包風(fēng)險治理的路徑選擇上，需要整合工具理性和價值理性，通過行政倫理的內(nèi)化和社會控制體系的完善，促使合同外包在公正、民主、責(zé)任等價值理性的引導(dǎo)下，發(fā)揮工具理性在優(yōu)化手段方面的正效應(yīng)，保證在公共性的基石上提高合同外包的效率和質(zhì)量。

公共服務(wù)合同外包;風(fēng)險;工具理性;價值理性;公共服務(wù)

公共服務(wù)合同外包即政府將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)供給職能以契約合作的方式轉(zhuǎn)讓給市場主體或是社會力量，由其按照合同約定的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)向民眾提供公共服務(wù)，政府對服務(wù)的結(jié)果進(jìn)行評估，根據(jù)評估結(jié)果支付相關(guān)費(fèi)用或給予其他方式的激勵。這一模式象征著公共服務(wù)供給由權(quán)威治理模式向合同治理模式的嬗變。公共服務(wù)合同外包自20世紀(jì)90年代在我國逐漸興起后，已經(jīng)成為政府改革和創(chuàng)新社會管理的重要舉措，取得了節(jié)約公共服務(wù)供給成本，滿足多樣化公共需求等成效。然而在其發(fā)展的同時，諸如質(zhì)量損失、權(quán)力尋租、窮人邊緣化等等風(fēng)險也逐漸顯現(xiàn)，使這一治理工具的有效性受到了質(zhì)疑。

一、公共服務(wù)合同外包的理論邏輯與實踐效果

(一)公共服務(wù)合同外包的邏輯與理論假設(shè)作為新公共管理運(yùn)動中市場化的重要治理工具，公共服務(wù)合同外包的邏輯是“把民事行為中的契約關(guān)系引入公共管理領(lǐng)域，本質(zhì)是種委托代理關(guān)系”〔1〕。從公共服務(wù)的邏輯鏈條看，這種委托代理或曰契約涉及三方主體間的兩層委托代理關(guān)系。如下圖所示，第一層委托代理關(guān)系是公民作為原始的發(fā)包方將公共服務(wù)供給權(quán)力委托給政府機(jī)構(gòu)，政府承擔(dān)起公共服務(wù)職能，這是隱形的契約關(guān)系。在此契約中，公民將以公共財政供給公共服務(wù)的權(quán)力委托給政府后，雖然可以通過政治投票等方式來約束和監(jiān)督政府行政行為，但由于此種監(jiān)督權(quán)力的分散性以及執(zhí)行中的時效性差異，公民在將公共服務(wù)“外包”給政府后，并不能很好地行使自己作為發(fā)包方所擁有的制約與監(jiān)督權(quán)力，很容易導(dǎo)致政府對公共服務(wù)供給的壟斷。第二層委托代理關(guān)系則是政府承接起公共服務(wù)職能后，再作為二次發(fā)包方通過合同的方式將公共服務(wù)供給權(quán)力委托給市場組織和非政府組織等，這是顯性的契約關(guān)系，也是合同外包的基本形式。在這雙重契約關(guān)系中，公民與市場組織和非政府組織之間的關(guān)系也并非完全割裂，兩者之間仍然相互影響和互相作用。市場組織和非政府組織提供的公共服務(wù)要以滿足公民需求為目標(biāo)，公民對市場組織和非政府組織的服務(wù)行為也要進(jìn)行評估、監(jiān)督。由此可見，合同外包的價值所在就是通過委托代理的形式將市場競爭引入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，打破政府對公共服務(wù)的壟斷，實現(xiàn)了多元主體對公共服務(wù)的競爭性供給，并落實了對公共服務(wù)供給者的監(jiān)督與評估，從而保證公共服務(wù)的最終受益者也即原始委托者——公民的公共需求能夠得到滿足， “公民—政府—社會”能夠形成一種互動的公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)。

