于 軍，武健強(qiáng)，王曉梅，吳曙亮，李 偉，那云龍

(1.國土資源部地裂縫地質(zhì)災(zāi)害重點實驗室，江蘇 南京 210018;2.江蘇省地質(zhì)調(diào)查研究院，江蘇南京 210018;3.浙江省工程勘察院，浙江 寧波 315012)

0 引言

20世紀(jì)80年代至21世紀(jì)初，蘇錫常地區(qū)因長期過量開采地下水引發(fā)了十分嚴(yán)重的地面沉降地質(zhì)災(zāi)害。為迅速有效地遏制災(zāi)害的進(jìn)一步發(fā)展，2000年，江蘇省人大通過了在該地區(qū)限期禁采深層地下水的決定。通過5年的整治過渡，實現(xiàn)了對深層地下水的全面禁采管理，地下水資源得到了有效保護(hù)，水位逐年回升。全面禁采地下水的舉措是形勢所迫，符合該地區(qū)特定時期社會發(fā)展和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的需要，但從發(fā)展的角度看，這種方式在其他地區(qū)未必適合。地下水作為一種利用價值極高的優(yōu)質(zhì)資源需要科學(xué)合理地開發(fā)，以發(fā)揮它的資源價值。在經(jīng)歷盲目開采和全面禁采之后，有必要對蘇錫常地區(qū)地下水管理模式進(jìn)行反思。以蘇北沿海鹽城、大豐地區(qū)為例，試圖尋找一種更有效的地下水管理模式。

1 地下水資源管理存在的主要問題

1.1 現(xiàn)行地下水資源管理方面

地下水與地質(zhì)環(huán)境是一個不可分割的系統(tǒng)，不合理開采地下水直接危害地質(zhì)環(huán)境。長期以來，地下水資源行政上一直沿襲著以“審批、收費、督察”為核心的管理模式，脫離專業(yè)且過于程序化的管理無法實現(xiàn)對地下水與地質(zhì)環(huán)境的有效保護(hù)。

1.1.1 側(cè)重收費式管理，忽視資源與環(huán)境保護(hù) 受績效考核、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以及部門利益的驅(qū)使，管理者更喜歡收費式的管理，程序中的審批、監(jiān)督職能往往得不到重視。事實上，地下水管理需要很高的專業(yè)技術(shù)支持，它涉及地下水資源開發(fā)與地質(zhì)環(huán)境相協(xié)調(diào)的問題，需要從系統(tǒng)的角度加以解決。

1.1.2 粗放式管理，地下水與地表水屬性不清 地下水具有質(zhì)優(yōu)量少的特點，且更新緩慢。但在管理實踐中，由于認(rèn)識不足，審批不嚴(yán)，導(dǎo)致公眾對地下水資源的自由進(jìn)入，管理上沒有突出地下水資源的優(yōu)質(zhì)資源屬性和稀缺屬性，地下水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，地表水和地下水各自功能定位不合理。

1.1.3 強(qiáng)調(diào)行政意志，忽視地下水資源管理的科學(xué)性 管理層往往從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，確定區(qū)域內(nèi)的地下水資源開采量，忽視了地下水資源評價的科學(xué)性，為今后的地下水資源規(guī)劃埋下隱患。

1.2 地質(zhì)環(huán)境方面

由于地下水資源管理中存在上述問題，造成對地下水資源的盲目開采，從而引發(fā)一系列嚴(yán)重的地質(zhì)環(huán)境問題，如地下水位漏斗迅速擴(kuò)大、水資源緊缺、地面沉降、海水入侵、水質(zhì)咸化等。

1.2.1 地下水過量開采、區(qū)域水位漏斗不斷擴(kuò)大鹽城、大豐地區(qū)地處蘇北坳陷，松散沉積物厚度超過1 000 m，發(fā)育有多個承壓含水巖組，其中第Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ承壓含水層水量豐富，水質(zhì)較好，是主要開采層位。多年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，地表水污染加劇，地下水開采量逐年加大。目前，第Ⅱ、Ⅲ承壓含水層水位降落漏斗中心水位埋深均大于30 m，漏斗面積分別超過2 000，5 500 km2;第Ⅳ承壓含水層水位降落漏斗面積近7 500 km2，超采區(qū)面積達(dá)3 500 km2(黃敬軍等，2008;陸徐榮等，2012;薛禹群，2001)。

