劉海燕

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 太原 030006）

一、引 言

如何制定有效的煙草控制政策從而最大限度地減少煙草對(duì)公眾健康的危害，是世界各個(gè)國(guó)家面臨的政策議題。盡管我國(guó)政府不斷回應(yīng)世界控?zé)熯\(yùn)動(dòng)的潮流，出臺(tái)了一系列政策措施，但是控?zé)熣弋a(chǎn)出的作用力有限，控?zé)熜Ч⒉焕硐耄?］。作為《國(guó)際煙草控制框架公約》（下稱《公約》）的締約方，我國(guó)承諾于2011年1月9日前在室內(nèi)公共場(chǎng)所實(shí)現(xiàn)100%禁煙，但這個(gè)承諾已經(jīng)失約。我國(guó)至今仍無(wú)一部針對(duì)公共場(chǎng)所禁止吸煙的全國(guó)性法規(guī)，煙草變相廣告和促銷無(wú)法可束、煙草包裝警示不力、煙草稅率和價(jià)格的調(diào)整力度弱。

政府基于煙草業(yè)豐厚稅利的考慮而沒有采取有效的控?zé)煷胧瑥?qiáng)烈依賴煙草產(chǎn)業(yè)的地方政府阻擾國(guó)家控?zé)熯M(jìn)程的展開［2］。煙草公司和國(guó)家煙草專賣局政企合一，為煙草控制造成了巨大的體制障礙［3］。從控?zé)煹囊罁?jù)來(lái)說，我國(guó)的控?zé)煿ぷ魅狈Ψ傻谋Ｕ吓c支撐，特別是缺乏全國(guó)統(tǒng)一的控?zé)熈⒎ǎ?］。有學(xué)者認(rèn)為，控?zé)煼烧叩氖ъ`不能僅僅歸因于法律政策的制定與執(zhí)行，還在于控?zé)煼膳c吸煙行為的習(xí)慣特征相沖突［5］。這幾個(gè)角度的解釋都非常有力，但忽視了控?zé)熣咚婕暗睦ο嚓P(guān)者及他們之間的互動(dòng)對(duì)政策產(chǎn)出的影響。岳經(jīng)綸從政策子系統(tǒng)的角度分析了中國(guó)控?zé)熣咂Ｈ醯脑?，即控?zé)熣咦酉到y(tǒng)中的政府行動(dòng)者在控?zé)焼栴}上缺乏堅(jiān)定的共識(shí)，而社會(huì)行動(dòng)者缺乏推動(dòng)控?zé)熣叩哪芰Γ?］。岳經(jīng)綸的分析簡(jiǎn)潔獨(dú)到，表明控?zé)熣呤嵌嘣嫦嚓P(guān)者通過策略性行動(dòng)影響公共政策的結(jié)果，但其構(gòu)建的控?zé)熜袆?dòng)者關(guān)系圖遺漏了行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中的位置和互動(dòng)程度分析，對(duì)行動(dòng)者價(jià)值取向的分析也不夠深入。從國(guó)外煙草控制的歷史來(lái)看，英國(guó)和日本控?zé)熣咧行纬闪饲逦恼呔W(wǎng)絡(luò)，煙草生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與控?zé)熥h題網(wǎng)絡(luò)相互競(jìng)爭(zhēng)，控?zé)熣弋a(chǎn)出是在二者的對(duì)抗中形成的［7］［8］。如今，跨國(guó)煙草公司結(jié)成了緊密的共同體與全球反煙草聯(lián)盟競(jìng)爭(zhēng)，積極游說本國(guó)及國(guó)際控?zé)煕Q策者以保護(hù)全球煙草產(chǎn)業(yè)的利益［9］。與中國(guó)煙草管制相同的越南，其控?zé)熈⒎ū粩R淺是因?yàn)椴煌V求的利益相關(guān)者的沖突而難以達(dá)成共識(shí)［10］。由此看來(lái)，控?zé)熣弋a(chǎn)出不是單一行動(dòng)主體主導(dǎo)政策的結(jié)果，而是在各個(gè)行動(dòng)主體的對(duì)抗、博弈甚至相互依賴的互動(dòng)基礎(chǔ)上達(dá)成的。不同類型的主體基于價(jià)值偏好和利益訴求形成了特定的互動(dòng)關(guān)系，這些關(guān)系的持續(xù)性動(dòng)態(tài)地影響政策產(chǎn)出的活動(dòng)軌跡，這種活動(dòng)軌跡就是控?zé)熣呔W(wǎng)絡(luò)，不同的網(wǎng)絡(luò)型態(tài)導(dǎo)致了不同的政策產(chǎn)出。

