傅蔚岡

在今年的“一號文件”中，中央明確提出“要在5年內(nèi)完成土地承包確權”，土地確權第一次成為中央層面的戰(zhàn)略選擇。

為何要確權？我們不妨先來看中國經(jīng)濟改革的成功經(jīng)驗。在我看來，中國經(jīng)濟之所以有今天的成就，宏觀上而言，就在于建立了一個以市場為基礎，通過市場機制進行配置的市場經(jīng)濟體制；而在微觀層面上，則是通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度——通過國有企業(yè)的股份制改造和集體企業(yè)的改制以及私營企業(yè)的興起，從而為市場經(jīng)濟的繁榮在微觀層面上打下了基礎。換句話說，城市改革的成功，是因為通過產(chǎn)權改革，發(fā)揮各個主體的積極性，讓市場在資源配置中發(fā)揮了基礎性作用。

城市的經(jīng)驗能夠為農(nóng)村提供些什么？始于80年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，在一定程度上促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高了農(nóng)民收入。不過從目前來看，這種制度所能夠改進的績效非常有限：因為它所解決的只是關于農(nóng)業(yè)方面的收入。近年來農(nóng)民收入的增加，絕大多數(shù)都是源于外出務工等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這并非是中國的特例，其他國家的經(jīng)驗也表明，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力沒有質(zhì)的改進的前提下，增加農(nóng)民收入的主要手段是通過增加非農(nóng)產(chǎn)業(yè)方面的收入。因此，增加農(nóng)民收入的主要手段是通過增加非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的收入，在當下中國外出務工就是最大的非農(nóng)收入，也是許多地區(qū)農(nóng)民脫貧致富最有效的手段。

不過，打工收入獲得的只是增量收入，而與存量無關。換句話說，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入還是乏善可陳。缺乏存量資產(chǎn)，意味著農(nóng)民缺乏發(fā)展的第一桶金，那么，該如何去尋找農(nóng)民的財產(chǎn)性收入？在1998年以前，絕大多數(shù)的城市居民也很少有不動產(chǎn)，缺乏財產(chǎn)性收入。但是始于1998年的住房制度改革使得這一切發(fā)生了變化，通過住房改革，廣大城市居民獲得了人生的第一個不動產(chǎn)，也獲得了財產(chǎn)性收入。

相對于城市居民而言，農(nóng)民最大的資產(chǎn)就是土地。隨著城市化的推進，土地的價值也隨之升值。但是在目前的集體所有制下，農(nóng)民個人卻很難從這個升值的土地中受益，集體所有的農(nóng)地制度限制了集體成員從土地的升值中受益。農(nóng)民個人很難從升值的土地中受益歸于三個方面原因，一是現(xiàn)有農(nóng)地征收補償制度對土地的估值過低；二是集體所有的土地制度使得無法界定集體成員之間、集體成員和集體之間、集體外部成員之間和集體之間的利益關系，一旦發(fā)生征地等行為，就會產(chǎn)生各種各樣的糾紛。更為重要的原因是，在農(nóng)地的集體所有制下，集體成員對土地所享有的權益本質(zhì)上是一種身份權，而不是一種財產(chǎn)權——因為財產(chǎn)權是可以對價交換的，而集體成員針對集體財產(chǎn)所享有的權利卻無法將其轉(zhuǎn)移給集體之外的成員。

在目前集體所有的農(nóng)地制度下，土地是農(nóng)民的最大的資產(chǎn)，但是農(nóng)民卻無法將這塊資產(chǎn)價值最大化。而土地一旦通過征地收歸國有，土地的增值就與農(nóng)民無關。相比較國家而言，農(nóng)民從城市化中所獲得的利益更少。因此，明晰土地權屬關系迫在眉睫。

通過土地確權，可以明晰現(xiàn)有土地使用人和所有人之間的權利關系。通過對土地登記申請、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊、頒發(fā)土地證書等土地登記程序，最終確認每宗地的權利歸屬。同時，一經(jīng)確權的土地，就應該成為相關主體的財產(chǎn)，允許其在市場上自由交換，而不是附屬于某個機構(gòu)的財產(chǎn)。

僅僅有確權還不夠，要真正讓土地這個“死的資本”變成“流動的資本”，除了土地確權外，還需要更積極的舉措。在現(xiàn)有的法律框架下，土地使用權并不能夠抵押，那就意味著絕大多數(shù)的農(nóng)民無法從過去的存量資產(chǎn)中融資。從這個意義而言，土地確權屬于盤活農(nóng)村資產(chǎn)的第一步棋，但是要把這盤棋走好，還需要輔之以各種法律制度的變化。

（作者為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長）