李磊

摘 要：行政執(zhí)法與刑事司法的銜接是實(shí)踐中操作起來比較困難的法制機(jī)制，如何構(gòu)建一個效率、公正的銜接機(jī)制是理論界和實(shí)務(wù)界一直在研究和探索的難題。行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制必須系統(tǒng)地、全面地加以思考和研究制定。只有正確認(rèn)識行政執(zhí)法與刑事司法的關(guān)系，才能真正實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，從而充分發(fā)揮兩者調(diào)控社會關(guān)系的法律功能。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；刑事司法；銜接機(jī)制

中圖分類號：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）11-0130-02

一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接的可能性與必要性

行政執(zhí)法是指國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章從事的執(zhí)行管理活動。行政執(zhí)法作為一個抽象概念，將各個行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)的行為囊括進(jìn)來，但是當(dāng)我們分析各個行政機(jī)關(guān)的具體活動，除了其基本職能屬于行政性質(zhì)以外，另外也有一部分活動具有立法和司法的性質(zhì)。如國家行政機(jī)關(guān)制定各種不與憲法、法律精神相悖而且有利于其更好地履行行政管理職責(zé)的規(guī)范性文件的活動，就具有立法的性質(zhì)；行政機(jī)關(guān)裁決部分行政爭議和部分民事爭議的活動就具有司法性質(zhì)，而這種性質(zhì)正為行政執(zhí)法與司法活動的銜接提供了理論上的可能性。當(dāng)行政相對人的行為已經(jīng)突破了行政法律、法規(guī)規(guī)制的界限，需要啟動最后一道法律屏障——刑法的時候，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接已經(jīng)成為必要。

二、行政執(zhí)法與刑事司法工作銜接的立法背景

2001年7月，國務(wù)院頒布了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國務(wù)院令第310號），以行政法規(guī)的形式確立了行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的基本框架。2001年12月，最高人民檢察院制定了《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，以及檢察機(jī)關(guān)辦理該類案件提供了具體的操作規(guī)范，明確了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對涉嫌犯罪案件的移送、立案和立案監(jiān)督的責(zé)任，對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動中向公安機(jī)關(guān)移送的犯罪線索和向檢察機(jī)關(guān)移送的涉嫌職務(wù)犯罪線索分別作出了具體的審查程序和反饋規(guī)定。2004年3月，國務(wù)院整規(guī)辦和最高檢、公安部、監(jiān)察部聯(lián)合制定了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和人民檢察院工作聯(lián)系的意見》，明確要求加強(qiáng)執(zhí)法銜接各有關(guān)部門的工作聯(lián)系，加強(qiáng)各級整規(guī)辦在執(zhí)法銜接工作中的協(xié)調(diào)作用，并提出“建立起行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院相互配合的長效工作機(jī)制”。2006年1月，最高檢會同全國整規(guī)辦、公安部、監(jiān)察部發(fā)布了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，進(jìn)一步明確了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中的具體職責(zé)，細(xì)化了部分工作規(guī)程。

至此，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制在立法層面上已大體確定，但是從立法走向?qū)嵺`的過程并非一朝一夕能夠完成，各種現(xiàn)實(shí)問題也不斷涌現(xiàn)。下文將以國土資源管理工作為視角淺析如何完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。

三、目前存在的問題及其解決途徑

1.提升行政執(zhí)法人員自身法律素養(yǎng)，準(zhǔn)確定性涉嫌犯罪案件

《中華人民共和國土地管理法》第7章法律責(zé)任一章中明確了可能構(gòu)成犯罪的幾種情形，如：非法轉(zhuǎn)讓土地，將農(nóng)用地改為建設(shè)用地構(gòu)成犯罪的，可依法追究刑事責(zé)任?！吨腥A人民共和國刑法》中，也對六種涉及國土資源的犯罪行為進(jìn)行了法律規(guī)制，如非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪。土地管理法規(guī)定的國土資源違法行為與刑法上的六個罪名大致成立了一一對應(yīng)的關(guān)系，但是我們最終如何判斷行政相對人的行為已經(jīng)突破了《土地管理法》的規(guī)制范圍，需要適用刑法有關(guān)規(guī)定追究其刑事責(zé)任？