因此，從政策網(wǎng)絡(luò)的視角深入剖析中國(guó)控?zé)熣弋a(chǎn)出乏力的原因并依此提出相應(yīng)的政策建議是本文擬解決的問題。政策網(wǎng)絡(luò)的演變歷程和網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者策略互動(dòng)形成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是政策網(wǎng)絡(luò)的兩個(gè)分析要素。控?zé)熣呔W(wǎng)絡(luò)的演變將從宏觀上展現(xiàn)中國(guó)控?zé)熣卟煌瑫r(shí)期的動(dòng)態(tài)圖像，即各個(gè)時(shí)期不同行動(dòng)者的加入，行動(dòng)者基于價(jià)值偏好和利益訴求形成的相互對(duì)抗的聯(lián)盟；控?zé)熣呔W(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)分析將從微觀上刻畫現(xiàn)階段已經(jīng)成形的控?zé)熅W(wǎng)絡(luò)的特性，即行動(dòng)者互動(dòng)關(guān)系的內(nèi)容與連接，網(wǎng)絡(luò)的集中度及行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中的不同位置。這些將為本文解釋中國(guó)控?zé)熣呤√峁┬碌囊暯呛鸵罁?jù)。如果過于注重政府單方面的作用，或者僅僅關(guān)注煙草強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的利益，忽視政策行動(dòng)者的多層次性和異質(zhì)性，則對(duì)控?zé)熣弋a(chǎn)出的解釋將是片面的。

二、中國(guó)控?zé)熣呔W(wǎng)絡(luò)的演變

控?zé)熣呔W(wǎng)絡(luò)依據(jù)行動(dòng)者秉承的理念大體分為兩個(gè)聯(lián)盟：煙草經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和煙草控制聯(lián)盟。煙草經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟指注重?zé)煵輲?lái)的經(jīng)濟(jì)利益而不支持控?zé)煹穆?lián)盟，包括煙草產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、煙草稅收貢獻(xiàn)率高的地方政府和煙草專賣管理機(jī)構(gòu)。煙草控制聯(lián)盟指關(guān)注煙草造成的健康危害而支持控?zé)煹穆?lián)盟，包括衛(wèi)生部門、有關(guān)衛(wèi)生健康的非政府組織、專家、被動(dòng)吸煙者等。此外，還有一些沒有明確價(jià)值取向的相關(guān)者，如煙草上癮者、卷煙替代品產(chǎn)業(yè)等。一些政策行動(dòng)主體較早進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)中，而另一些政策行動(dòng)主體則在討論的后期才進(jìn)入。

1.控?zé)熥h題網(wǎng)絡(luò)的啟動(dòng)（1979～1999年）

20世紀(jì)80年代后期，中國(guó)的控?zé)熯\(yùn)動(dòng)開始啟動(dòng)。這一時(shí)期的政策網(wǎng)絡(luò)形態(tài)是沒有中心的、聯(lián)系較為松散的議題網(wǎng)絡(luò)（見圖1），整個(gè)控?zé)熅W(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出議題網(wǎng)絡(luò)的分散零星特征，網(wǎng)絡(luò)中沒有對(duì)抗的力量。在國(guó)際控?zé)熯\(yùn)動(dòng)的影響下，吸煙成為一個(gè)社會(huì)問題開始受到人們的關(guān)注，中國(guó)一些控?zé)焾F(tuán)體以及部分衛(wèi)生專家開始積極倡導(dǎo)控?zé)?。但政府沒有意識(shí)到吸煙是個(gè)公共問題，更沒有列入政府議程，僅出臺(tái)了一些零散且效力弱的法規(guī)。煙草企業(yè)沒有意識(shí)到控?zé)熯\(yùn)動(dòng)對(duì)他們的攻擊，因而沒有采取回應(yīng)措施。大眾傳媒的報(bào)道也很少。吸煙觀念限制了人們的思想，同時(shí)也限制了網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模。例如，被動(dòng)吸煙群體還沒有加入網(wǎng)絡(luò)的意愿，普通大眾更沒有控?zé)煹挠?。議題網(wǎng)絡(luò)的功能主要是散布傳播控?zé)熜畔?，且始終處于變化和發(fā)展之中。新要求的出現(xiàn)將增加新的加入者，從而擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)的范圍。

