和麗萍，張 萍，王瑞波，陳 玥，范 建

（1.云南省環(huán)境科學(xué)研究院，云南昆明650034；2.云南省發(fā)展和改革委員會，云南昆明650041）

云南省 “十二五”期間重點建設(shè)項目環(huán)境影響評價相關(guān)問題及對策研究

和麗萍1，張 萍1，王瑞波1，陳 玥2，范 建2

（1.云南省環(huán)境科學(xué)研究院，云南昆明650034；2.云南省發(fā)展和改革委員會，云南昆明650041）

在分析 “十二五”期間云南省重點建設(shè)項目工程特點及環(huán)境影響特征的基礎(chǔ)上，從建設(shè)單位、環(huán)評文件編制單位、環(huán)評文件審批部門、工程可研編制單位等層面，系統(tǒng)分析了在推進建設(shè)項目環(huán)評文件編制與審批方面存在的問題，并從認識提高、政策制定、環(huán)評文件質(zhì)量提高、環(huán)評管理制度健全、環(huán)評審批長效機制建立等方面提出了相應(yīng)的對策。

重點建設(shè)項目；環(huán)境影響評價；行政審批；問題；對策；云南省

重點建設(shè)項目是指國家和省大中型基本建設(shè)項目及限額以上技術(shù)改造項目中經(jīng)省政府確定的對國民經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展有重大影響的骨干項目。云南省的重點建設(shè)項目制度自從1996年開始實施以來，項目的數(shù)量、投資額度不斷加大，項目類型不斷增加，使得云南省經(jīng)濟社會發(fā)展的外部環(huán)境逐步得到改善，并有力支撐全省經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。

環(huán)評審批是建設(shè)項目行政審批的重要階段，環(huán)評報告編制是環(huán)評審批的必要前置過程，環(huán)評報告是環(huán)評審批的必要的技術(shù)支撐文件。項目環(huán)評工作能否有序地推進，直接影響到建設(shè)項目的行政審批及開工建設(shè)。然而，回顧 “十一五”期間重點建設(shè)項目的行政審批狀況，因項目建設(shè)單位對環(huán)評工作的重要性及必要性認識程度較低、委托環(huán)評文件編制的時間滯后、環(huán)評文件編制周期較長、環(huán)評文件質(zhì)量參差不齊等原因，在一定程度上影響了建設(shè)項目行政審批。

本文研究的目的是識別建設(shè)項目環(huán)評編制與審批階段存在的主要問題及成因，找尋解決這些問題的有效途徑，從而積極推進 “十二五”期間重點建設(shè)項目前期工作的步伐。

1 “十二五”期間云南省重點建設(shè)項目環(huán)境影響特征分析

對云南省 “十二五”期間重點建設(shè)項目集群庫中列出的11類、1563個項目進行了歸類、分析，從中選出 “十二五”期間擬實施的數(shù)量多、投資大、項目建設(shè)可能引起環(huán)境污染及生態(tài)破壞問題的、可能與國家關(guān)于環(huán)境影響評價相關(guān)規(guī)定及產(chǎn)業(yè)政策有沖突的5大類、16小類項目，逐一地對這些項目的行業(yè)特點、環(huán)境影響特征進行分析，詳見表1。

對以上項目類型的環(huán)境影響特征進行歸納分析后，總結(jié) “十二五”期間重點建設(shè)項目可能面臨的環(huán)境影響問題，歸納出可能影響環(huán)評文件編制與審批的主要因素，具體包括以下幾方面：

（1）線狀、生態(tài)類項目包括綜合交通類中的公路、鐵路項目，水利類的引水工程項目、城市建設(shè)類中的城市交通、市政設(shè)施，能源類中的電網(wǎng)項目?？赡苡绊懎h(huán)評文件編制與審批的主要因素有：項目選址可能涉及環(huán)境敏感區(qū) （包括自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)及生態(tài)敏感區(qū)，等等）、沿線珍稀動植物的保護、常住人群的移民安置，等等。

