李克誠(chéng)

新一輪司法改革已箭在弦上。中共十八屆三中全會(huì)上提出，“建設(shè)法治中國(guó)，必須深化司法體制改革”。這也是執(zhí)政黨繼十八大上提出“進(jìn)一步深化司法體制改革”的表述后，再一次用力度更猛的詞匯—“必須”—來(lái)表明推進(jìn)這項(xiàng)改革的決心。

十八屆三中全會(huì)閉幕次日，周強(qiáng)在最高法院黨組擴(kuò)大會(huì)議上透露，三中全會(huì)對(duì)司法改革作出“一系列重大部署”，法院司法改革“面臨前所未有的重大機(jī)遇”。多位受訪的法律界人士對(duì)《南風(fēng)窗》表示，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）為司法領(lǐng)域勾勒的改革圖景“振奮人心、理念先進(jìn)，直面沉疴、富有誠(chéng)意”。

按照慣例，接下來(lái)有望出臺(tái)的還有關(guān)于推進(jìn)司法體制改革的具體實(shí)施意見，并制定落實(shí)改革部署的“路線圖”和“時(shí)間表”。

中國(guó)要在未來(lái)數(shù)十年完成向現(xiàn)代化國(guó)家的成功轉(zhuǎn)型，建設(shè)“法治中國(guó)”、推進(jìn)司法改革，將是兼具工具性策略和價(jià)值追求的基礎(chǔ)性工作，其重要性艱巨性不言而喻。

十年司改幾多曲折

自2004年中共中央制定《關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見》算起，新時(shí)期中國(guó)司法改革的探索已走過10年歷程。然而，回溯這段歷史可發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的司法改革在路徑選擇上卻呈現(xiàn)出兩種截然不同的風(fēng)格特點(diǎn)和價(jià)值取向：在2008年之前，司法改革相對(duì)更強(qiáng)調(diào)司法的專業(yè)化、職業(yè)化和獨(dú)立地位；在2008年之后的5年，改革更加強(qiáng)調(diào)“司法大眾化”，在司法政策上以“能動(dòng)司法”、“大調(diào)解”等為主標(biāo)簽。

司法改革的方向之所以在2008年前后由“司法職業(yè)化”向“司法大眾化”轉(zhuǎn)向，原因很多。但一個(gè)不可忽視的背景是，隨著社會(huì)劇烈轉(zhuǎn)型，利益分化、糾紛猛增，面對(duì)暴漲的司法需求，正義的供應(yīng)能力難以匹配，司法機(jī)關(guān)的公正度和公信力遭到了越來(lái)越多的民眾質(zhì)疑—每年全國(guó)人大會(huì)上，最高法、最高檢的工作報(bào)告獲得的反對(duì)票、棄權(quán)票，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行政、立法機(jī)關(guān)，則是明證。在這種背景下，司法機(jī)關(guān)為了化解社會(huì)矛盾，重提“群眾路線”，試圖借此平息外部的壓力。但隨之而來(lái)的是，信訪洪流加劇，“信訪不信法”、“信上不信下”的社會(huì)心理得到強(qiáng)化。

2012年10月，在中共十八大召開前夕，《中國(guó)司法改革白皮書》發(fā)布，歷數(shù)近年來(lái)司法改革所取得的累累碩果。這也是最高院、最高檢在5年任期屆滿之前，向社會(huì)公布的改革“成績(jī)表”。然而，在這次新聞發(fā)布會(huì)上，不少媒體記者的尖銳提問也從一個(gè)側(cè)面驗(yàn)證，盡管司法系統(tǒng)改革很努力、很辛苦（最高法、最高檢推出了百余個(gè)具體的改革措施），但司法改革的成果和成效并沒有得到民眾的認(rèn)同。

持續(xù)關(guān)注中國(guó)司法改革進(jìn)程的知名學(xué)者、北京理工大學(xué)法學(xué)院教授徐昕認(rèn)為，中國(guó)2008～2012年這一輪司法改革，在很多方面也取得了不少進(jìn)展，如案例指導(dǎo)制推行，政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革，鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制，量刑規(guī)范化等，但是，這些舉措多局限于某一具體領(lǐng)域的“技術(shù)性改革”，并沒有觸及司法體制的深層次問題，因此，司法公正、公信和權(quán)威“基本上沒有改進(jìn)”，“民眾對(duì)司法的不滿有增無(wú)減”。