2.議題網(wǎng)絡(luò)和政策共同體的對(duì)抗（1999年至今）

1999年以來(lái)，控?zé)熅W(wǎng)絡(luò)形態(tài)逐漸變?yōu)樗缮⒌目責(zé)熥h題網(wǎng)絡(luò)與緊密的控?zé)熣吖餐w之間的對(duì)抗（見圖2）?！豆s》的通過是影響控?zé)熅W(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵事件，控?zé)煶蔀槿蛘咦h題對(duì)中國(guó)控?zé)熜纬闪送獠繅毫Α?003年，中國(guó)正式簽署《公約》，擴(kuò)大了控?zé)熅W(wǎng)絡(luò)的范圍，網(wǎng)絡(luò)中有了國(guó)際組織的加入。2007年，成立了八部委組成的中國(guó)履約部際協(xié)調(diào)機(jī)制。大眾傳媒尤其是網(wǎng)絡(luò)傳媒的介入促使控?zé)煶蔀楣残l(wèi)生政策議題。它們是政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者間的關(guān)鍵鏈接，是控?zé)熣叻桨傅墓拇嫡吆屯苿?dòng)者。網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)行動(dòng)者采取了多種措施鞏固其在網(wǎng)絡(luò)中的地位和影響力：控?zé)煼钦M織、專家學(xué)者積極呼吁政府采取各種措施控制煙草；煙草產(chǎn)業(yè)集團(tuán)通過冠名贊助或者捐贈(zèng)等手段樹立積極的企業(yè)社會(huì)責(zé)任形象，以改變控?zé)煂?duì)他們的不利影響；一些跨國(guó)煙草巨頭在控?zé)焽?yán)格的歐美市場(chǎng)受到限制，于是將發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)向控?zé)熕尚傅闹袊?guó)。圖2中的國(guó)家煙草專賣局是網(wǎng)絡(luò)的決策制定中心，運(yùn)用其制度權(quán)威制定有利于煙草產(chǎn)業(yè)的控?zé)熣摺?/p>

圖1 控?zé)熅W(wǎng)絡(luò)初期形態(tài)：議題網(wǎng)絡(luò)

圖2 議題網(wǎng)絡(luò)和政策共同體之間的對(duì)抗

從圖1、圖2來(lái)看，控?zé)熅W(wǎng)絡(luò)是圍繞網(wǎng)絡(luò)中聯(lián)盟各方定義控?zé)熣邌栴}的競(jìng)爭(zhēng)演變的。網(wǎng)絡(luò)初期關(guān)注的是控?zé)熥h題應(yīng)當(dāng)列為政府部門優(yōu)先解決的范圍，因?yàn)榭責(zé)焼栴}是全新的政策議題；后期更為關(guān)注用何種最佳方案解決已經(jīng)進(jìn)入政府議程的控?zé)熥h題，因?yàn)榭責(zé)焼栴}在成為國(guó)際性議題的情形下國(guó)內(nèi)沒有現(xiàn)行政策可供參考。煙草經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟與煙草控制聯(lián)盟為保證提出的政策方案被決策者吸納，力爭(zhēng)掌握控?zé)熥h題的界定權(quán)，以主導(dǎo)政策過程的核心理念?？?zé)焼栴}的內(nèi)核信念、核心信念及次要方面的信念的不同體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者在利益和價(jià)值選擇上的差異和沖突（見表1～表3），這些沖突決定了他們?cè)诙x控?zé)焼栴}上的不同方向，即煙草控制聯(lián)盟強(qiáng)調(diào)吸煙的衛(wèi)生成本和社會(huì)影響，運(yùn)用各種宣傳手段改變公眾對(duì)煙草的態(tài)度，極力推動(dòng)控?zé)熣咦h題進(jìn)入政府的決策重點(diǎn)；煙草經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟強(qiáng)調(diào)煙草的稅收和慈善貢獻(xiàn)以激發(fā)民眾對(duì)煙草企業(yè)強(qiáng)烈的同情心，在各種場(chǎng)合阻止煙草控制變?yōu)楣矄栴}，使其不能進(jìn)入政策議程。聯(lián)盟間的多元沖突加劇了決策者解決政策問題的難度。

表1 控?zé)熣邇?nèi)核信念體系

表2 控?zé)熣吆诵男拍铙w系

表3 控?zé)熣叽我矫娴男拍铙w系

三、中國(guó)控?zé)熣呔W(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)