以刑法中非法轉(zhuǎn)讓倒賣土地罪為例，符合下述犯罪構(gòu)成要件即為犯罪：一是構(gòu)成此罪主觀上須以牟利為目的，即行為人通過轉(zhuǎn)讓、倒賣土地從中獲利。二是這種獲利本身是違反土地管理法律、法規(guī)，不受法律所保護(hù)的。假如行為人通過合理對價取得國有建設(shè)用地使用權(quán)，并完成開發(fā)投資總額的百分之二十五以上或者形成工業(yè)用地、其他建設(shè)用地條件時，再行將該宗地轉(zhuǎn)讓，無論該行為人是否獲利，此行為都是正當(dāng)合法的。三是構(gòu)成此罪還需該轉(zhuǎn)讓行為具備一定的社會危害性。

從刑法第228條的規(guī)定可以看到，“情節(jié)嚴(yán)重”才會構(gòu)成此罪，才會被苛以刑罰，但情節(jié)嚴(yán)重又該如何認(rèn)定呢？《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第1條規(guī)定，具有下列情形的，屬于非法轉(zhuǎn)讓倒賣土地使用權(quán)“情節(jié)嚴(yán)重”：非法轉(zhuǎn)讓、倒賣基本農(nóng)田五畝以上；非法轉(zhuǎn)讓、倒賣基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上的；非法轉(zhuǎn)讓、倒賣其他土地二十畝以上的；非法獲利五十萬以上的；非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地接近上述數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)并具有其他惡劣情節(jié)的；如曾因非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)受過行政處罰或者造成嚴(yán)重后果等。

盡管最高院解釋如此詳盡，現(xiàn)實(shí)中案件表現(xiàn)形式卻是更加多種多樣，作為行政機(jī)關(guān)工作人員是否能夠?qū)ぷ髦信龅降拇祟惏讣?zhǔn)確定性，從而，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，這是對國土工作人員自身素質(zhì)以及行政能力的一個考驗(yàn)。如何解決國土管理工作中涉嫌犯罪案件難以定性的問題可以從橫向與縱向兩方面入手：一是建立以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，公安機(jī)關(guān)、人民法院、國土等部門參與的聯(lián)席會議制度，由檢察機(jī)關(guān)組織定期對國土行政主管部門進(jìn)行涉嫌土地犯罪、礦產(chǎn)資源犯罪等法律知識的培訓(xùn)，提升國土行政主管部門工作人員的辦案水平。二是加強(qiáng)上級國土行政主管部門與下級部門的工作交流。由省一級國土行政主管部門總結(jié)其辦理國土執(zhí)法過程中遇到的涉嫌犯罪案件的工作經(jīng)驗(yàn)，以發(fā)布指導(dǎo)性案例的方式為各市縣一級國土部門提供可行的辦案方式。

2.統(tǒng)一行政執(zhí)法與刑事司法的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，減少涉嫌犯罪案件移送與銜接的阻力

實(shí)踐中行政執(zhí)法與刑事司法銜接過程中另一個重要問題就是證據(jù)的銜接。《中華人民共和國刑事訴訟法》第43條規(guī)定，審判人員、檢察人員、偵查人員必須依照法定程序收集能夠證實(shí)犯罪嫌疑人、被告人有罪或無罪、犯罪情節(jié)輕重的證據(jù)。這個規(guī)定只確立了公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和人民法院調(diào)查收集刑事犯罪證據(jù)的權(quán)力，并不承認(rèn)行政機(jī)關(guān)收集刑事證據(jù)的效力。那么實(shí)踐中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)存在涉嫌犯罪的刑事案件，司法機(jī)關(guān)該如何對待行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集、調(diào)取的證據(jù)？對此，有專家學(xué)者提出，作為權(quán)利最后保障的司法程序，公正應(yīng)是其基本價值，即使是效力先定的行為，司法機(jī)關(guān)也應(yīng)審查質(zhì)證屬實(shí)才能作為定案根據(jù)，不能免除證據(jù)審查責(zé)任。依據(jù)此理論，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中收集到的證據(jù)只能作為其移送案件的依據(jù)，司法機(jī)關(guān)如果認(rèn)為其中的證據(jù)對刑事案件有證明作用，還必須按照刑事訴訟法的規(guī)定重新收集固定，比如重新詢問證人、詢問犯罪嫌疑人、按刑事訴訟法的規(guī)定扣押物證和書證等，才能用于刑事訴訟中的法庭舉證和質(zhì)證。從司法權(quán)的獨(dú)立性和專屬性的角度來說，這種觀點(diǎn)具有一定的合理性。因?yàn)槿绻试S行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集的證據(jù)全部進(jìn)入到刑事訴訟過程中的法庭舉證和質(zhì)證環(huán)節(jié)，無疑是突破了刑訴法的規(guī)定，構(gòu)成了對偵查機(jī)關(guān)地位的挑戰(zhàn)。雖然行政執(zhí)法過程中收集的證據(jù)與刑事司法活動收集的證據(jù)還是一定差異，但是對行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)進(jìn)行全面的否定，又會違反訴訟的效率原則。

