劉選會(huì)

(西安工業(yè)大學(xué)圖書(shū)館，西安710032)

一 、引言

集約化原本是一個(gè)經(jīng)濟(jì)名詞。集約的現(xiàn)代意義是指通過(guò)要素經(jīng)營(yíng)質(zhì)量的提高，要素含量的增加，要素投入的增加，要素投入的集中以及要素組合方式的調(diào)整來(lái)增進(jìn)效益的經(jīng)營(yíng)方式。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)于集約化經(jīng)營(yíng)的論述已經(jīng)很多了，但是，如何把集約化的思想應(yīng)用于公共行政還很少有人論及。

隨著《重塑政府》一書(shū)的面世以及新公共管理思想被越來(lái)越多的學(xué)者所接受，用企業(yè)管理的理念來(lái)打造政府機(jī)構(gòu)的思想也逐漸被應(yīng)用于政府改革的實(shí)踐當(dāng)中。如果我們把政府部門(mén)比作一個(gè)生產(chǎn)單位，其輸出的產(chǎn)品是公共服務(wù)，那么，在傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)方式下，這種產(chǎn)品的生產(chǎn)方式是粗放的。隨著政府職能的不斷擴(kuò)大，越來(lái)越多的公共服務(wù)的職能分散于城市的不同地理位置以及形式上互相獨(dú)立的部門(mén)之間，在管理上存在著各自為政和缺乏相互協(xié)作的問(wèn)題，而且不同部門(mén)在信息溝通上也存在一定程度的阻塞，這些都在很大程度上阻礙了服務(wù)效率的提高。這些問(wèn)題在企業(yè)管理中是不能容忍的，因?yàn)槠鋰?yán)重影響了效益最大化的目標(biāo)。但是在政府管理中，很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)這種粗放式的管理似乎成為一個(gè)頑疾。

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的不斷深入，我們看到了在提高政府績(jī)效問(wèn)題上的轉(zhuǎn)機(jī)。到2011，政府績(jī)效管理已經(jīng)在全國(guó)8個(gè)省份、國(guó)務(wù)院6個(gè)部門(mén)展開(kāi)試點(diǎn) 。［1］與此同時(shí)，很多地方政府也在自發(fā)地就提高政府績(jī)效進(jìn)行一些嘗試。西安市政府政務(wù)服務(wù)中心(以下簡(jiǎn)稱(chēng)西安市政務(wù)中心)就是一個(gè)例證。

二、案例介紹

西安市政務(wù)中心成立于2009年，主要負(fù)責(zé)西安市政府部門(mén)行政審批事項(xiàng)集中辦理的組織實(shí)施和監(jiān)督管理，實(shí)行“集中辦公、統(tǒng)一受理、并聯(lián)審批、聯(lián)席會(huì)議、限時(shí)辦結(jié)、電子監(jiān)察”的運(yùn)行機(jī)制。集中辦公、統(tǒng)一受理，就是組織具有行政審批職能的市級(jí)各部門(mén)，將審批和服務(wù)事項(xiàng)全部進(jìn)駐中心，實(shí)行“一個(gè)窗口受理、一站式審批、一條龍服務(wù)、一個(gè)窗口收費(fèi)”。建立行政審批網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)外網(wǎng)申報(bào)預(yù)審，窗口與后臺(tái)聯(lián)合辦理，審批結(jié)果由窗口統(tǒng)一送達(dá)，使群眾不出大廳就能辦完所有手續(xù)。并聯(lián)審批、聯(lián)席會(huì)議，就是對(duì)涉及兩個(gè)及兩個(gè)以上部門(mén)審批的事項(xiàng)。實(shí)行假定審批前置條件全部成立，組織各部門(mén)窗口同時(shí)受理、同步審批、集中批準(zhǔn)、統(tǒng)一送達(dá)的“聯(lián)動(dòng)式”并聯(lián)審批機(jī)制，以辦理時(shí)限最長(zhǎng)的單個(gè)環(huán)節(jié)審批時(shí)限作為整個(gè)事項(xiàng)最終辦理時(shí)限。具體工作中，通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議預(yù)受理，聯(lián)合審查資料、聯(lián)合踏勘現(xiàn)場(chǎng)、聯(lián)合驗(yàn)收、聯(lián)合簽署意見(jiàn)，使審批時(shí)限大幅壓縮，辦事企業(yè)和群眾只需面對(duì)一個(gè)窗口、只提供一套資料、只接待一次踏勘現(xiàn)場(chǎng)，極大節(jié)約了辦事成本。限時(shí)辦結(jié)、電子監(jiān)察，就是對(duì)所有進(jìn)駐事項(xiàng)按照審批時(shí)限壓縮均達(dá)30%以上的標(biāo)準(zhǔn)，制定了科學(xué)的辦理流程，明確各環(huán)節(jié)辦理時(shí)限和責(zé)任人。實(shí)行限時(shí)辦結(jié)制，要求所有環(huán)節(jié)必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)辦結(jié)。由市紀(jì)委派駐監(jiān)察室，對(duì)審批過(guò)程全方位監(jiān)督，并受理群眾投訴。同時(shí)，建立行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)，對(duì)每個(gè)事項(xiàng)的每個(gè)環(huán)節(jié)辦理情況進(jìn)行監(jiān)察，通過(guò)及時(shí)預(yù)警、督辦和糾錯(cuò)，確保事項(xiàng)提前辦結(jié)。［2］在不到短短三年的時(shí)間里，西安市政務(wù)中心的工作先后被《人民日?qǐng)?bào)》新華社《國(guó)內(nèi)動(dòng)態(tài)清樣》《內(nèi)參選編》《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》等28家中央和省、市媒體進(jìn)行表?yè)P(yáng)性報(bào)道107次，整體的平均工作效率提高30%。