1.行動(dòng)者互動(dòng)關(guān)系的連接與關(guān)系內(nèi)容

（1）行動(dòng)者互動(dòng)關(guān)系的連接

從圖3來(lái)看，以煙草企業(yè)為首的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與決策機(jī)構(gòu)國(guó)家煙草專賣局之間是合作共謀關(guān)系的利益共同體，聯(lián)合應(yīng)對(duì)《公約》的各種約束性規(guī)定，在網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)中形成了有效的影響力結(jié)構(gòu)。而以控?zé)熃M織、專家和大眾傳媒形成的議題網(wǎng)絡(luò)實(shí)力較弱，需要得到衛(wèi)生部的支持和協(xié)助，且威脅了煙草經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟在網(wǎng)絡(luò)中的位置。衛(wèi)生部與國(guó)家煙草專賣局在控?zé)煹牧?chǎng)上是對(duì)立的，衛(wèi)生部鼓勵(lì)控?zé)熃M織的成長(zhǎng)和發(fā)展，積極利用控?zé)熃M織和專家開展工作。控?zé)熥h題網(wǎng)絡(luò)通過宣傳煙草危害和調(diào)查煙草社會(huì)成本等工作，形成了強(qiáng)大的輿論壓力向國(guó)家煙草專賣局施壓。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中的國(guó)內(nèi)外煙草企業(yè)存在利益的矛盾：從煙草市場(chǎng)占有率來(lái)說，他們是同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，但在控?zé)熈?chǎng)上他們是一致的。煙草生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)通過贊助、課題資助等手段不斷吸收新的利益，維護(hù)或者充實(shí)自己的網(wǎng)絡(luò)邊界不被蠶食。網(wǎng)絡(luò)中的互動(dòng)呈現(xiàn)相互滲透的過程。

圖3 網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系

（2）行動(dòng)者互動(dòng)關(guān)系的內(nèi)容

煙草專賣機(jī)構(gòu)和煙草企業(yè)之間是利益合作的工具性關(guān)系。一方面，煙草企業(yè)希望煙草專賣機(jī)構(gòu)作為自己集團(tuán)的代言人，在政策制定中為其爭(zhēng)取更多的利益；另一方面，煙草專賣機(jī)構(gòu)也希望通過煙草專賣制度共享煙草企業(yè)創(chuàng)造的壟斷收入。煙草相關(guān)產(chǎn)業(yè)、煙草研究機(jī)構(gòu)與煙草企業(yè)之間也是工具性關(guān)系，著眼于分享利潤(rùn)、技術(shù)與資金上的合作。而民間控?zé)焾F(tuán)體與衛(wèi)生部之間是邊界滲透關(guān)系，是衛(wèi)生部門尋求民間力量支持以對(duì)抗煙草商的結(jié)盟對(duì)象。例如，中國(guó)控?zé)焻f(xié)會(huì)中的成員曾經(jīng)在衛(wèi)生部或者煙草部門工作，顯示了這些群體間的相互滲透和資訊的流動(dòng)?？?zé)煂＜野ㄐl(wèi)生專家、法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家等從各自領(lǐng)域提出控?zé)熣呓ㄗh，他們之間是知識(shí)共享的關(guān)系。民間控?zé)熑耸炕蚨嗷蛏俅嬖谝恍┤饲殛P(guān)系的連接，與格蘭諾維特所指的“弱連接”相似。具有“弱關(guān)系”的政策網(wǎng)絡(luò)的最大優(yōu)勢(shì)在于收集和傳遞信息。這些民間人士針對(duì)控?zé)熥h題有相同的價(jià)值觀，沒有正式制度的約束和限制，所呈現(xiàn)的更多是一種情感關(guān)系。

2.網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部結(jié)構(gòu)：集中度

從圖4來(lái)看，控?zé)熅W(wǎng)絡(luò)沒有集中點(diǎn)，存在斷裂的兩部分，而這兩部分的集中度呈現(xiàn)不同的特征，即煙草經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟形成的政策共同體集中度強(qiáng)，而以控?zé)熋耖g團(tuán)體為主的議題網(wǎng)絡(luò)的集中度不高。在煙草生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的不斷擴(kuò)張中，煙草專賣機(jī)構(gòu)與煙草企業(yè)之間的穩(wěn)定互動(dòng)形成了穩(wěn)固的政策共同體，這樣的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系也相對(duì)阻隔了其他異質(zhì)性團(tuán)體進(jìn)入政策網(wǎng)絡(luò)的可能性和多元利益團(tuán)體的高度參與。因?yàn)檫@些多元團(tuán)體沒有足夠的資源和力量參與，或者他們?nèi)〉玫某煽?jī)難以撼動(dòng)現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，這就形成了對(duì)立且缺乏連接的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)——“結(jié)構(gòu)洞”，即從網(wǎng)絡(luò)整體看好像網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)了洞穴（由于行動(dòng)者數(shù)量有限，模擬圖不很逼真）。要打破這種對(duì)立的狀態(tài)，緩解因政策議題意識(shí)形態(tài)或利益引起的沖突，需要一種緩沖器或“橋梁者”。