如何妥善解決行政執(zhí)法與刑事司法銜接過程中證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題？依本人淺見，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)依法獲取的證據(jù)在刑事訴訟上的證據(jù)效力，最好的解決方式就是不同的證據(jù)種類應(yīng)當(dāng)進(jìn)行區(qū)別，具體證據(jù)具體分析。證人證言、被害人陳述、犯罪嫌疑人或被告人供述和辯解，這些證據(jù)一般為直接證據(jù)，可能直接對案件定性產(chǎn)生決定性影響，而且這類證據(jù)在調(diào)取時，難以排除調(diào)取人的主觀因素，具有相當(dāng)程度的不確定性。因此這些證據(jù)最好由司法機(jī)關(guān)重新調(diào)查、收集、證實(shí)之后才作為刑事訴訟程序中的證據(jù)來使用，以充分保障人權(quán)。此類證據(jù)雖不能直接作為刑事證據(jù)使用，但司法機(jī)關(guān)可以根據(jù)這些證據(jù)提供的線索重新調(diào)查、收集到新的能夠證明案件事實(shí)的證據(jù)。對在行政執(zhí)法過程中扣押的書證、物證等實(shí)物證據(jù)，可以視為司法機(jī)關(guān)依法收集、調(diào)取的證據(jù)，直接轉(zhuǎn)換為刑事訴訟證據(jù)。

3.規(guī)范涉嫌犯罪案件的移送程序

對于涉嫌犯罪的案件，行政機(jī)關(guān)是應(yīng)當(dāng)先行移送給司法機(jī)關(guān)，還是可以做出行政處罰后再移送司法機(jī)關(guān)？國務(wù)院2001年7月頒布施行的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》指出“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前已經(jīng)做出的警告、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰決定，不停止執(zhí)行?！薄耙勒招姓幜P法的規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前，已經(jīng)依法給與當(dāng)事人罰款的，人民法院判處罰金的，依法折抵相應(yīng)罰金”。由此可見，該規(guī)定實(shí)際上確立了兩個原則：一是行政處罰與刑事處罰可以并存；二是行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前可以先行作出行政處罰。然而該規(guī)定的合法性卻受到諸多專家學(xué)者的質(zhì)疑。如有學(xué)者就認(rèn)為，該規(guī)定混淆了兩種不同處罰的性質(zhì)，違反了“一事不再罰”的原則，而且會使得行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力膨脹，侵分由刑事司法機(jī)關(guān)獨(dú)享的刑事司法權(quán)，從而造成行政執(zhí)法權(quán)對抗刑事司法權(quán)的局面。

四、結(jié)語

行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制必須系統(tǒng)地、全面地加以思考和研究制定。作為國土行政主管部門應(yīng)當(dāng)明確向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件時的移送標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、移送程序等，避免“以罰代刑”、“有罪不究”等現(xiàn)象的發(fā)生。只有正確認(rèn)識行政執(zhí)法與刑事司法的關(guān)系，才能真正實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，從而充分發(fā)揮兩者調(diào)控社會關(guān)系的法律功能。

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（責(zé)任編輯：許廣東）