錢云

（蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215006）

【法壇論衡】

對環(huán)保部門公益訴訟原告資格的質疑

錢云

（蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215006）

《民事訴訟法》的修改對于公益訴訟制度具有里程碑的意義，但對公益訴訟原告的規(guī)定比較模糊；各個地方的規(guī)范性文件也存在差異。環(huán)保部門作為公益訴訟的原告不僅違背公益訴訟的目的，也違背預防為主的原則。實踐中，以環(huán)保局為原告的公益訴訟案例的存在不但不能作為支持環(huán)保部門原告資格的理由，反而暴露出公益訴訟對行政權過分依賴的問題。我們應從訴訟費用、監(jiān)測和鑒定技術等方面建立和完善我國的公益訴訟制度。

環(huán)保部門；公益訴訟；原告資格

2012年8月31日，公益訴訟制度正式載入新的《民事訴訟法》，此舉對公益訴訟制度的確立有著里程碑式的意義，也將公益訴訟問題的討論再次推向高潮。在民事訴訟法修改之前就有關于公益訴訟制度的各種討論和研究，特別是公益訴訟的原告資格問題。但是這些討論都是在公益訴訟制度還沒有確立的背景下進行的，而且，關于原告資格問題的討論多集中于整體討論，專門討論單個主體公益訴訟原告資格的文章并不多。本文在新民事訴訟法背景下主要討論環(huán)保部門的原告資格，以期進一步明確和完善我國的公益訴訟制度。

一、環(huán)保部門的公益訴訟原告資格爭議

（一）理論界的主要觀點

關于環(huán)保部門的公益訴訟原告資格，學界主要有三種觀點：第一種是支持環(huán)保部門作為公益訴訟的原告。支持的主要理由：首先，環(huán)保部門具有法定地位、專業(yè)知識和能力方面的優(yōu)勢，可以彌補個人和組織因取證難、訴訟費和鑒定費過高而難以將公益訴訟堅持到底的缺陷；［1］其次，環(huán)保部門作為公益訴訟原告是有法律依據(jù)的，《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款規(guī)定，破壞海洋環(huán)境給國家造成重大損失的，行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門有權代表國家對責任者提出損害賠償要求；再次，環(huán)保部門行政權薄弱并且存在權力“真空”的狀態(tài)，應該賦予其司法權以彌補行政權的不足。第二種是反對環(huán)境管理機關作為公益訴訟的原告。主要觀點有：首先，環(huán)保部門擁有行政權來預防和控制環(huán)境污染，沒有必要再設置訴訟權，否則會造成行政資源和司法資源的浪費；其次，賦予環(huán)保部門訴訟權也就給了其怠于履行行政職責的機會，會弱化環(huán)保部門的決策能力，輕易啟動正義的最后一道屏障；再次，環(huán)保部門提起公益訴訟屬于“官告民”，雙方地位和能力在實際上是不平等的，不利于訴訟公平的實現(xiàn)；最后，賦予環(huán)保部門訴訟權侵害了公民和環(huán)保組織起訴環(huán)保部門不履行或怠于履行環(huán)境管理職責的選擇權。［2］第三種是比較中立的觀點，贊同賦予環(huán)保部門有限的原告資格。持這種觀點的學者認為，環(huán)保部門有權提起環(huán)境公益訴訟，但前提是環(huán)保部門“窮盡行政權”也無法達到保護環(huán)境公益的目的。［3］

筆者比較贊同第二種觀點，即反對環(huán)保部門作為公益訴訟的原告。我國的公益訴訟剛剛入法，還處在起步階段，各項法律、法規(guī)都還沒有做出相應的修改和規(guī)定，相應的配套管理制度和措施也沒有建立，所以需要依賴環(huán)保部門在行政權力、專業(yè)、技術等方面的優(yōu)勢。但是，公益訴訟制度的目的是為了維護公眾的環(huán)境利益，其重要內涵之一是幫助公眾利用司法權來對抗環(huán)境管理機關的行政不作為，因此，環(huán)保部門必然要退出環(huán)境公益訴訟的原告行列，甚至有可能成為公益訴訟的被告。