（2）點狀、生態(tài)類項目包括水利類的水庫項目、能源類的水電項目?？赡苡绊懎h(huán)評文件編制與審批的主要因素有：項目選址可能涉及環(huán)境敏感區(qū)，流域水電開發(fā)規(guī)劃的相符性、淹沒區(qū)常住人群的移民安置、特殊／珍稀動植物保護、上下游用水及生態(tài)流量問題，等等。

（3）面狀、生態(tài)類項目包括綜合交通類的機場項目、能源類的煤炭開采項目、工業(yè)類的有色金屬采選業(yè)項目?？赡苡绊懎h(huán)評文件編制與審批的主要因素有：項目選址可能涉及環(huán)境敏感區(qū)，機場大面積土地硬化后對地下水補給的影響，坑 （井）采項目應(yīng)關(guān)注坍塌對地下水環(huán)境的影響問題；涉及占用基本農(nóng)田的，必須實行 “占一補一”。

表1 云南省 “十二五”期間重點建設(shè)項目環(huán)境影響特征分析

續(xù)表

（4）點狀、污染類項目包括能源類的火電項目，工業(yè)類的化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、農(nóng)副食品加工業(yè)等項目?？赡苡绊懎h(huán)評文件編制與審批的主要因素有：項目與國家產(chǎn)業(yè)政策及相關(guān)文件、行業(yè)準入條件的相符性，項目選址及渣場選址的環(huán)境可行性，主要污染物排放總量指標的落實，衛(wèi)生／大氣環(huán)境防護距離及防護距離內(nèi)的常住人群搬遷，環(huán)境風(fēng)險評價及應(yīng)急預(yù)案，等等。

2 影響建設(shè)項目環(huán)評文件審批的主要問題分析

在對我國環(huán)境建設(shè)項目環(huán)境管理體系和環(huán)評文件編制要求及審批程序進行系統(tǒng)地梳理與學(xué)習(xí)，對“十一五”期間影響建設(shè)項目環(huán)評文件審批的主要問題及原因進行回顧與總結(jié)，對 “十二五”期間擬開展的建設(shè)項目的工程特點及環(huán)境影響特征進行歸納、分析的基礎(chǔ)上，本研究認為可能影響 “十二五”期間環(huán)境文件編制及審批的主要問題可歸納為以下幾個方面。

2.1 相關(guān)部門的環(huán)保意識與對環(huán)評的認識程度不高

網(wǎng)站是環(huán)評相關(guān)法律法規(guī)與政策宣傳的主要途徑及方式，其余宣傳途徑很少，有些建設(shè)單位不知道與建設(shè)項目環(huán)評相關(guān)的法律法規(guī)，往往對環(huán)評文件的法律地位及作用認識不足甚至錯誤。有些地方政府仍將發(fā)展地方經(jīng)濟作為頭等大事，為了片面追求經(jīng)濟發(fā)展，不重視建設(shè)項目的環(huán)境影響問題。絕大多數(shù)建設(shè)單位對環(huán)評文件編制與審批程序缺乏了解，委托環(huán)評文件編制的時限普遍滯后，部分建設(shè)單位重視環(huán)評文件審批工作而不重視環(huán)評措施的落實。建設(shè)單位在項目前期工作中未發(fā)揮其作為環(huán)評責任主體的作用，未做好相關(guān)咨詢單位之間的溝通聯(lián)絡(luò)工作。

2.2 環(huán)評文件編制與審批面臨諸多政策性制約因素

能源類中的煤炭、水電、火電項目，工業(yè)類中的化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、農(nóng)副食品加工業(yè)、造紙與紙制品業(yè)、有色金屬采選業(yè)、石油加工、煉焦業(yè)等項目建設(shè)必須符合《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本》等相關(guān)政策。與項目相關(guān)的規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行不到位，“十二五”專項規(guī)劃環(huán)評的進展狀況將影響到項目環(huán)評審批，部分建設(shè)項目環(huán)評與相關(guān)規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評的相符性存在問題。國家要求污染物既減存量又減增量的大背景下，污染物總量指標仍將成為環(huán)評難以審批或不能滿足審批要求的因素。“十二五”重點建設(shè)項目中的工業(yè)類項目環(huán)評，可能會因項目與相關(guān)行業(yè)準入條件的相符性，制約環(huán)評文件的審批。