公共服務(wù)合同外包邏輯示意圖

公共服務(wù)外包的重要理論依據(jù)是新公共管理理論。20世紀(jì)70年代以后，西方國家為適應(yīng)信息時代國內(nèi)外環(huán)境的巨大變化以及社會越來越多樣化的公共需求，走出政府財政危機(jī)、信任危機(jī)和管理危機(jī)，新公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生，新公共管理運(yùn)動蓬勃興起，成為公共行政改革的里程碑。在這一運(yùn)動中，公共服務(wù)合同外包促使政府在承擔(dān)資金供給和監(jiān)管的責(zé)任下，將公共服務(wù)直接生產(chǎn)的任務(wù)交由市場組織和非政府組織，市場競爭機(jī)制得以引入公共服務(wù)領(lǐng)域，被認(rèn)為是克服“政府失靈”的最佳選擇。公共服務(wù)合同外包的理論假設(shè)也被界定為是基于對政府管理現(xiàn)實困境的回應(yīng)，即通過引入市場競爭機(jī)制來節(jié)約公共服務(wù)供給成本，提高服務(wù)效率，增進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，滿足日益多樣的公共需求，鞏固政府的合法性基礎(chǔ)。

(二)公共服務(wù)合同外包的實踐發(fā)展

自20世紀(jì)六七十年代，西方主要國家經(jīng)濟(jì)先后出現(xiàn)了“滯脹”現(xiàn)象，福利社會的發(fā)展模式也導(dǎo)致了政府規(guī)模膨脹和財政拮據(jù)，在此現(xiàn)實壓力以及新自由主義理論的推動下，英國撒切爾政府、美國里根政府于80年代開始率先推行公共服務(wù)合同外包，隨后外包現(xiàn)象席卷全球，成為政府改革的重要形式。民營化大師薩瓦斯通過對美國實踐的調(diào)查，總結(jié)出美國至少有200種服務(wù)是由承包商向政府提供的。同時，調(diào)查發(fā)現(xiàn)1987年美國人口超過5000的市鎮(zhèn)和人口超過25000人的縣99%實行過合同外包?！?〕在實踐中，合同外包取得了一定的效果，例如在對美國、加拿大、英國、德國、日本、瑞士等國的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量保持不變的前提下，合同外包平均節(jié)約約25%的費(fèi)用?！?〕同時外包還帶動了政府機(jī)構(gòu)的精簡，英國在大量采用合同外包后，公務(wù)員由1979年的732000人下降為1993年的554000人，1996年的494000人?！?〕

我國政府外包公共服務(wù)最早始于1994年深圳羅湖區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域，隨后，1995年，上海浦東新區(qū)政府委托民辦非企業(yè)單位——上?；浇糖嗄陼芾砹_山市民會館，開創(chuàng)了我國政府向社會組織購買公共服務(wù)的先河。此后，南京、無錫、寧波、廣州等城市紛紛開始了公共服務(wù)合同外包的探索。進(jìn)入21世紀(jì)，公共服務(wù)合同外包已逐步擴(kuò)大到居家養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)、公共交通等多個領(lǐng)域。據(jù)測算，在2001—2004年間我國公共服務(wù)的供給中，有20%—30%是以外包形式完成的?！?〕廣泛的合同外包緩解了轉(zhuǎn)型時期我國政府的財政壓力，提高了服務(wù)的效率，有利于政社分開、政企分開，實現(xiàn)“有限政府”體制改革的目標(biāo)。

然而，公共服務(wù)合同外包的發(fā)展并非一路凱歌，自1997年起，合同外包在發(fā)達(dá)國家的數(shù)量開始減少。到2002年，合同外包只占到全部服務(wù)的18%，逆合同外包開始興起。我國的合同外包在快速發(fā)展的同時，效率問題以及對公共價值的損害等風(fēng)險也逐步凸顯，外包的風(fēng)險和弊端開始成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

二、公共服務(wù)合同外包的風(fēng)險

由于攜帶市場基因的合同外包自身所具有的效率優(yōu)先和私利至上的特性與公共服務(wù)所追求的公共價值之間存在難以彌合的沖突，使得公共服務(wù)合同外包的風(fēng)險凸顯。這些風(fēng)險既表現(xiàn)為合同外包自身“理性至上”所誘發(fā)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)缺陷，也表現(xiàn)為對公共價值和倫理等的侵蝕。