（二）環(huán)保部門不應具有原告資格

理論界反對環(huán)保部門原告資格的聲音都是從“環(huán)保部門”的角度出發(fā)的，例如環(huán)保部門有環(huán)境管理行政權不必再設置起訴權、環(huán)保部門的法定地位會影響訴訟的公平性、賦予環(huán)保部門起訴權會為環(huán)保部門怠于履行職責提供方便，等等。筆者認為，環(huán)保部門能否作為公益訴訟的原告不能以環(huán)保部門為中心來分析，而應該從公益訴訟的角度來分析，關鍵是看環(huán)保部門作為原告是否符合“公益訴訟”的目的和環(huán)境保護的原則，以及能否及時有效地解決環(huán)境糾紛。下文就主要從“公益訴訟”的角度分析環(huán)保部門不應具有公益訴訟的原告資格的理由。

1.違背公益訴訟的本意。公益訴訟的目的在于預防和控制對環(huán)境公益的損害，而不是彌補因環(huán)境污染和破壞帶來的人身和財產損失。后者針對的是對環(huán)境造成污染或損害，或者有污染或損害威脅的企業(yè)，但是前者除了包括后者的污染企業(yè)外，還包括怠于履行職責的環(huán)保部門。因為可能對環(huán)境公益造成破壞的除了排污企業(yè)，還包括環(huán)保部門。環(huán)保部門在環(huán)境保護中擁有強大的行政職權，而且在環(huán)境保護中發(fā)揮著重要作用。有權力就必須有監(jiān)督，對于環(huán)保部門不履行環(huán)保職責或濫用環(huán)境行政權損害環(huán)境公益的行為也可以提起公益訴訟。如果將環(huán)保部門列為公益訴訟的原告，就阻礙了其作為公益訴訟被告的可能，違背公益訴訟的應有之義。

2.違背環(huán)境保護預防為主的原則。公益訴訟是一種事后救濟途徑，也是維護環(huán)境利益的最后一道防線，是與行政權相對的司法權力。在制度構建上，行政權是貫穿環(huán)境保護全過程的，理論上只要環(huán)保部門充分行使行政權就可以達到環(huán)境保護的目的，司法權的存在主要是對行政權的監(jiān)督，防止行政不完全造成對環(huán)境公益的侵害。與司法權不同，環(huán)保部門不僅可以對違法排污行為進行事后的行政處罰，還可以利用環(huán)境影響評價制度、“三同時”等制度從企業(yè)建立之初就開始環(huán)境保護和污染的防治活動。這正是我國環(huán)境法貫徹預防為主原則的體現(xiàn)。以昆明市環(huán)保局訴三農公司環(huán)境污染案為例，三農公司在訴訟中坦言，公司事前沒想到小哨畜牧小區(qū)地處熔巖地貌區(qū)，極易發(fā)生地下水污染。這就說明環(huán)保局在進行環(huán)境影響評價時忽視了該畜牧小區(qū)的選址問題?？梢?，每件環(huán)境污染事件的發(fā)生都或多或少地和行政權力行使有關。從預防為主原則的角度來看，應該做的是強化環(huán)保部門的行政決策能力，在企業(yè)設立之初就嚴格把關。只有這樣才能從根本上減少環(huán)境污染事件。賦予環(huán)保部門訴訟權不利于環(huán)保部門強化行政能力，反而給予其怠于行使權力的空間。

3.會造成環(huán)境糾紛解決機制的混亂。我國環(huán)境糾紛的解決機制包括三種：私力解決機制、行政機關解決機制、訴訟解決機制。可見環(huán)保部門作為環(huán)境管理機關是環(huán)境糾紛的解決途徑之一。環(huán)保部門的環(huán)境行政權本身就包括了環(huán)境糾紛的解決權，若再賦予其司法權，只會造成環(huán)境糾紛解決機制的混亂。在實踐中可能造成本來通過行政機關就能解決的糾紛采用了訴訟解決，既影響了行政權和司法權的分立行使，又造成了行政權資源和司法資源的浪費。

二、相關法律規(guī)定及其存在的問題

（一）現(xiàn)行法律規(guī)定的模糊性

新《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”該條規(guī)定的意義除了公益訴訟制度正式入法以外，還限定了公益訴訟的提起主體。在該草案審議過程中爭議最多的就是公益訴訟的原告資格問題，主要包括兩個方面：第一是“社會團體”和“組織”的表述爭議問題，第二是關于公民個人的訴訟主體資格問題。關于“法律規(guī)定的機關”討論較少，這里的“機關”具體是指行政機關還是司法機關沒有明確規(guī)定，“法律規(guī)定”到底指什么法律也不明確。該條規(guī)定顯得非常模糊，缺乏可操作性。在環(huán)境保護領域，“法律規(guī)定”應指“實體法”，即《環(huán)境保護法》。正值《民事訴法法》修改之際，《環(huán)境保護法》也在修改中，但是《環(huán)境保護法修正案（草案）》并沒有提到公益訴訟的內容。因此，環(huán)保部門能否作為公益訴訟的原告，從現(xiàn)行法律規(guī)定來看是模糊的、有爭議的，需要立法的進一步明確。