2.3 項目選址 （線）涉及敏感區(qū)及敏感目標帶來的問題

現(xiàn)行的 《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》比以往更加強調(diào)建設(shè)項目所處環(huán)境的敏感性，建設(shè)項目是否涉及環(huán)境敏感區(qū)，直接關(guān)系其環(huán)境影響評價的類型，關(guān)系到建設(shè)單位在人力物力上的投入，關(guān)系到項目環(huán)評文件編制的難度及工作周期要求，關(guān)系到項目環(huán)評是否能獲得行政審批。項目選址涉及敏感區(qū)的項目較多，對環(huán)評文件編制與審批要求較高。“十二五”期間鐵路、公路、電網(wǎng)、引水工程及水電等項目，工程選址、選線需要考慮投資成本而環(huán)境敏感區(qū)的分布不因人的意志為轉(zhuǎn)移而存在，可能會涉及以上環(huán)境敏感區(qū)，將成為 “十二五”期間重點建設(shè)項目環(huán)評文件編制、評估與審批的難點之一。公路、鐵路、機場等綜合交通、城市建設(shè)、社會事業(yè)、能源、工業(yè)等項目環(huán)評階段，均可能涉及人群搬遷問題，搬遷方案制定與落實耗費大量時間與精力，因此可能會影響環(huán)境文件編制的進度。

2.4 部分建設(shè)項目環(huán)評文件編制質(zhì)量存在較大問題

項目可研深度不夠，對項目選址的環(huán)境可行性論證不充分，對與國家及云南省相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的相符性缺乏考慮，有些可研編制文本中對環(huán)評關(guān)注的問題沒有交待清楚，僅從工程角度考慮項目的可行性，沒有考慮項目選址及建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模是否符合國家相關(guān)政策，沒有考慮項目的環(huán)境可行性，因此有些可研報告不能很好地支撐環(huán)評過程中開展工程分析以及相關(guān)環(huán)境影響分析，環(huán)評報告編制者需要補充、落實的內(nèi)容較多，由此造成環(huán)評編制耗時較長。

部分環(huán)評機構(gòu)編制的環(huán)評文件深度和質(zhì)量都不能滿足相關(guān)規(guī)范要求，從而影響環(huán)評文件技術(shù)評估、審批，極大地制約了重點建設(shè)項目前期工作的進度。環(huán)評文件編制中存在的問題主要有：對法規(guī)、政策、規(guī)劃等的要求把握不準確；對項目環(huán)境影響特征分析與評價重點及等級確定不準確；工程分析不透徹；環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查不翔實，監(jiān)測不規(guī)范；環(huán)境影響預(yù)測主觀隨意性較大；環(huán)保措施與環(huán)保要求針對性、可操作性不強；環(huán)評文件內(nèi)容追求泛而全，沒有突出重點；評價結(jié)論模糊。部分環(huán)評文件編制進度滯后、環(huán)評文件質(zhì)量不高的原因主要是由于環(huán)評市場不當競爭、責任心不強、專業(yè)素質(zhì)不高、管理制度不健全、環(huán)評對項目選址沒有起到應(yīng)有作用等方面的因素造成。