(一)公共服務(wù)合同外包中工具理性不確定帶來的風(fēng)險

工具理性，源于馬克斯·韋伯所提出的“合理性”(rationality)概念。他將合理性分為兩種，即價值理性和工具理性，并以此解釋和強(qiáng)調(diào)人的行為以及行為者的理性選擇問題。所謂工具理性，亦稱“效率理性”，就是對手段和工具的合理性追求，即關(guān)注特定實踐活動的經(jīng)濟(jì)和效率成本，注重實踐的可操作性及現(xiàn)實可行性。相反地，價值理性則是對價值和目標(biāo)的合法性追求，即崇尚實踐活動本身包含的社會倫理及社會的內(nèi)在價值，強(qiáng)調(diào)事物公平正義等本源價值。工具理性與價值理性的劃分在認(rèn)識現(xiàn)代人類社會發(fā)展方面具有很強(qiáng)的解釋力?？梢哉f今天面臨的許多“現(xiàn)代性”問題正是工具理性吞噬價值理性所產(chǎn)生的。在公共管理領(lǐng)域，特別是在新公共管理運(yùn)動中，工具理性與價值理性的分離，工具理性排斥價值理性既是人們關(guān)注的焦點(diǎn)，也是引發(fā)詬病的重要原因。

工具理性在實踐中重視對多種管理工具、技術(shù)的運(yùn)用和創(chuàng)新，拓寬了實踐過程，從而推動了管理方式的深化發(fā)展和管理范式的積極轉(zhuǎn)變，工具理性的不斷深化也使得價值理性從自發(fā)狀態(tài)走向自覺狀態(tài)再到自由狀態(tài)的路徑成為可能。因而工具理性成為現(xiàn)代民主社會價值實現(xiàn)的手段，具有存在的必然性。以工具理性來考量合同外包的實踐，可以發(fā)現(xiàn)工具理性的成本效率意識作為合同外包最初的效果假設(shè)和動力所在，現(xiàn)實中容易被“異化”，踐行效果并不樂觀，還面臨諸多風(fēng)險。

第一，效率假設(shè)的不確定性。公共服務(wù)合同外包最初的動力是要提高公共服務(wù)供給效率，降低公共服務(wù)成本，緩解公共財政緊張狀態(tài)，但這一效率假設(shè)在實踐中的條件并不充分。一方面，影響公共服務(wù)供給效率的因素是多方面的，包括社會的發(fā)展、技術(shù)的進(jìn)步以及管理方法的改善等等，合同外包只是眾多動因中的一個方面，因而將效率的提高完全歸功于采用了外包的方式并不科學(xué);另一方面，公共服務(wù)合同外包成本中還包括了對政府人員和承包商的培訓(xùn)投資、選定合適承包商的成本，以及建立與完善外包工具和系統(tǒng)的專用型資產(chǎn)投資等大量隱形成本，這些成本的存在既降低了外包實際取得的經(jīng)濟(jì)效率和成本優(yōu)勢，也加大了外包失敗所帶來的風(fēng)險。一旦外包失敗，大量的專用性資產(chǎn)將變成沉沒成本，使原本期望通過合同外包而獲得的效率和成本優(yōu)勢演變?yōu)楦哳~的成本流失。