1.2.2 地面沉降地質(zhì)災(zāi)害日趨嚴(yán)重 與蘇錫常地區(qū)相比，蘇北沿海鹽城、大豐地區(qū)地面沉降發(fā)生相對較晚，程度也較弱，但影響范圍卻很大。20世紀(jì)80年代后，鹽城、大豐等城區(qū)開始將地下水作為城市供水水源，進(jìn)行大規(guī)模開采，地面沉降也迅速加快，中心城區(qū)均出現(xiàn)井臺上升、井管開裂等地面沉降跡象。90年代后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展，地下水開采規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，區(qū)域水位降落漏斗逐步連成一片，地面沉降也迅速擴(kuò)大至整個區(qū)域。目前，鹽城、大豐地區(qū)累計沉降量大于600，400 mm的沉降面積分別達(dá)到360 km2和840 km2。最新調(diào)查資料顯示，大豐地區(qū)最大累計沉降量已超過1.4 m，地面沉降十分嚴(yán)重(黃敬軍等，2008;陸徐榮等，2012;薛禹群，2001)。

2 地下水資源管理框架設(shè)計

國內(nèi)外許多地區(qū)由于超采地下水引起地面沉降，為化解這一矛盾，需改革現(xiàn)行地下水資源管理機(jī)制，突出地下水資源的有限性和地質(zhì)環(huán)境功能。國際上通行的做法是通過法制層面和技術(shù)層面雙重措施來加強(qiáng)管理(顏勇，2005;郭孟卓等，2005)，如澳大利亞、美國按地下水水文地質(zhì)單元管理，美國亞利桑那州為地下水資源還設(shè)立了“特別管理區(qū)”。我國于2002年頒布的《中華人民共和國水法》也確立了地下水取水許可證制度和地下水資源有償使用制度。近幾十年來，人們探索出了通過市場機(jī)制來解決矛盾的辦法，如采礦權(quán)交易、排污權(quán)交易等(張敏，2005;高利紅等，2003)，這為同屬于資源范疇的地下水資源管理問題提供了思路。1994年，澳大利亞的國家水改框架就提出了水權(quán)交易方案，我國學(xué)者也提出了地下水取水許可交易試點的設(shè)想(廖永松等，2005)。在此，筆者提出了改進(jìn)的地下水資源管理框架(圖1)。

圖1 地下水資源管理框架模型

圖1分解成決策支持、取水許可管理、水資源費征收、水行政監(jiān)察4個職能塊。其中，決策支持和取水許可管理是對已有管理制度的補充和創(chuàng)新，是筆者的闡述重點。

2.1 決策支持

決策支持的核心是地下水資源的動態(tài)規(guī)劃。以往的地下資源水規(guī)劃周期一般為5～10年，假定水文地質(zhì)條件在一定時期內(nèi)是不變的，屬于一種靜態(tài)規(guī)劃。而現(xiàn)實中的社會不確定需求、水文、氣象以及政策等多種變化因素導(dǎo)致水資源管理結(jié)果與規(guī)劃差距甚遠(yuǎn)。所謂不變是相對的，變化是絕對的，要實現(xiàn)對水資源的有效管理，必須加強(qiáng)動態(tài)規(guī)劃?；舅悸肥?首先，在查清區(qū)域水文地質(zhì)條件的基礎(chǔ)上建立地下水流和地面沉降耦合模型;其次，通過對地下水情監(jiān)測和地面沉降監(jiān)測數(shù)據(jù)的分析，擬定一個水資源分配周期內(nèi)(建議為1～2年)可承受的地面沉降量作為模型約束條件計算地下水可采資源量，再結(jié)合區(qū)內(nèi)水文地質(zhì)條件差異性和地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點等制定地下水資源的區(qū)域開采規(guī)劃。當(dāng)開采規(guī)劃進(jìn)入實施階段后，通過地下水情及地面沉降的實時監(jiān)測獲取信息反饋，及時對前期規(guī)劃作相應(yīng)的合理調(diào)整，這樣就建立了反復(fù)迭代的動態(tài)規(guī)劃機(jī)制。