2.5 環(huán)評管理制度不盡完善影響環(huán)評文件編制與審批工作

不同職能部門承擔的環(huán)保法律責任不對稱，環(huán)評相關(guān)法律法規(guī)中項目立項部門及建設(shè)單位的法律責任有限，相關(guān)部門對環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行程度不一致，而環(huán)評單位及審批部門需要承擔環(huán)境違法的法律責任。一些技術(shù)導(dǎo)則中的現(xiàn)狀監(jiān)測周期較長，影響環(huán)評文件編制的進度，國家層面上不斷地對環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則與規(guī)范進行推陳出新，環(huán)評工程師在開展項目環(huán)評工作過程中需要不斷地了解、學(xué)習(xí)最新出臺的技術(shù)導(dǎo)則與規(guī)范，并應(yīng)用到項目環(huán)評文件編制中，因此耗費大量的時間，影響環(huán)評工作進度。

實行備案制的建設(shè)項目，往往在項目開工前才委托編制環(huán)評文件，待環(huán)評文件編制階段，項目可行性研究報告及初步設(shè)計、施工圖設(shè)計及施工招投標工作均已完成，項目的廠 （場）址、生產(chǎn)工藝與規(guī)模等均已確定，如在環(huán)評文件編制、評估與審批階段發(fā)現(xiàn)項目的廠 （場）址、生產(chǎn)工藝與規(guī)模不合理，與國家現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)與政策不相符，調(diào)整的難度較大，需要消耗的時間周期均較長，成為目前審批重點建設(shè)項目環(huán)評文件編制與審批進展緩慢的主要原因之一。

2.6 促進重點建設(shè)項目環(huán)評的長效機制尚未形成

由于建設(shè)單位對環(huán)評法律法規(guī)及工作流程不了解，向環(huán)保部門進行咨詢溝通及委托環(huán)評單位開展環(huán)評工作嚴重滯后，環(huán)保部門及環(huán)評單位一般是在項目可研報告已編制完成，正在準備申請立項審批的階段才了解與介入絕大部分建設(shè)項目。建設(shè)項目環(huán)評相關(guān)的部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通，落實項目選址選線、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、生產(chǎn)工藝與裝備等相關(guān)部門及相關(guān)法規(guī)政策的相符性問題，需要花費大量的時間，由此而延誤環(huán)評工作周期。信息交流與資料獲取渠道不順暢，部門制定政策、規(guī)劃及條例之間沒有很好地相互銜接，環(huán)評單位收集到相關(guān)資料存在一定難度。推進環(huán)評文件編制及審批進度的機制不健全，建設(shè)項目業(yè)主與環(huán)評單位之間主要通過雙方簽訂的合同來約束，還沒形成更有效的約束機制，普遍存在有些環(huán)評單位沒有嚴格按時提交環(huán)評文件的現(xiàn)象。建設(shè)項目后評價機制還沒有很好地貫徹落實，尚未對環(huán)評文件審批后再調(diào)整方案的建設(shè)項目開展環(huán)境影響跟蹤與評價。

3 推進云南省重點建設(shè)項目環(huán)評文件審批的對策與建議

3.1 加大宣傳教育，提高對項目環(huán)評的作用認識及責任意識

進一步加強宣傳與學(xué)習(xí)環(huán)評法律法規(guī)及相關(guān)政策，熟悉各個階段的工作流程及要求，并確保能夠靈活應(yīng)用到日常工作中。建議由環(huán)保部門組織編制建設(shè)項目環(huán)境影響評價工作指南及工作手冊，并通過多種途徑公開發(fā)布，實現(xiàn)信息共享，以便指導(dǎo)管理部門、建設(shè)單位與環(huán)評單位日常工作的順利開展。提高建設(shè)單位的責任意識，發(fā)揮其作為項目環(huán)評責任主體的作用，千萬不可 “一委”了之，委后不問，委而不管。根據(jù)環(huán)評工作流程及相關(guān)規(guī)定，建設(shè)單位在項目環(huán)評及審批過程中應(yīng)開展的具體工作及關(guān)注點可總結(jié)為如下幾方面：了解建設(shè)項目立項的相關(guān)要求；落實項目與相關(guān)規(guī)劃的相符性；考慮場 （廠）址的環(huán)境可行性以及建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模、生產(chǎn)工藝及裝置等與國家與地方相關(guān)政策與規(guī)劃相符性；項目環(huán)評文件類型的確定，弄清該建設(shè)項目環(huán)評文件審批的權(quán)限以及環(huán)評文件編制機構(gòu)的資質(zhì)要求；環(huán)評文件編制的委托，協(xié)助環(huán)評單位開展相關(guān)工作。強化環(huán)評單位的責任意識、樹立大局觀念，既要為建設(shè)單位服好務(wù)，又要為公共利益把好關(guān)，還要為自身行為負好責。