西安市政務(wù)中心作為一個(gè)成功的案例，對(duì)于我們研究如何提高政府部門(mén)的績(jī)效管理水平有很大的啟示意義。其中重要的一點(diǎn)就是對(duì)政府的公共服務(wù)職能進(jìn)行集約化管理。通過(guò)重新調(diào)整生產(chǎn)要素的組合方式，將不同的政府職能部門(mén)集中起來(lái)，重新組配要素之間的分工協(xié)作模式，通過(guò)科學(xué)的管理來(lái)提高生產(chǎn)效率，走出了一條通過(guò)集約化來(lái)提高績(jī)效的道路。在實(shí)踐中，政務(wù)中心對(duì)分散于31個(gè)市級(jí)行政職能部門(mén)的323項(xiàng)行政審批業(yè)務(wù)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。［3］從政府績(jī)效管理的角度來(lái)分析，這種做法是管理方法上的創(chuàng)新。集約化管理所產(chǎn)生的效益主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn):

1.提高了政府部門(mén)的工作效率

傳統(tǒng)的政府職能通常分散于政府的各個(gè)部門(mén)，群眾要辦事，需要跑很多的部門(mén)，費(fèi)時(shí)費(fèi)力不說(shuō)，而且各個(gè)不同部門(mén)之間互相推諉扯皮，在很大程度上降低了政府部門(mén)的整體工作效率，也影響了政府部門(mén)的在公眾中的形象。引用人民日?qǐng)?bào)對(duì)市政務(wù)中心的報(bào)道“同一個(gè)建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目的審批，在未成立政務(wù)服務(wù)中心前，辦理時(shí)間短的需要近3年，長(zhǎng)的甚至需要7年，政務(wù)中心成立并實(shí)行“聯(lián)動(dòng)式”并聯(lián)審批后，審批時(shí)間只需45個(gè)工作日”［4］。工作效率的提高幅度由此可見(jiàn)一斑。

西安市政務(wù)中心的組織結(jié)構(gòu)分為兩大塊，進(jìn)駐人員和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。進(jìn)駐人員主要是由相關(guān)的單位抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干組成，他們?cè)谡?wù)中心設(shè)置窗口，集中辦公。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)對(duì)進(jìn)駐部門(mén)的服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理工作，以促使他們能夠高效地工作。這種前臺(tái)和后臺(tái)的緊密結(jié)合體現(xiàn)了集約化經(jīng)營(yíng)的思想。通過(guò)空間的整合和人員調(diào)整，有利于資源的優(yōu)化組合，從而促進(jìn)了整體工作效率的提高。