第二，競爭的不充分。壟斷具有低效率和缺少回應(yīng)性的弊端，因而合同外包具有打破政府壟斷，提高效率，增強(qiáng)回應(yīng)性等效用。然而實踐中由于多種因素影響，合同外包存在著競爭不充分，甚至是承包方新壟斷的新風(fēng)險。客觀上，由于政府對公共服務(wù)供給的長期壟斷使得有能力和有資質(zhì)承接公共服務(wù)供給的組織并不多，同時公共服務(wù)的非營利性也導(dǎo)致了以營利為目的的企業(yè)可能不愿意承接供給公共服務(wù)。因此，公共服務(wù)外包中“充分競爭”這一條件并不必然存在，很多情況下存在著“供給方缺失”，即政府購買的公共服務(wù)根本沒有形成發(fā)包方市場，難以形成競爭。主觀上，出于規(guī)避風(fēng)險、節(jié)約選擇成本等動機(jī)，或者僅僅是由于習(xí)慣，政府傾向于只選擇某些非政府組織作為承接方，而忽視競爭招標(biāo)的過程。如在成都的養(yǎng)老服務(wù)合同外包中，一些區(qū)縣級政府在將本轄區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行外包時，由于轄區(qū)內(nèi)的社會組織數(shù)量少和出于簡化招標(biāo)過程的考慮，最終只會與特定的社會組織合作，而不會尋找更多的社會組織并與之合作。長期的合作使這些承包養(yǎng)老服務(wù)的社會組織獲得了與政府談判的能力，它們操控著政府對供應(yīng)方評估標(biāo)準(zhǔn)的制定，造成了新的壟斷。

第三，服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險。薩瓦斯指出合同外包對效率的提升是不以降低服務(wù)質(zhì)量為代價的，然而現(xiàn)實中由于具有強(qiáng)烈的成本節(jié)約意識和供給中的競爭導(dǎo)向，服務(wù)質(zhì)量受損的潛在風(fēng)險演變?yōu)橐环N現(xiàn)實。尤其是將服務(wù)外包給企業(yè)，在功利驅(qū)使下，他們?yōu)榱双@得競爭優(yōu)勢和自身的利潤，會以減少顧客的福祉和選擇為代價壓低成本，而導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量降低;另一方面，公共服務(wù)外包中存在著公眾與政府之間的“隱性契約”關(guān)系和政府與企業(yè)之間的“顯性契約”關(guān)系，在這雙重契約關(guān)系中，公共服務(wù)的最終消費(fèi)者是公眾而非政府，這為承包商對服務(wù)質(zhì)量的信息隱匿提供了機(jī)會，容易導(dǎo)致政府在監(jiān)管和評估中難以獲得有關(guān)服務(wù)質(zhì)量的原始資料，難以保證公共服務(wù)的質(zhì)量。例如，我國郵政業(yè)在實施企業(yè)化、市場化改革中，屬于福利型公共產(chǎn)品的“普遍服務(wù)”業(yè)務(wù)仍然由國家委托郵政公司提供服務(wù)。在實踐中，快遞的丟件、損件和快件延誤等問題不斷出現(xiàn)，服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險不容忽視。

(二)公共服務(wù)合同外包中價值理性缺位帶來的風(fēng)險

價值理性是人類在長期的實踐中形成的對自身實踐活動價值與意義的自覺把握，包含了人類社會倫理的、政治的以及其他多方面的思量。價值理性強(qiáng)調(diào)通過美的、善的等合法手段來實現(xiàn)自身的目的，在公共行政中，表現(xiàn)為對公平正義等價值倫理的追求，具有重要的現(xiàn)實意義。然而由于工具理性所追求的效率主義和秉持的功利原則與市場化生產(chǎn)追求剩余價值最大化的本性有著天然的聯(lián)系，同時作為工具理性突出代表的科學(xué)技術(shù)的神奇力量造就了人類對工具理性的頂禮膜拜。因而一直以來工具理性超越了價值理性幻化成為一種理性精神，價值理性嚴(yán)重沒落。這種價值理性的缺位導(dǎo)致了公共服務(wù)合同外包中公平、服務(wù)、責(zé)任、民主、法治等公共價值面臨著被架空的風(fēng)險。