3.2 提前解決與項目環(huán)評相關(guān)的政策性制約因素

按照國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境準入條件對建設(shè)項目進行篩選優(yōu)化，對符合國家及云南省相關(guān)政策及文件規(guī)定的項目，重點建設(shè)項目投資主管部門才能同意前期工作，同意該項目啟動前期工作。規(guī)劃先導(dǎo)，落實建設(shè)項目與規(guī)劃的相符性，啟動 “十二五”專項規(guī)劃環(huán)評的編制與審查工作，各級政府應(yīng)發(fā)揮在推動規(guī)劃環(huán)評中的重要作用。環(huán)評審批部門要嚴格執(zhí)行主要污染物總量控制制度，優(yōu)先保障重點建設(shè)項目主要污染物排放指標，嘗試采取主要污染物排污權(quán)交易措施。

3.3 科學(xué)做好建設(shè)項目選址 （線），努力避開環(huán)境敏感區(qū)

項目選址 （線）必須避開國家禁止建設(shè)項目的環(huán)境敏感區(qū)，尤其是鐵路、公路類項目因線路較長，很可能會涉及環(huán)境敏感區(qū)問題，項目立項審批部門及建設(shè)單位應(yīng)重點關(guān)注。建設(shè)項目選址 （線）在保護區(qū)實驗區(qū)內(nèi)建設(shè)的未征得相應(yīng)保護區(qū)主管部門同意的項目以及國家重大工程選址選線確實無法避開而必須穿越、跨越或占用風(fēng)景名勝區(qū)的項目，建設(shè)單位應(yīng)在項目立項準備及項目可研報告編制階段，提前與上述環(huán)境敏感區(qū)的管理部門進行溝通、協(xié)調(diào)，必要時爭取項目立項審批部門及行業(yè)主管部門的協(xié)助。涉及人群搬遷的重點建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)積極做好向當?shù)卣膮R報工作，爭取獲得當?shù)乇M可能大的支持，提前編制搬遷方案，以免影響項目環(huán)評文件技術(shù)評估及審批的進度。

3.4 加大環(huán)評管理，督促提高項目可研及環(huán)評文件的編制質(zhì)量

可行性研究報告及項目申請報告是編制項目環(huán)評文件的基礎(chǔ)性技術(shù)文件，水土保持方案、水資源論證報告、地質(zhì)勘查報告、地質(zhì)災(zāi)害危險性評估說明書也是環(huán)評文件編制的重要依托，以上支撐性資料質(zhì)量和對環(huán)境保護理念的貫徹是確保環(huán)評文件編制質(zhì)量、提高編制效率的關(guān)鍵，因此項目立項部門及建設(shè)單位應(yīng)加強督促項目可研報告質(zhì)量。建立技術(shù)顧問組加強對項目環(huán)評文件編制工作的技術(shù)指導(dǎo)，發(fā)布 “十二五”期間重點建設(shè)項目環(huán)評文件編制要求，加強對環(huán)評工程師的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，嘗試建立云南省省級環(huán)評從業(yè)人員資格準入制度。環(huán)評工程師應(yīng)認真編制環(huán)評文件，確保質(zhì)量及時限。