2.提高了政府部門(mén)的工作透明度

政府部門(mén)工作的透明度是提高政府公信力和預(yù)防腐敗的一個(gè)重要指標(biāo)。我們?cè)谡{(diào)研時(shí)看到，這種集中辦公的方式，把不同的職能部門(mén)整合在同一條流水線上——在大廳集中辦公。政府的不同職能部門(mén)的工作從分散的角落集合到了前臺(tái)，在群眾的監(jiān)督下提供服務(wù)，對(duì)提高政府工作的透明度起到了積極的作用。在新的管理方式下，一方面，加強(qiáng)了群眾對(duì)于政府職能部門(mén)的監(jiān)督;另一方面，集中辦公也加強(qiáng)了不同的職能部門(mén)之間的互相監(jiān)督和競(jìng)爭(zhēng)，提高了政府部門(mén)工作的透明度。同時(shí)，電子監(jiān)察等現(xiàn)代信息技術(shù)手段的運(yùn)用，也提高了監(jiān)督的力度和公眾的知情權(quán)。通過(guò)監(jiān)控?cái)z像可在一定程度上杜絕腐敗的發(fā)生;通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，群眾可以對(duì)所辦事件的進(jìn)度進(jìn)行跟蹤。這些措施有效地提高了政府工作的效率，也拉近了群眾和政府的距離。

3.體現(xiàn)了公民導(dǎo)向的思想

這種集約式提供公共服務(wù)的模式在一定程度上體現(xiàn)了現(xiàn)代公共行政管理思想的變革。從傳統(tǒng)的以政府為中心向現(xiàn)代公共行政中以群眾為中心和服務(wù)導(dǎo)向政府轉(zhuǎn)變。作為一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，政府更應(yīng)該體現(xiàn)為人民服務(wù)的思想。政府的職能應(yīng)該以群眾的需求為導(dǎo)向，以方便群眾為原則。因此，我們應(yīng)該改變過(guò)去的“官府”模式，到群眾中去，為群眾提供優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)，而不是讓群眾奔波于不同的政府部門(mén)。從這個(gè)意義上看，看似簡(jiǎn)單的集中辦公，實(shí)際上體現(xiàn)了政府管理思想的轉(zhuǎn)變，主動(dòng)將政府的公共服務(wù)職能整合，為群眾提供方便。

4.對(duì)其他部門(mén)的示范作用

政務(wù)中心的集約式管理不僅對(duì)提高政務(wù)中心的工作效率意義重大，而且對(duì)其他部門(mén)有示范效應(yīng)。目前政務(wù)中心只是將部分的政府職能部門(mén)的行政審批業(yè)務(wù)集中起來(lái)，很大一部分的政府公共服務(wù)職能還沒(méi)有被整合進(jìn)來(lái)。西安市政務(wù)中心的集約化公共服務(wù)模式已經(jīng)引起了政界和學(xué)界對(duì)于政府公共服務(wù)的思考，其他的公共服務(wù)采取這種模式也許只是時(shí)間問(wèn)題。因此，政務(wù)中心的案例必然會(huì)對(duì)其他的政府職能部門(mén)產(chǎn)生示范效應(yīng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，也將有助于政府部門(mén)整體工作績(jī)效水平的提高。

三、分析與啟示

1.政府公共服務(wù)集約化的動(dòng)因

這個(gè)問(wèn)題是探索政務(wù)中心集約化管理的可推廣性的前提。為什么要對(duì)政府的不同部門(mén)的工作進(jìn)行集約化的管理?這個(gè)表面上由行政命令成立的機(jī)構(gòu)實(shí)則是地方政府在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下的產(chǎn)物。自從改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家對(duì)地方政府在財(cái)稅等方面的分權(quán)力度不斷加大，地方政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生方面擁有越來(lái)越多的自主權(quán)。發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)對(duì)政府的職能和效率提出了更高的要求。只有不斷提高政府的工作效率和改善工作作風(fēng)，才能夠進(jìn)一步改善投資環(huán)境，吸引更多的投資。因此，經(jīng)濟(jì)利益是一個(gè)主要的驅(qū)動(dòng)力。對(duì)于陜西省而言，在2008年的全國(guó)GDP排名中，陜西省名列第19位，落后于西南的廣西。［5］作為一個(gè)文化大省和資源大省，政府面臨著壓力，低效而繁瑣的行政審批是制約陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資的一個(gè)突出問(wèn)題，這也是西安市政務(wù)中心成立的一個(gè)初衷。同時(shí)，我們也看到，改革開(kāi)放30年以來(lái)，公眾的民主和法制意識(shí)的增強(qiáng)，公眾的壓力對(duì)于政府改革也起到了巨大的推動(dòng)作用。政府部門(mén)工作效率低下已經(jīng)威脅到了政府的執(zhí)政能力。政府行政審批職能的集中也是在公眾的呼吁和壓力下實(shí)現(xiàn)的。因此，這種自上而下的改革實(shí)際上存在自下而上的原因。這些也為進(jìn)一步深化政府部門(mén)績(jī)效改革提供了依據(jù)。