《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！标P于該條的解讀也存在很多爭議。有的學者認為該條并不是真正的公益訴訟，“真正的公益訴訟應當是由無直接關系的公民或社會組織提起的。行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求，應該是國家作為利害關系人提起的侵權之訴”。［4］筆者比較贊同這種觀點。公益訴訟區(qū)別于其他一般訴訟的主要特點在于，公益訴訟的原告與案件沒有直接關系，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門代表國家對責任者提出損害賠償要求在性質上不屬于公益訴訟，而是侵權之訴。因此，《海洋環(huán)境保護法》第90條不能作為環(huán)保部門具有公益訴訟原告資格的法律依據(jù)。

（二）地方規(guī)范性文件中規(guī)定的差異性

各地相關的規(guī)范性文件中對“原告”的界定也有許多不同（見表1）。

表1 各地關于環(huán)境公益訴訟原告資格規(guī)定的對比舉例

通過對以上五個規(guī)范性文件關于公益訴訟原告資格范圍規(guī)定的對比可以發(fā)現(xiàn)：第一，它們的范圍雖然寬窄不一，但是都沒有賦予公民個人原告資格，這一點非常符合新《民事訴訟法》的規(guī)定；第二，云南省對于環(huán)保部門的公益訴訟原告資格搖擺不定，說明云南省本身就缺乏對環(huán)保部門作為公益訴訟原告的必要性和正當性的分析和論證。這樣前后矛盾、搖擺的規(guī)定不得不令人懷疑環(huán)保部門作為原告的正當性。第三，這些文件都是由地方司法部門或與行政部門聯(lián)合頒布的內部規(guī)范性文件，不是地方性立法，因此適用范圍有限，效力也特別低。

三、公益訴訟不能依賴環(huán)保部門

（一）環(huán)保部門行政權的薄弱和真空

1.對行政權薄弱甚至“真空”的憂慮。支持者認為：環(huán)保部門作為地方政府的職能部門，受地方保護主義的限制，同時又缺乏強制執(zhí)行權，其行政權薄弱、低下，甚至存在“真空”的情形。僅僅依靠環(huán)境行政權無法實現(xiàn)對環(huán)境公益的保護，賦予環(huán)保部門司法權可以彌補環(huán)保部門行政權的缺陷。［5］為此，相關學者提出了如果環(huán)保部門“窮盡行政手段”仍無法達到環(huán)境保護目的，就可以提起環(huán)境公益訴訟。

環(huán)保部門行政權薄弱甚至“真空”的主要表現(xiàn)：第一，行政處罰力度不夠。我國目前的環(huán)境立法對違法行為的處罰力度較小，存在“違法成本低，守法成本高”的現(xiàn)象。一些企業(yè)寧愿違法，甚至提前預留出環(huán)境違法罰款的經費預算。第二，環(huán)保部門缺乏行政強制執(zhí)行權。環(huán)保部門具有環(huán)境行政管理權，但沒有行政強制執(zhí)行權。實踐中，環(huán)保部門作出停業(yè)整頓、罰款等行政管理決定后，常被污染企業(yè)漠視，從而使環(huán)保行政職權被架空，行政職權名存實亡。第三，行政權“真空”。實踐中，行政權不是萬能的，行政權的行使首先要在現(xiàn)有的法律框架內，其次要受到地域的限制，再次要以行為違法為前提。例如現(xiàn)行法律并未賦予行政機關對光污染進行監(jiān)管。［6］對于跨區(qū)域環(huán)境污染問題，環(huán)保部門管轄權以外的違法行為造成轄區(qū)內的環(huán)境污染時，環(huán)保部門就無法通過行使環(huán)境管理權保護環(huán)境等。