3.5 建立健全重點建設(shè)項目環(huán)評管理制度

出臺相關(guān)規(guī)定，進一步明確環(huán)境影響評價管理中有關(guān)部門、建設(shè)單位、評價單位、技術(shù)評估單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位的責任、權(quán)利和義務(wù)。開展重點建設(shè)項目環(huán)評前期研究，對項目建設(shè)對環(huán)境可能造成的影響進行系統(tǒng)研究與分析，得出的研究結(jié)論可作為政府部門及建設(shè)項目建設(shè)單位決策的重要依據(jù)。開展水利、化工、有色金屬、公路等方面的地方性環(huán)評技術(shù)規(guī)范的應(yīng)用性研究，以及地下水、大氣環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等方面的技術(shù)導(dǎo)則的應(yīng)用性研究，在研究成果的基礎(chǔ)上，發(fā)布地方性環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則與規(guī)范。設(shè)立重點建設(shè)項目環(huán)評單位資格準入要求，嚴格執(zhí)行質(zhì)量不合格環(huán)評文件復(fù)審制度，加強對承擔重點建設(shè)環(huán)評文件編制業(yè)務(wù)的環(huán)評機構(gòu)的日常監(jiān)督，環(huán)保部門不定期地對重點項目環(huán)評編制情況進行抽查，發(fā)現(xiàn)問題及時通報，督促整改。

3.6 建立健全推進重點建設(shè)項目環(huán)評審批的長效機制

建立環(huán)評先期介入及預(yù)環(huán)評機制，及時地調(diào)整項目選址、項目建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、生產(chǎn)工藝及裝置等；嚴重不符合國家法律法規(guī)及云南省相關(guān)政策的項目，應(yīng)立即終止。完善項目環(huán)評審批相關(guān)的職能部門之間的協(xié)調(diào)工作，建立重大建設(shè)項目環(huán)評審批聯(lián)席會議制度，建立重點建設(shè)項目立項審批部門與環(huán)評文件審批部門聯(lián)動機制，開展重點建設(shè)項目環(huán)評審批主題式推進工作。建設(shè)重點建設(shè)項目環(huán)評文件審批業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)系統(tǒng)，建立環(huán)評文件審批電子政務(wù)系統(tǒng)。完善重點建設(shè)項目環(huán)評審批 “綠色通道”，環(huán)評文件審批部門應(yīng)提前介入，為依法及時審批環(huán)評文件創(chuàng)造條件，簡化環(huán)評文件評審形式。建立重點建設(shè)項目環(huán)評相關(guān)事宜督辦制，重點建設(shè)項目建設(shè)單位應(yīng)明確具體負責人，重點負責開展與環(huán)評審批相關(guān)的協(xié)助工作。啟動建設(shè)項目環(huán)評的后評價機制，推進重點建設(shè)項目準備階段及實施竣工階段的環(huán)評問題研究，來繼續(xù)推進重點建設(shè)項目的環(huán)境管理工作。

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A Research on Problem s Related to Environmental Im pact Assessment of M ajor Construction Projects in Yunnan during“Twelfth Five－Year”Period and The Corresponding Countermeasures

HE Li－ping1，ZHANG Ping1，WANG Rui－bo1，CHEN Yue2，F(xiàn)AN Jian2
（1.Yunnan Institute of Environmental Science，Kunming Yunnan 650034 China）

Based on the analysis of the engineering features and the characteristics of their environmental impact，this paper gives a systematic analysis of the problems，involving the units of construction，feasibility report preparation and environmental impact assessment，as well as the EIA official institutions，in facilitating the preparation and approval of the environmental impact documents.The countermeasures are proposed to build the EIA awareness，stipulate the relative policy，improve the quality of EIA documents，enhance the EIA management mechanism and to set up a long－term effective official review and approval system.

major construction projects；environmental impact assessment；administrative review and approval；problem；countermeasure；Yunnan Province

X82

：A

：1673－9655（2013）02－0100－06

2012－09－26

和麗萍 （1974－），女，云南麗江人，碩士，云南省環(huán)境科學(xué)研究院高級工程師，主要從事環(huán)境管理與政策研究。發(fā)表論文30余篇。