深層痼疾

在法律界人士看來(lái)，受困于司法的過度地方化、行政化、官僚化等體制性痼疾，我國(guó)司法官和司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性很差，難以獨(dú)立辦案，進(jìn)而影響了司法公信力，這才是我國(guó)司法改革需要直面的“最大問題”。

我國(guó)現(xiàn)行的司法體制適用的是“條塊結(jié)合，以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)模式，也即地方司法機(jī)關(guān)接受同級(jí)黨委和上級(jí)司法機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。但當(dāng)上級(jí)司法機(jī)關(guān)與地方黨委的意見不一致時(shí)，地方司法機(jī)關(guān)通常是聽命于當(dāng)?shù)攸h委，因?yàn)榈胤剿痉C(jī)關(guān)的人、財(cái)、物都是歸地方“塊塊”主管。這也是造成司法權(quán)“地方化”的體制原因。

司法權(quán)地方化，前幾年較突出的是司法的地方保護(hù)主義盛行，“外地人來(lái)到本地難訴訟”、“本地法院到外地難執(zhí)行”。近幾年較明顯的則是行政訴訟（“民告官”案件）勝訴率寥寥無(wú)幾。而多年未變的則是，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)司法個(gè)案的干預(yù)以及對(duì)司法機(jī)關(guān)為地方發(fā)展“保駕護(hù)航”的指令和插手。中部地區(qū)一基層法院負(fù)責(zé)人對(duì)《南風(fēng)窗》記者說(shuō)，一些民事、經(jīng)濟(jì)案件，從案件的受理、審理、裁決到最后的執(zhí)行，雙方當(dāng)事人都會(huì)使出渾身解數(shù)，“搬出”方方面面的領(lǐng)導(dǎo)打電話、寫條子、捎口信，“八仙過海、各顯神通”，好像“打官司”就是在“比關(guān)系”。一些刑事案件，也會(huì)遇到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直接干預(yù)、過問和說(shuō)情的情況。

對(duì)于地方司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，或者“頂不住壓力”，或者出于對(duì)自己將來(lái)晉升的考慮，只得按照領(lǐng)導(dǎo)的意圖來(lái)辦案。這不僅損害了司法的公信，也帶來(lái)整個(gè)社會(huì)風(fēng)氣的敗壞：普通民眾懷疑法律的“有效性”，遇到麻煩首先想的是找關(guān)系、找領(lǐng)導(dǎo)。

不僅遭受著外部力量的干涉，司法官和司法機(jī)關(guān)在獨(dú)立辦案上也受困于內(nèi)部的過度“行政化”。河南省高級(jí)法院院長(zhǎng)助理王韶華博士撰文稱，我國(guó)法院審判組織的正式和非正式層級(jí)加起來(lái)有8個(gè)之多：主審（辦）法官、審判長(zhǎng)、主管庭長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、審判長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議（或庭務(wù)會(huì)）、主管院長(zhǎng)、院長(zhǎng)、審委會(huì)。在這樣的層級(jí)之下，法官、合議庭幾乎喪失了對(duì)其審理案件的決定權(quán)。此外，上下級(jí)法院之間的案件內(nèi)部請(qǐng)示與審批制度，也使得上下級(jí)法院之間“監(jiān)督與被監(jiān)督”的關(guān)系幾乎演變成了“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系?！皩徴卟慌小⑴姓卟粚彙爆F(xiàn)象普遍存在且有愈加嚴(yán)重趨勢(shì)。

直面“總病根”

也正是看到了司法地方化、行政化的諸多弊端，近年來(lái)，法律理論界和實(shí)務(wù)界的人士不斷地呼吁進(jìn)行根本性的涉及深層體制性問題的司法改革，以重建司法在公眾心目中的公正公信的形象。但過去幾年，我國(guó)的司法改革仍深陷于各自部門主導(dǎo)的外科手術(shù)式的“技術(shù)性微調(diào)”的改革方案漩渦中。