第一，權(quán)力尋租。合同外包中的尋租包括設(shè)租和尋租兩個方面的風(fēng)險。設(shè)租是指作為發(fā)包方的政府利用公共權(quán)力對服務(wù)外包全過程進(jìn)行控制，人為設(shè)置需求障礙，以圖獲得非生產(chǎn)性利潤。在合同外包中，政府掌握著信息、決策等權(quán)力，這種權(quán)力優(yōu)勢為政府尋租提供了機(jī)會，使得政府能夠操縱民營化招標(biāo)過程、排斥競爭、不正當(dāng)?shù)亟o予合作者各種公權(quán)力。尋租則是指公共服務(wù)的生產(chǎn)商利用合法或非法手段獲得供應(yīng)特權(quán)以占有租金的活動。尋租滋生了腐敗問題和外包市場的不公問題。如2010年上海靜安區(qū)“11·15”特大火災(zāi)事故，正是由于政府相關(guān)部門在外包中濫用職權(quán)進(jìn)行尋租，與建設(shè)單位、投標(biāo)企業(yè)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)互相串通，虛假招標(biāo)，違法轉(zhuǎn)包分包，最終釀成了慘劇。這種委托人和代理人勾結(jié)以謀取私利產(chǎn)生的風(fēng)險都將轉(zhuǎn)接到公共服務(wù)的最終承接方——公民身上，損害公民的權(quán)利和利益。

第二，社會不公問題。價值理性的核心在于對公平正義的信仰，然而合同外包將商業(yè)領(lǐng)域的價值引入到公共領(lǐng)域后，將公民視為顧客，以經(jīng)濟(jì)利益和收費(fèi)的方式來供給服務(wù)。在營利的驅(qū)動下，公共服務(wù)的費(fèi)用會被提高，導(dǎo)致一部分弱勢群體得不到應(yīng)有的社會服務(wù)，產(chǎn)生新的社會不公問題。如我國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)在外包后，民營醫(yī)院收費(fèi)普遍過高。來自太原市衛(wèi)生局的調(diào)查反映，在太原市內(nèi)，群眾和患者對民營醫(yī)院的滿意度最低，首要原因就是“診療費(fèi)用高”，〔6〕公共服務(wù)外包后私利導(dǎo)向嚴(yán)重?fù)p害了公民尤其是弱勢群體平等享有公共服務(wù)的權(quán)利。另一方面，在委托代理機(jī)制下，企業(yè)的趨利性很可能出現(xiàn)薩瓦斯所稱的“撇脂現(xiàn)象”，即“私有部門只對最佳盈利機(jī)會感興趣，對于那些不能很好獲利但又不能不提供的公共服務(wù)則有可能是消極供給或不愿供給?！?〕從而導(dǎo)致公民利益尤其是窮人的權(quán)益受到了極大程度的損害，公共服務(wù)供給不足和不均。當(dāng)前在具有準(zhǔn)公共服務(wù)性質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)、金融服務(wù)、郵政電信服務(wù)等領(lǐng)域，輕視甚至歧視弱勢群體和普通消費(fèi)者的現(xiàn)象十分普遍。

第三，政府責(zé)任風(fēng)險。合同外包將政府的公共服務(wù)供給權(quán)力轉(zhuǎn)移到市場和社會，政府服務(wù)公民的責(zé)任隱性化了，加之公共服務(wù)本身具有抽象性，服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)難以度量，這就導(dǎo)致購買標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰，政府角色定位模糊，在合同外包過程中政府容易產(chǎn)生卸責(zé)等問題。同時，在合同外包的整個管理過程中，目前我國一些地方政府及其官員沒有受過相關(guān)的專業(yè)訓(xùn)練，缺乏招投標(biāo)、服務(wù)定價、合同管理等方面的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗，在履行公共服務(wù)外包決策規(guī)劃、政策制定、監(jiān)管評估等職責(zé)時往往力不從心，難以將責(zé)任落實到位，從而影響合同外包的公共性和效益。

第四，法律風(fēng)險。公共服務(wù)合同外包在我國的發(fā)展時間不長，在法制配置上還不完善。目前相關(guān)的法律只有《政府采購法》和《合同法》等，還缺乏專門的單行法律法規(guī)來規(guī)范公共服務(wù)合同外包的具體事宜，公共服務(wù)購買也尚未納入政府采購范圍。如2003年《政府采購法》盡管規(guī)定政府采購范圍包括貨物、工程和服務(wù)，但是對于服務(wù)的理解僅限于行政部門自身運(yùn)作的后勤服務(wù)，并不包括面向社會的公共服務(wù)。法律依據(jù)不足導(dǎo)致合同外包中的內(nèi)容和程序公正難以得到維系。另一方面，合同外包下公共服務(wù)給付主體的多元化使得傳統(tǒng)以“行政行為”為中心構(gòu)建的司法問責(zé)體系不再適用，政府與公民間，公民與承包方間，政府與承包方間發(fā)生爭議后缺乏一個有效的司法問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致合同外包中易產(chǎn)生司法不公的風(fēng)險。