2.2 取水許可管理

包括開采權(quán)競價管理和開采權(quán)登記管理。開采權(quán)，就是企業(yè)或個人對地下水資源進(jìn)行開發(fā)獲取收益的權(quán)利。地下水資源作為一種有限的、短期內(nèi)無法更新的資源，只能進(jìn)行有償使用，在地下水資源開發(fā)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以基本區(qū)劃單元為單位，把所在區(qū)的地下水資源以開采權(quán)形式面向社會公開拍賣，凡競價高者即可獲得規(guī)定時間和地區(qū)內(nèi)的地下水資源開采權(quán)。由于是市場化操作，開采權(quán)被允許在企業(yè)間進(jìn)行轉(zhuǎn)移，但必須登記備案。開采權(quán)確定了地下水資源的使用權(quán)歸屬，必須明確登記，它是水資源監(jiān)管的重要內(nèi)容。

3 新管理框架的可行性

3.1 決策支持的保障程度分析

支撐地下水資源規(guī)劃的數(shù)學(xué)模型已經(jīng)歷了40多年的發(fā)展完善。地下水資源計算的數(shù)值模型更是得到了迅速發(fā)展，廣泛應(yīng)用于不同區(qū)域、不同比例尺的地下水資源規(guī)劃中。江蘇和上海的地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)在國內(nèi)率先開展了地下水流與地面沉降的水土力學(xué)關(guān)系研究，建立了地面沉降與地下水流耦合模型，為地下水的開采規(guī)劃提供了理論依據(jù)。2012年，國土資源部與江蘇省政府聯(lián)合開展了“江蘇沿海綜合地質(zhì)調(diào)查”工作，在蘇北沿海地區(qū)建立了由水準(zhǔn)點、GPS觀測點、基巖標(biāo)、分層標(biāo)組構(gòu)成的地面沉降監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加之已有的、分布在各地的地下水動態(tài)觀測井，構(gòu)建地下水資源動態(tài)規(guī)劃的技術(shù)條件基本具備。

3.2 地下水開采權(quán)交易的法理依據(jù)

地下水資源是一種優(yōu)質(zhì)、有限的資源，具有資源的一般屬性，應(yīng)遵循有償使用、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價原則，開采權(quán)體現(xiàn)了資源的稀缺性和使用中的專有性。地下水開采權(quán)實質(zhì)上是一種用益權(quán)(朱一中等，2006)，用益權(quán)指對他人所有物進(jìn)行使用，獲得收益的權(quán)利。《中華人民共和國水法》規(guī)定我國的水資源歸國家所有，即全民所有，任何人只能獲取其使用權(quán)。可見，地下水開采權(quán)交易符合我國現(xiàn)行法律關(guān)于資源有償使用的規(guī)定。

3.3 國內(nèi)外現(xiàn)狀

雖然地下水開采權(quán)交易在國內(nèi)尚無先例，但類似制度早已在國內(nèi)外經(jīng)過實踐檢驗并趨于成熟，如美國于20世紀(jì)70年代推行環(huán)境排污權(quán)交易制度。雖然我國法律文件中并沒有關(guān)于“排污權(quán)”的定義，但國家環(huán)?？偩钟?002年就部署了關(guān)于排污權(quán)交易的試驗，排污權(quán)交易在我國被正式確認(rèn)(李蜀慶等，2004)。無論從法理依據(jù)還是管理形式上，地下水資源開采許可交易及征收水資源費制度與排污權(quán)交易及排污收費制度本質(zhì)上是一致的，我國礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)拍賣和國有土地使用權(quán)拍賣更是提供了很好的示范。許多經(jīng)驗證明，實踐是可以先于理論發(fā)展的，在法律制度沒有完善之前，開展地下水資源的取水許可交易試點在某些特定地區(qū)或許是可以進(jìn)行嘗試的。