圖4 控?zé)熣呔W(wǎng)絡(luò)內(nèi)部結(jié)構(gòu)連接

3.行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中的位置與影響力

網(wǎng)絡(luò)的影響力來(lái)源于行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中汲取并操控資源的能力，這種能力取決于行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中的位置，即行動(dòng)者距離政策決策中心的遠(yuǎn)近。既有的制度環(huán)境決定了行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中處于不同的位置，有的行動(dòng)者在進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)之前就占有先天的權(quán)力優(yōu)勢(shì)地位。優(yōu)勢(shì)位置有利于行動(dòng)者汲取資源并鞏固其在網(wǎng)絡(luò)中的地位，從而主導(dǎo)政策制定的發(fā)展方向。由此也可以認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)是一種權(quán)變的動(dòng)態(tài)權(quán)力運(yùn)作過程，政策產(chǎn)出是在復(fù)雜的權(quán)力互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中產(chǎn)生的。圖5顯示出這種權(quán)力距離的遠(yuǎn)近，煙草政商合一的制度賦予煙草政策共同體和煙草生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的核心地位，它們對(duì)政策結(jié)果的影響大于煙草控制聯(lián)盟形成的議題內(nèi)容，處于網(wǎng)絡(luò)邊緣的吸煙群體和被動(dòng)吸煙群體對(duì)決策的影響更低。這種權(quán)力不均衡的關(guān)系沒有形成兩個(gè)聯(lián)盟之間的資源互賴，卻導(dǎo)致了結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)一方影響力的不斷擴(kuò)大。從部委級(jí)別來(lái)看，作為部級(jí)單位的衛(wèi)生部的職權(quán)大于副部級(jí)的國(guó)家煙草專賣局，應(yīng)具有較大的發(fā)言權(quán)，因此距離國(guó)務(wù)院決策中心更近些。但是，由于二者職能性質(zhì)的不同，前者是消費(fèi)部門，后者是創(chuàng)利部門，它們對(duì)決策中心的影響正好與直觀認(rèn)識(shí)相反。在控?zé)熥h題上，衛(wèi)生部微弱的聲音難以“壓倒”國(guó)家煙草專賣局。后者不僅在制度位置上掌握規(guī)則制定的優(yōu)勢(shì)，在地方上還能獲得各大煙草企業(yè)及零售商的支持。國(guó)家煙草專賣局劃歸工信部后，衛(wèi)生部的對(duì)話對(duì)象變?yōu)檎考?jí)的工信部了，更加削弱了衛(wèi)生部在控?zé)熣呱系脑捳Z(yǔ)權(quán)。

圖5 控?zé)熣呔W(wǎng)絡(luò)核心－邊緣

控?zé)熥h題網(wǎng)絡(luò)沒有利益和權(quán)力資源，距離決策中心較遠(yuǎn)。在網(wǎng)絡(luò)位置不利的情形下，煙草控制聯(lián)盟巧妙地宣傳和擴(kuò)散作為技術(shù)證據(jù)的知識(shí)資源以加強(qiáng)自己行動(dòng)的合法性。很多設(shè)在大學(xué)、醫(yī)院的控?zé)煂W(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)大量開展了被動(dòng)吸煙、煙草加稅等方面的科學(xué)研究，為控?zé)煿ぷ魈峁┝思夹g(shù)基礎(chǔ)。民間控?zé)熃M織通過動(dòng)員社會(huì)力量、進(jìn)行吸煙成本調(diào)查及營(yíng)造社會(huì)輿論等方式進(jìn)行非正式的抗議，以影響國(guó)務(wù)院決策部門和公眾的選擇?？?zé)煂＜曳e極為衛(wèi)生部門提供準(zhǔn)確、詳細(xì)的控?zé)熜畔?，利用自身的社?huì)威望及與衛(wèi)生部門的連帶關(guān)系進(jìn)行資源的汲取。近些年，控?zé)熥h題網(wǎng)絡(luò)有了一定的影響力。2008年11月，經(jīng)過控?zé)焻f(xié)會(huì)的積極呼呼，民政部和“中華慈善獎(jiǎng)”評(píng)委會(huì)取消了中國(guó)煙草公司等6家煙草企業(yè)的獲獎(jiǎng)資格，并取消了煙草企業(yè)的評(píng)選資格。2009年7月，媒體公開了38位控?zé)煂＜抑律虾Ｊ啦?huì)的聯(lián)名信，迫使主辦方退回了煙草企業(yè)對(duì)中國(guó)館的2億元捐贈(zèng)。然而，控?zé)熥h題網(wǎng)絡(luò)在網(wǎng)絡(luò)中的不利位置限制了他們力量的發(fā)揮，政策影響力有限。2009年，在國(guó)家層面上全職從事控?zé)煿ぷ鞯娜藬?shù)僅為27人，包括八部委履約協(xié)調(diào)小組、中國(guó)疾控中心控?zé)熮k公室、WHO健康合作中心的工作人員［11］。盡管政府力量如此薄弱，煙草控制聯(lián)盟仍然不斷呼呼并整合力量，與強(qiáng)大的煙草經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟對(duì)抗，不斷提高其在網(wǎng)絡(luò)中的影響力。