三、雙重理性耦合:公共服務(wù)合同外包的風(fēng)險治理

公共行政實踐中，純粹的工具理性和純粹的價值理性幾乎不會存在。工具理性只涉及達(dá)到既定目標(biāo)的手段和工具的合理性，不考慮目的和手段本身的價值傾向;而價值理性則著力于對固有價值的無條件信仰和追求，卻不管其能否實現(xiàn)。因而價值理性總是要訴諸于一定的工具理性才能實現(xiàn)自己的價值目標(biāo)，而工具理性從目標(biāo)設(shè)定到手段選擇都必然帶有一定的價值傾向，它們之間不是絕對的對立關(guān)系，而應(yīng)是一種相互依托的共生關(guān)系，要相互融合才能發(fā)揮最大的效益。這種融合表現(xiàn)在兩個方面:一方面，價值理性是工具理性的前提和動力，價值理性有助于工具理性堅持正確的價值方向，因而進(jìn)行兩者的融合就需要呼吁價值理性的回歸，要將精神層面的價值理性切實轉(zhuǎn)化為公共行政中的民主、公平、法治責(zé)任等具體的價值訴求。另一方面，工具理性是實現(xiàn)價值理性的基本依托，價值理性所追求的固有價值，在一定程度上要依賴于工具理性才能得以實現(xiàn)，因而必須正確發(fā)揮工具理性的積極力量，拓展其功能空間。在雙重理性耦合思想的指導(dǎo)下，合同外包風(fēng)險治理可從以下路徑著手。

首先，要強(qiáng)化行政倫理，構(gòu)建公共性的價值信念。行政倫理是對工具理性進(jìn)行反思的結(jié)果。行政倫理是政府良好行政行為和制定好的公共政策之前提，“原因在于所有的政策都依于倫理”〔8〕。公共性的基本價值是公平正義，它超越了政府的自我理性，是調(diào)節(jié)工具理性和價值理性，保障政府合法性基礎(chǔ)的橋梁和中介?！叭魏呜?zé)任都是建立在信念的基礎(chǔ)上的，只是有了某種信念，人們才會產(chǎn)生相應(yīng)的責(zé)任意識?！薄?〕因而要防范合同外包中工具理性作用不當(dāng)和價值理性缺位所引起的風(fēng)險，就必須先將公平正義的價值信念內(nèi)化，推動公平正義成為合同外包主體價值體系的組成部分，構(gòu)建政府內(nèi)在的責(zé)任機(jī)制，將政府職能定位為服務(wù)公民，增進(jìn)公共利益。