2.政府公共服務(wù)職能的集約管理與政府績(jī)效

通過(guò)對(duì)政務(wù)中心的案例分析，我們發(fā)現(xiàn)了公共服務(wù)的集約化管理與政府績(jī)效提高的相關(guān)性。集約化管理本身就是提高政府績(jī)效的一個(gè)有效途徑。但是，同時(shí)我們也發(fā)現(xiàn)了政務(wù)中心在這方面依然需要改進(jìn)的地方。就集約化經(jīng)營(yíng)管理的本質(zhì)來(lái)講，其目的是為了提高生產(chǎn)效率，它不僅僅是要素的重新組合和集中，在實(shí)際操作中，我們可以把要素的集中和組合配置看作集約化經(jīng)營(yíng)的一個(gè)步驟，同時(shí)，我們也需要對(duì)要素質(zhì)量的提高，勞動(dòng)分工等進(jìn)一步調(diào)整，提高單個(gè)生產(chǎn)要素的生產(chǎn)效率。通過(guò)對(duì)于集約化管理和粗放式管理的比較，我們可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)突出的特點(diǎn):一是集約化管理加強(qiáng)了資源的配置和使用。資源的概念在這里包括組織結(jié)構(gòu)，人力資源，硬件設(shè)備，辦公場(chǎng)所等生產(chǎn)要素。集約化管理促進(jìn)了這些資源的優(yōu)化組合和使用效率。二是集約化管理的一個(gè)特點(diǎn)在于管理的加強(qiáng)。離開(kāi)了管理，資源就是死的東西，只有加強(qiáng)管理才能把各個(gè)資源的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)，實(shí)現(xiàn)效益最大化。在本文中，管理是一個(gè)宏觀的概念，包括管理方法，組織文化，領(lǐng)導(dǎo)力等構(gòu)成有效管理的環(huán)節(jié)。根據(jù)集約化管理的這兩個(gè)特點(diǎn)，我們可以構(gòu)建一個(gè)簡(jiǎn)單的集約化管理模型①本文提出的集約化管理的簡(jiǎn)單模型僅從資源利用和管理兩個(gè)維度對(duì)集約化進(jìn)行定義。其中管理水平的測(cè)量是一個(gè)富有爭(zhēng)議的問(wèn)題，本文中管理是一個(gè)宏觀的概念，包括所有為了促進(jìn)效率而采取的措施，比如制度建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)力，組織文化，績(jī)效管理等。(見(jiàn)圖1)。在粗放式的經(jīng)營(yíng)中，資源使用效率和管理方式都比較低。隨著科學(xué)管理思想和現(xiàn)代科技的發(fā)展，資源的高效利用成為可能，但是在很多地方，管理方式依然不能跟上，成為制約組織績(jī)效的突出問(wèn)題，也就是模型中第三個(gè)維度所顯示的情況。全國(guó)絕大多數(shù)的地方政府都存在這種情況。而在很多落后地區(qū)，受到資源限制和投入等因素，資源的利用效率很低，雖然高度重視管理，但是效率依然很難提高，這是模型中第二個(gè)維度所顯示的情況，代表了很多落后的地方政府的普遍現(xiàn)象。只有在第四維度，資源利用和管理方式都得到了充分提高，政府績(jī)效才能夠根本改觀。根據(jù)不同部門(mén)的表現(xiàn)，我們可以把集約化管理分為低層次和高層次的集約化管理。第一、二、三維度都屬于淺層次的集約化管理，只有第四維度才屬于高層次集約化管理。集約化管理的關(guān)鍵是如何從低層次集約化向高層次集約化轉(zhuǎn)變。