四、結(jié)論與建議

從中國(guó)控?zé)熣呔W(wǎng)絡(luò)的演變及控?zé)熅W(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征來(lái)看，控?zé)熣呔W(wǎng)絡(luò)中同時(shí)存在議題網(wǎng)絡(luò)和政策共同體兩種網(wǎng)絡(luò)類型。差異的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類型造成了網(wǎng)絡(luò)影響力的不對(duì)等，導(dǎo)致控?zé)熣弋a(chǎn)出收效甚微，整個(gè)控?zé)熣弋a(chǎn)出是在控?zé)熥h題網(wǎng)絡(luò)挑戰(zhàn)控?zé)熣吖餐w的艱難推進(jìn)中漸進(jìn)演變的。它們?cè)诳責(zé)熅W(wǎng)絡(luò)演變的不同時(shí)期發(fā)揮的影響力不一樣，二者相互交織影響決策過程，即控?zé)熥h題網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)存在著高度的彈性與流動(dòng)性，它促使控?zé)煶蔀檎咦h題。由于在控?zé)熅W(wǎng)絡(luò)中占有的位置不同，在如何控?zé)熞约翱責(zé)熯_(dá)到何種程度的政策方案設(shè)計(jì)階段，控?zé)熣吖餐w主導(dǎo)了控?zé)熣叩脑捳Z(yǔ)權(quán)，而控?zé)熥h題網(wǎng)絡(luò)的影響力較弱，只能通過公共輿論等外部事件影響政策產(chǎn)出，致使控?zé)熣弋a(chǎn)出的作用力有限。

由于決策者沒有充分考慮到各個(gè)利害相關(guān)者的需求，現(xiàn)有的控?zé)熣弋a(chǎn)出過于粗放，明顯偏袒煙草產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，因而沒有起到積極控?zé)煹男ЧＲ虼?，控?zé)熣叩闹贫ㄒ屑?xì)分析各個(gè)利害相關(guān)者的利益訴求，盡量消弭網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)行動(dòng)者的價(jià)值沖突。首先，政府要積極利用政策網(wǎng)絡(luò)信息流動(dòng)活躍動(dòng)態(tài)的優(yōu)勢(shì)，為沖突各方搭建理性的溝通平臺(tái)，做打破對(duì)立狀態(tài)的“橋梁者”，延伸控?zé)熥h題的討論空間，并廣泛聽取網(wǎng)絡(luò)中的建議和意見，而不是刻意支持某些聯(lián)盟，排斥或者拒絕反對(duì)聲音。這是政策網(wǎng)絡(luò)提供給決策者的“學(xué)習(xí)”機(jī)會(huì)，尤其是決策者在面臨價(jià)值權(quán)衡困惑時(shí)更應(yīng)積極利用網(wǎng)絡(luò)，為決策尋找突破口和折衷點(diǎn)。其次，控?zé)熣弋a(chǎn)出要更加細(xì)致和有針對(duì)性。政府要意識(shí)到控?zé)熣弋a(chǎn)出在不同地區(qū)、不同階層和不同收入群體中產(chǎn)生效果的差異，尤其是煙草稅收的地區(qū)差異影響地方政府對(duì)中央控?zé)熣叩恼J(rèn)同。

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