其次，要完善社會控制體系，落實工具理性和價值理性的耦合路徑。社會控制體系是針對風(fēng)險社會提出的重要理念，主要是借助共享的價值觀，有效的制度和機(jī)制等工具和手段，通過外在強(qiáng)化和內(nèi)在認(rèn)同兩種機(jī)制，也就是將工具理性和價值理性整合起來，達(dá)到規(guī)范行為、防范風(fēng)險的目的。要以工具理性和價值理性的耦合來治理合同外包中的效率、質(zhì)量和公共性不足等風(fēng)險，就需要構(gòu)建完善的社會控制體系，保證合同外包在合法性基礎(chǔ)上的合理安排。具體的路徑安排包括:第一，奠定堅實的法律基礎(chǔ)。法律能夠通過借助外部強(qiáng)制力量推動價值理性的回歸和發(fā)揮工具理性的積極力量。我國在公共服務(wù)外包方面的法律法規(guī)主要為《政府采購法》和《合同法》，尚缺乏有效的專門法律文件，因而需要根據(jù)公共服務(wù)合同外包發(fā)展需要及時修訂和增加相關(guān)法律文件，明確公共服務(wù)外包的法律地位和法律要求，為公共服務(wù)外包的合法運(yùn)行創(chuàng)造有利的法制環(huán)境。第二，建立科學(xué)的外包運(yùn)行機(jī)制。創(chuàng)建適合公共服務(wù)外包的生存和發(fā)展空間，首先需要落實市場機(jī)制，創(chuàng)造競爭性的承包方市場，拓展市場力量和社會力量的生存空間，尤其是要降低我國社會組織的登記門檻，以期構(gòu)建公平公正的資格準(zhǔn)入制度。在此基礎(chǔ)上再以公開透明的承包方選擇制度、規(guī)范完善的合同管理制度、科學(xué)的評估考核制度、健全的責(zé)任追究制度等，防范公共服務(wù)合同外包運(yùn)行中的各類風(fēng)險。第三，建立健全監(jiān)管機(jī)制。監(jiān)管機(jī)制是合同外包風(fēng)險治理的必要手段，監(jiān)管機(jī)制的多樣化體現(xiàn)在監(jiān)管主體、客體和過程三方面。合同外包的監(jiān)管主體既應(yīng)包括政府，也應(yīng)包括第三方組織和公民，尤其需要引導(dǎo)和加強(qiáng)公民的參與，從而整合分散的社會監(jiān)督力量;監(jiān)管對象既要包括對承包方提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的監(jiān)管，也應(yīng)包括對發(fā)包方——政府投標(biāo)、招標(biāo)和實施行為的監(jiān)管;監(jiān)管過程除了包括事后的質(zhì)量監(jiān)管，還應(yīng)包括對合同規(guī)劃、主體選擇、服務(wù)供給、質(zhì)量反饋、責(zé)任追究等階段的監(jiān)管。通過建立全方位的監(jiān)管機(jī)制，確保公共服務(wù)合同外包的程序公正透明和結(jié)果的公共性與有效性。

公共行政不是一個純粹技術(shù)性或是空談價值信仰的領(lǐng)域。公共服務(wù)合同外包作為公共行政改革的內(nèi)容之一，在風(fēng)險治理中，需要整合工具理性和價值理性，既關(guān)注公共服務(wù)的公共性本質(zhì)，確保公共服務(wù)外包中的民主、公正、法制等原則的貫徹，又要在此基礎(chǔ)上發(fā)揮工具理性的積極作用，提高外包運(yùn)行中的效率和效益，最終發(fā)揮合同外包的正能量，切實滿足公共需求，增進(jìn)公共福祉。

〔1〕陳振明.競爭型政府〔M〕.北京:中國人民大學(xué)出版社，2006.151－152.

〔2〕〔3〕〔7〕〔美〕E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系〔M〕.北京:中國人民大學(xué)出版社，2003.73－75，152，329.

〔4〕曹現(xiàn)強(qiáng).英國公共服務(wù)改革研究〔M〕.濟(jì)南:山東人民出版社，2009.40.

〔5〕敬義嘉.中國公共服務(wù)外部購買的實證分析—一個治理轉(zhuǎn)型的角度〔J〕.管理世界，2007，(2).

〔6〕“太原市衛(wèi)生局將從多方面加強(qiáng)監(jiān)管” 〔DB/OL〕.http://sx.people.com.cn/n/2013/0315/c189146－18303861. htm l.2013－03－15.

〔8〕Dennis F.Thompson，Paradoxes of Government Ethics.Public Administration Review，Vol.52，No.3，1992，p.255.

〔9〕張康之.公共行政中的責(zé)任與信念〔J〕.中國人民大學(xué)學(xué)報，2001，(3).

【責(zé)任編輯:朱鳳霞】

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A

1008－9187－ (2013)06－0096－05

國家社科基金項目“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)與績效評估研究”(12BGL116);教育部人文社科基金項目“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)問題研究”(12YJA810017)

夏志強(qiáng)，四川大學(xué)公共管理學(xué)院副院長，教授，博士;

蘇霞，四川大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，四川 成都 610064。