圖1 集約化管理簡(jiǎn)單模型

在考察中我們發(fā)現(xiàn)，政務(wù)中心做到了將31個(gè)市級(jí)職能部門(mén)的業(yè)務(wù)進(jìn)行整合，通過(guò)聯(lián)動(dòng)式審批等環(huán)節(jié)來(lái)提高效率。同時(shí)，更深一步的人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用，團(tuán)隊(duì)精神和機(jī)關(guān)文化的培養(yǎng)等生產(chǎn)要素質(zhì)量的提高也是集約化管理的必不可少的部分，而這些正是深層次集約化管理的核心內(nèi)容。如果沒(méi)有這些配套措施，集約化管理將是一個(gè)空殼。

在調(diào)研的過(guò)程中，我們也發(fā)現(xiàn)，在全國(guó)的很多城市，也有類(lèi)似于西安市政務(wù)中心的集約化管理模式，將政府的行政審批職能部門(mén)整合起來(lái)集中管理，但是效果卻沒(méi)有西安市政務(wù)中心明顯。背后的原因很明顯，很多地方政府依然停留在淺層次的集約化管理，而沒(méi)有向深層次的集約化管理邁進(jìn)，在管理方式，機(jī)關(guān)文化建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)能力等方面跟不上，因此，績(jī)效依然無(wú)法提高。

實(shí)證調(diào)研為我們提出了新的問(wèn)題，即如何由淺層次的集約化管理向深層次的集約管理轉(zhuǎn)變的問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)深層次的集約化管理，不僅要考慮政府公共服務(wù)職能的整合，同時(shí)也要考慮人事管理，薪酬管理，機(jī)關(guān)文化等一系列因素，通過(guò)發(fā)揮不同因素的合力，來(lái)促進(jìn)政府部門(mén)的績(jī)效提高。

由于制度等原因，政務(wù)中心的案例也存在一些問(wèn)題。雖然政務(wù)中心的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是一個(gè)創(chuàng)新，但是這種集中管理只是將不同的部門(mén)集中在一起辦公，工作人員的人事關(guān)系，薪酬發(fā)放等權(quán)利依然歸原有部門(mén)，這也給進(jìn)一步的有效管理和提高效率帶來(lái)了障礙。在政務(wù)中心的調(diào)研中，我們也發(fā)現(xiàn)了類(lèi)似問(wèn)題。在政務(wù)中心成立初期，進(jìn)駐部門(mén)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)成為管理部門(mén)頭疼的問(wèn)題，雖然這些問(wèn)題隨著后來(lái)的管理和考核部門(mén)的努力而逐步解決了，但是，進(jìn)駐人員的人事關(guān)系，薪酬管理等權(quán)限問(wèn)題依然制約著政務(wù)中心的充分有效管理。

另外，從制度建設(shè)的角度來(lái)看，如何對(duì)現(xiàn)有的紛繁復(fù)雜的行政審批制度進(jìn)行合并精簡(jiǎn)，是集約化管理需要考慮的一個(gè)問(wèn)題。這需要我們?cè)谥贫葎?chuàng)新上做文章，對(duì)那些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代延續(xù)下來(lái)的行政審批制度應(yīng)該進(jìn)行改革，將一些過(guò)時(shí)的行政審批取消，將那些可以由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控的職能交給市場(chǎng)去做，將一部分權(quán)力下放給組織法人機(jī)構(gòu)，這也是提高政府績(jī)效的一個(gè)重要方面。

四、案例推廣的可能性

在對(duì)政務(wù)中心進(jìn)行調(diào)研的過(guò)程中，我一直在思考一個(gè)問(wèn)題，我們能否將政務(wù)中心的案例進(jìn)行推廣?目前，政務(wù)中心只是將政府的行政審批職能進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，其服務(wù)對(duì)象主要是企事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)法人，而絕大部分的面向居民個(gè)人的公共服務(wù)依然分散在政府的各個(gè)部門(mén)，例如，結(jié)婚證，簽證等服務(wù)依舊在民政局和公安局，對(duì)于這些涉及公民個(gè)人的服務(wù)項(xiàng)目是否能夠也進(jìn)行集約化管理?它的制約條件和可行性在哪里?這些都是具有重大意義的問(wèn)題，如果解決好了，必將對(duì)政府績(jī)效管理產(chǎn)生一定的指導(dǎo)意義。