2.行政權薄弱和“真空”的解決途徑。（1）對“憂慮”的疏導。首先，針對行政處罰力度過低的問題。行政處罰中存在的“違法成本低，守法成本高”、“光污染”無法可依等問題，是立法的缺陷，解決的根本途徑是在實踐的指導下完善我國的法律規(guī)定。如果立法的缺陷通過擴大行政權來解決，會走上“行政權過度膨脹，而立法卻營養(yǎng)不良”的畸形發(fā)展道路。其次，針對環(huán)保機關缺乏強制執(zhí)行權的問題。環(huán)保部門雖然本身沒有強制執(zhí)行權，但是環(huán)保部門有權申請人民法院強制執(zhí)行。（2）充實理論的可操作性。關于環(huán)保部門“窮盡”環(huán)境管理權的判斷本身就是個復雜的問題，缺乏可操作性。［7］首先，由誰來判斷，是環(huán)保部門自己說了算，還是受訴法院來判斷，抑或由被訴主體來抗辯；其次，判斷的標準是什么；最后，判斷結果是否有相應的監(jiān)督。這些問題地方法規(guī)都沒有明確規(guī)定，也沒有實踐的指導。相反，從實踐中環(huán)保部門提起的公益訴訟案例來看，很難說已經“窮盡”。（3）環(huán)保部門的訴權并非不可替代。新的環(huán)境問題會伴隨經濟發(fā)展不斷產生，而法律有滯后性，任何國家的立法都不可能做到面面俱到。任何機關的權力也都是有限的，不可能一枝獨大。“真空”情形的存在是正常的，并不是行政權薄弱、不足的表現(xiàn)。行政權和司法權是環(huán)境保護的兩種不同途徑，行政機關和司法機關在環(huán)境保護中應該各司其職。在環(huán)境保護中環(huán)境行政權就算存在缺陷和不足，也應該通過行政制度改革來完善，而不應該通過干擾行政和司法獨立的方式來實現(xiàn)。筆者認為，公益訴訟的最佳主體是環(huán)保民間組織?！睹袷略V訟法》規(guī)定的公益訴訟主體是“法定機關”和“有關組織”，對于可能存在的行政“真空”情形需要提起公益訴訟的，可以由環(huán)保組織或檢察院提起，沒有必要一定由環(huán)保機關提起。

（二）對環(huán)保部門行政權的過度依賴

1.對環(huán)保部門權力和財力的依賴。（1）調查取證權。從法理的角度看，公益訴訟作為一種民事訴訟，雙方當事人地位應當是平等的。因此環(huán)保部門介入公益訴訟只能有兩種情況：第一，調查取證權屬于行政權，如果環(huán)保部門以原告的身份參與訴訟，就不能使用調查取證權；第二，如果利用環(huán)保部門的調查取證權，就不能將環(huán)保部門列為公益訴訟的原告。環(huán)境訴訟的復雜性決定其調查取證要依賴行政權，可以通過法律規(guī)定環(huán)保部門有支持公益訴訟的義務，或是將環(huán)保部門列為第三人。（2）訴訟費和鑒定費。環(huán)境公益訴訟的目的是維護公共利益，而不是獲得私益。原告勝訴所得到的賠償只能用于環(huán)境保護和污染防治。原告不僅不能從訴訟中得到經濟利益，相反，還必須支付高額的費用，如調查取證的差旅費、鑒定費、律師費和訴訟費，這些費用往往數(shù)額龐大，不是一般組織和個人所能承受的。

2.對環(huán)保部門技術的依賴。環(huán)保部門作為環(huán)境保護的專門機構，不僅擁有權力和財力，同時還具有技術優(yōu)勢，如監(jiān)測技術、鑒定技術等。在我國目前第三方監(jiān)測、鑒定機構不發(fā)達的情況下，環(huán)保部門幾乎是處于壟斷的地位。環(huán)境損害評估的鑒定機構需要具備雙重資質，即既具有鑒定技術能力又具有司法鑒定資質。云南省曲靖市陸良化工公司鎘污染案中，自然之友和重慶綠聯(lián)根本找不到既有評估能力、鑒定資質，費用又在可接受范圍之內的鑒定機構。生態(tài)環(huán)境損害評估不僅對技術水平的要求非常高，還需要相應的資質，這樣的機構基本被環(huán)保部門壟斷，比如環(huán)境科學院（所）。而這樣的機構基本不愿意介入環(huán)境訴訟，除非有環(huán)保部門要求。