4 新管理框架下的幾條實施原則

4.1 堅持以地下水系統(tǒng)為對象的總量控制

地下水含水系統(tǒng)是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)，其分布往往與行政區(qū)劃不一致，而地下水資源的分布具有連續(xù)性，不能以行政邊界強(qiáng)行分割，管理上需要打破行政界限，實現(xiàn)統(tǒng)一管理。因此，按地下水含水層系統(tǒng)區(qū)域建立專門的地下水資源管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各行政區(qū)內(nèi)的地下水資源總量調(diào)控與分配，可能是最優(yōu)的選擇。

4.2 堅持對地下水資源開發(fā)的時空性約束

地下水資源的分布具有明顯的空間性和時間性特征。由于含水層是一個非均勻的空間系統(tǒng)，其貯存的水資源也必然存在空間上的分布不均;同時，深層地下水系統(tǒng)有自身的補徑排循環(huán)條件，往往與地表水有著較為密切的水力聯(lián)系，在水資源更新過程中有周期性，這就要求取水活動在規(guī)定的空間和時間內(nèi)進(jìn)行。過去的“三集中”式開采嚴(yán)重破壞了原生的地下水環(huán)境，留下了深刻的教訓(xùn)。

4.3 堅持循環(huán)改進(jìn)、動態(tài)調(diào)整

由于地下水資源規(guī)劃所依據(jù)的資料總是來源于過去某個時間段，而水文地質(zhì)條件總是在不停地改變，要使水資源規(guī)劃更接近實際，必須縮短資料收集與規(guī)劃調(diào)整的周期，依據(jù)實時的地下水情監(jiān)測數(shù)據(jù)來調(diào)整水資源計算模型，優(yōu)化水資源規(guī)劃，通過這種不斷的循環(huán)改進(jìn)，實現(xiàn)動態(tài)規(guī)劃。

4.4 堅持市場機(jī)制與政府機(jī)制相結(jié)合

水資源是一項關(guān)系民生的基本資源，水資源市場化分配的前提是政府保障群眾的生活用水和公益性用水，對于富余資源才能進(jìn)行開采權(quán)拍賣。鑒于市場總是追求利益最大化，忽視社會效益和環(huán)境效益，一些小企業(yè)很可能無力競得開采權(quán)而偷采，一些實力較強(qiáng)的企業(yè)可能會投機(jī)開采權(quán)謀利，擾亂市場秩序。因此，政府還應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管。在新的管理制度下，水資源主管部門應(yīng)體現(xiàn)如下職能:提供地下水開采許可交易平臺，把企業(yè)間的交易納入管理監(jiān)督范圍內(nèi);負(fù)責(zé)地下水資源的可采量評估和動態(tài)監(jiān)測;加強(qiáng)對開采行為的監(jiān)督檢查，對于超采行為給予嚴(yán)厲處罰等。

5 結(jié)論

為實現(xiàn)地下水資源可持續(xù)利用和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)雙重目標(biāo)，改革現(xiàn)有的地下水資源管理制度顯得頗為必要。筆者借鑒國內(nèi)外水資源管理經(jīng)驗，探索性地提出蘇北沿海鹽城、大豐地區(qū)地下水資源管理的一些建議。一方面通過增 加地下水開采權(quán)管理，引入市場機(jī)制促進(jìn)水資源優(yōu)化配置;另一方面，通過強(qiáng)化地下水及地面沉降跟蹤監(jiān)測、動態(tài)規(guī)劃，實現(xiàn)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)前提條件下的地下水資源合理開發(fā)。當(dāng)然，筆者提出的畢竟是一種未經(jīng)實踐檢驗的理論模型，要真正付諸實施，也許會遇到各方面的問題或阻力，這還需要各級政府包括國土資源、水利等部門的通力協(xié)作。

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