首先我們需要弄清楚政府公共服務(wù)職能的概念。不同的學(xué)者對(duì)于政府職能的理解和劃分不同。劉光軍［6］認(rèn)為，我國(guó)政府的核心是全心全意為人民服務(wù)，服務(wù)是政府職能的價(jià)值本位。李軍鵬［7］認(rèn)為，政府的公共服務(wù)可以分為三個(gè)方面:一是維持性公共服務(wù)，是指維持國(guó)家安全、行政管理正常運(yùn)轉(zhuǎn)的公共服務(wù)，如國(guó)防、外交、公共行政服務(wù)等等;二是經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，是政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而直接進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)投資的服務(wù)，如投資經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè)與公共事業(yè)、投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)貼等等;三是社會(huì)服務(wù)，是指政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政支持對(duì)教育、社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、科技補(bǔ)貼、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目所提供的公共服務(wù)。結(jié)合劉光軍和李軍鵬等人的論述，以及現(xiàn)代公共行政中顧客導(dǎo)向(customer oriented)的理念，我們可以根據(jù)服務(wù)對(duì)象，把政府的公共服務(wù)職能劃分為對(duì)公民個(gè)人的服務(wù)和對(duì)企事業(yè)法人等機(jī)構(gòu)的服務(wù)以及面向所有社會(huì)成員的服務(wù)三大類(lèi)。對(duì)公民個(gè)人的服務(wù)是指具體的針對(duì)個(gè)體公民的服務(wù)，比如，簽證、老年證、結(jié)婚證等，它通常具有個(gè)體化，分散性，數(shù)量繁多等特點(diǎn);對(duì)企事業(yè)法人等機(jī)構(gòu)的服務(wù)通常需要相關(guān)部門(mén)的聯(lián)合審批，相對(duì)程序比較復(fù)雜，例如西安市政務(wù)中心的服務(wù)基本屬于這一類(lèi);面向全體社會(huì)成員的公共服務(wù)是指能夠讓全體國(guó)民受益的服務(wù)，例如，公共安全服務(wù)(包括警察、軍隊(duì)、消防等服務(wù))，基礎(chǔ)性服務(wù)(例如提供水、電、氣、交通、通訊、郵電、氣象等服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，科技推廣，咨詢等服務(wù))，它具有基礎(chǔ)性，全體受益，政府主導(dǎo)，公民參與率比較低等特點(diǎn)。對(duì)于普通公民而言，直接參與和體驗(yàn)到的政府公共服務(wù)主要集中于前兩者。因此，如何提高政府對(duì)于個(gè)人和企事業(yè)法人等機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)的效率將會(huì)直接影響到政府的形象和公信度。

在概念界定的基礎(chǔ)上，我們探討政府對(duì)于公民個(gè)人的公共服務(wù)和對(duì)企事業(yè)法人機(jī)構(gòu)的服務(wù)的一致性。從理論上看，公民個(gè)人和企事業(yè)法人機(jī)構(gòu)在法律上的地位應(yīng)該是平等的。因?yàn)閼椃ūＵ厦總€(gè)公民的平等權(quán)利，機(jī)構(gòu)不能因?yàn)槠浣M織規(guī)模等原因而享有優(yōu)先服務(wù)的權(quán)利或者凌駕于公民個(gè)人權(quán)利之上。這一點(diǎn)從理論上掃清了對(duì)公民個(gè)人的公共服務(wù)進(jìn)行集約化管理的障礙。不能因?yàn)槠笫聵I(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)大而享有優(yōu)先服務(wù)的權(quán)利。公民應(yīng)該和企事業(yè)法人機(jī)構(gòu)享有同等的權(quán)利。如果僅僅從規(guī)模上看，個(gè)體公民顯然處于弱勢(shì)地位，對(duì)于一個(gè)公平和公正的政府而言，對(duì)弱勢(shì)群體提供照顧是其職責(zé)。而在目前的情況下，政府為企事業(yè)機(jī)構(gòu)的行政審批提供集約化服務(wù)，而對(duì)廣大的公民個(gè)體卻沒(méi)有。這一點(diǎn)有違全心全意為人民服務(wù)的宗旨。