3.解決途徑。我國的環(huán)境公益訴訟制度還處在起步階段，公益訴訟制度剛剛入法，相關的制度和配套措施還沒有建立，所以公益訴訟暫時依賴環(huán)保部門也是可以理解的。但是這只是現(xiàn)階段公益訴訟發(fā)展不完全的結果，并不能以此說明環(huán)保部門具有公益訴訟原告的資格。相反，我們在對公益訴訟依賴環(huán)保部門的原因進行分析的啟示下，應該從經濟、技術等方面著手為建立完善的公益訴訟制度而努力。（1）減輕公益訴訟費用的負擔。第一，確立公益訴訟緩繳、免繳訴訟費制度以解決訴訟費的問題。公益訴訟具有很強的社會公益性，為了鼓勵和激勵環(huán)保組織利用訴訟手段維護環(huán)境公益，應該為其提起公益訴訟掃除障礙，不能因為訴訟費的問題挫傷了其環(huán)境保護的積極性。這也是目前理論界和實踐中都支持的做法。第二，建立專門的環(huán)境公益訴訟律師援助制度以解決律師費的問題。在我國，律師都有每年完成一定公益訴訟案件的要求，環(huán)境公益訴訟也是其中之義。環(huán)境問題具有復雜性、專業(yè)性，建立專門的環(huán)境公益訴訟援助制度，既有利于緩解公益訴訟的問題，又能突出環(huán)境公益訴訟的重要性。第三，建立專門的公益訴訟基金制度，從而轉嫁原告的訴訟費用?；鸬膩碓纯梢允菑拿考僭V的環(huán)境公益訴訟案件中被告所繳的罰款中提取一定的比例，也可接受社會的捐款，甚至可以由財政每年撥付一定的比例?；鸪丝梢杂脕矸謸嬖V訟費用外，還可以對提起公益訴訟的原告進行物質獎勵。（2）建立第三方監(jiān)測、鑒定機構。環(huán)保部門在監(jiān)測、鑒定技術方面的優(yōu)勢同時也是被訴主體質疑的對象。因為我國環(huán)保局負責監(jiān)督管理其所屬的環(huán)境監(jiān)測機構，所以只要是由其所屬的監(jiān)測機構提供的監(jiān)測報告和由環(huán)境科學研究院提供的環(huán)境損害鑒定評估報告都有可能被質疑。［8］依據(jù)是與當事人有“有利害關系”的證據(jù)都不應該被采納。由此可以看出，依賴環(huán)保部門的監(jiān)測技術、鑒定評估技術不是長久之計。為了解決公益訴訟鑒定難、監(jiān)測難的問題，應該發(fā)展第三方監(jiān)測、鑒定機構，一方面解決鑒定無門的問題，另一方面保證鑒定、監(jiān)測的中立性。

［1］劉啟川.試論環(huán)境管理機關公益訴訟原告資格的定位［J］.湖北行政學院學報，2010，（5）：64－68.

［2］王小剛.為什么環(huán)保局不宜做環(huán)境公益訴訟原告［J］.環(huán)境保護，2010，（1）：54－55.

［3］張寶.環(huán)保局的原告資格之辨——云南首例環(huán)境公益訴訟案件評析［J］.綠色經緯，2011，（5）：32－34.

［4］王燦發(fā)，黃婧.康菲溢油事故：反思海洋環(huán)境保護法律機制［J］.行政管理改革，2011，（12）：36－39.

［5］曹樹青.“怠于行政職責論”之辨——環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格之論見［J］.學術界，2012，（3）：109－114.

［6］褚志霞，關于公益訴訟的幾點思考——寫于民事訴訟法修改之際［J］.學術交流，2012，（3）：47－49.

［7］張海燕，論環(huán)境公益訴訟的原告范圍及訴權順位［J］.理論學刊，2012，（5）：108－111.

［8］王小剛.對環(huán)保部門當原告的些許疑慮——談昆明小哨畜牧小區(qū)污染案環(huán)保局角色定位［J］.環(huán)境保護，2011，（Z1）：52－54.

A Query on Qualification of the Environmental Protection Department as the Plaintiff in Public Welfare Litigation

QIAN Yun

（School of law，Suzhou University，Suzhou 215006，China）

Modification of Civil Procedure Law can be taken as the milestone to construct the public welfare litigation system.But the provisions of the Law don｀t make the Plaintiff clear，and local regulations also present differences.The environmental protection department as the plaintiff of public welfare litigation violates not only the purpose of public welfare litigation but also the principle of focus on prevention.In practice，the actual cases of the Public welfare Litigation in which the plaintiff acts as the plaintiff reveal that the public welfare litigation depends too much on executive power.This paper also proposes suggestions to establish and perfect public welfare litigation system in China from litigation costs，monitoring，and identification technology.

environmental protection department；public welfare litigation；qualification as the plaintiff

D915.1

：A

：1672－3910（2013）04－0108－05

2013－02－11

錢云（1989－），女，江蘇蘇州人，碩士生。