基于上述分析，我們可以構(gòu)建政府提供公共服務(wù)的集約化模式:除了面向全體社會(huì)成員的公共服務(wù)以外，對(duì)公民個(gè)人和企事業(yè)機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)都可以采取集約化模式來(lái)完成，將相關(guān)的職能部門(mén)進(jìn)行整合，統(tǒng)一管理，集中辦公，同時(shí)進(jìn)行嚴(yán)格的績(jī)效考核。這種構(gòu)思對(duì)于精兵簡(jiǎn)政、方便群眾和提高績(jī)效意義重大。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，諸如簽證，身份證，結(jié)婚登記等涉及政府不同職能部門(mén)的公民個(gè)人業(yè)務(wù)已經(jīng)整合到了市政廳的業(yè)務(wù)范圍。因此，從實(shí)踐的角度看，這種構(gòu)思也應(yīng)該是可行的。在實(shí)踐中，首先需要做的是對(duì)涉及公民個(gè)人的政府公共服務(wù)項(xiàng)目的整理和分類(lèi)，然后進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整和人員整合，然后可以參考西安市政務(wù)中心的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行管理和績(jī)效考核。當(dāng)然，這一構(gòu)思在現(xiàn)實(shí)中面臨的困難可能會(huì)超出我們的估計(jì)。例如，它會(huì)涉及數(shù)百萬(wàn)的公務(wù)員以及相關(guān)的職能部門(mén)，對(duì)于很多部門(mén)來(lái)說(shuō)會(huì)面臨權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益的喪失。但是如果統(tǒng)一到為人民服務(wù)的高度，這些問(wèn)題應(yīng)該是不難解決的。

五、結(jié)語(yǔ)

政府公共服務(wù)部門(mén)的集約化管理和績(jī)效提高存在著必然的關(guān)聯(lián)性。如何將政府的公共服務(wù)職能進(jìn)行整合，不僅是政府組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的問(wèn)題，而且是涉及到其他資源有效利用和深化管理的問(wèn)題。對(duì)于很多地方政府來(lái)說(shuō)，最主要的問(wèn)題是如何從淺層次的集約化管理向深層次的集約化管理轉(zhuǎn)變。西安市政務(wù)服務(wù)中心的經(jīng)驗(yàn)為我們探索政府公共服務(wù)的集約化提供給了一個(gè)很好的平臺(tái)，使我們看到了集約化管理對(duì)于提高政府績(jī)效的作用。文章在此基礎(chǔ)上探討了對(duì)于涉及公民個(gè)人的公共服務(wù)進(jìn)行集約化管理的可能性。從理論上看，不論是針對(duì)企事業(yè)法人機(jī)構(gòu)的行政審批職能，還是對(duì)于涉及公民個(gè)人的政府公共服務(wù)職能進(jìn)行集約化管理都是可行的。為了進(jìn)一步提高政府公共服務(wù)的績(jī)效，改善政府形象，我們應(yīng)該在整個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域強(qiáng)化集約化管理，只有這樣，才能構(gòu)建高效廉潔的政府。

［1］溫家寶.讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行［J］.求是，2012(8):3-8.

［2］西安市人民政府政務(wù)服務(wù)中心概況［EB/OL］.［2012-02-20］http://www.xazw.gov.cn/About_us.asp?Title=中心概況.

［3］西安市政務(wù)服務(wù)中心 3周年工作掃描［EB/OL］.［2012-02-25］.http://www.xazw.gov.cn/news.asp?newsid=100007056＆id=1000＆Title=%D0%C5%CF%A2%D6%D0%D0%C4＆subtitle=%D6%D0%D0%C4%B6%AF%CC%AC.

［4］杜俊曉，楊彥.西安政務(wù)中心并聯(lián)審批高效便民 三年怎樣縮短為45天［N］.人民日?qǐng)?bào)，2011-09-13.

［5］中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2009［EB/OL］.［2012-02-28］.http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm.

［6］劉光軍.政府職能界定與政府職能轉(zhuǎn)變［J］.河南社會(huì)科學(xué)，2007，15(5):120-122.

［7］李軍鵬.論中國(guó)政府公共服務(wù)職能［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，(4):29-31.