因此，當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間看到了中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》有關(guān)司法改革的論述后，蘇州市姑蘇區(qū)法院常永濤法官對(duì)《南風(fēng)窗》記者興奮地說(shuō)：“這一次，我看到了中央在司法改革上的誠(chéng)意。一些被業(yè)界詬病好多年的那些‘老大難問題、體制機(jī)制性問題，這次統(tǒng)統(tǒng)給予了正面回應(yīng)?！?p>

常永濤說(shuō)，中央關(guān)于司法改革的新思路，正是直面司法機(jī)關(guān)審判權(quán)、檢察權(quán)獨(dú)立性差這一“總病根”，選取了“去地方化”和“去行政化”這兩大突破口，多管齊下，“療傷治病”。他分析說(shuō)，在“去地方化”方面，省以下的地方法院、檢察院在人、財(cái)、物上脫離地方，由省里統(tǒng)一管理；在“去行政化”方面，主要是改革審判委員會(huì)制度，讓主審法官和合議庭對(duì)其審理的案子真正負(fù)起責(zé)來(lái)，改變以往“審者不判、判者不審”的弊端。

江蘇省人民檢察院案件管理處處長(zhǎng)尹吉此前曾受邀參與了中央相關(guān)部門司法改革的前期調(diào)研和座談。尹吉對(duì) 《南風(fēng)窗》記者說(shuō)，區(qū)縣和地市法院、檢察院的主要領(lǐng)導(dǎo)以及人員編制、財(cái)政經(jīng)費(fèi)由省里統(tǒng)一管理，將會(huì)大幅壓縮地方領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法的可能性。他舉例說(shuō)，現(xiàn)在，不少地方檢察院對(duì)縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的立案調(diào)查，都須事先征得地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的同意，履行了請(qǐng)示報(bào)告程序才能進(jìn)行，但今后將有望變?yōu)椤笆潞笸▓?bào)或同時(shí)通報(bào)”。此外，這一改革也有助于減少各種冤假錯(cuò)案。目前，對(duì)于一些疑難案件或者有重大影響的案件，地方上的政法委多會(huì)出面協(xié)調(diào)公檢法，對(duì)于一些證據(jù)不足的案件，基于案件以外的政治上的考慮，多會(huì)“重罪輕判”，但今后由于不再受制于地方，地方政法委在個(gè)案協(xié)調(diào)上的力度也將會(huì)大大降低。

上海大邦律師事務(wù)所丁金坤律師說(shuō)，讓司法權(quán)集中于中央系統(tǒng)、不受地方干涉，以提高司法的公正性，這是改革的本意。但是，要警惕“當(dāng)司法權(quán)集中于本系統(tǒng)，也可能出現(xiàn)系統(tǒng)性司法腐敗”。

但常永濤法官認(rèn)為，地方法院由省里“垂直管理”，并不意味著改變了現(xiàn)行的上下級(jí)法院之間的審級(jí)監(jiān)督關(guān)系。他提醒說(shuō)，要注意到中央文件在措辭上的精準(zhǔn)表述—“人財(cái)物統(tǒng)一管理”，而不是“人財(cái)物統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。此外，新改革方案也提出，“規(guī)范上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督關(guān)系”、“改革審判委員會(huì)制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制”，目的正是為了減少法院內(nèi)部對(duì)主審法官的干涉。

然而，改革方案如何落實(shí)為現(xiàn)實(shí)的良好制度設(shè)計(jì)，許多困難還有待克服。以地方法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)層的人事提名權(quán)和任命權(quán)的調(diào)整為例，將涉及多個(gè)部門的權(quán)力和利益再分配，且要對(duì)現(xiàn)行《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》等多部法律進(jìn)行修改。

由于司法改革不僅涉及司法機(jī)關(guān)之間的權(quán)力配置，還涉及與其他黨政機(jī)關(guān)和部門以及地方上的利益平衡，因此改革往往“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。法律界人士稱，這次中央對(duì)司法改革的總體思路是很好的，但在具體實(shí)施過程中，改革方案是否會(huì)“走樣”、“變形”，是否會(huì)遭到既得利益群體的抵制，以及在由各部門操刀的具體制度設(shè)計(jì)中是否會(huì)出現(xiàn)有意或無(wú)意的“漏洞”，進(jìn)而使整個(gè)制度的效力和價(jià)值大打折扣，還需要進(jìn)一步的觀察。

不管怎樣，新一輪司法改革祭出的大刀闊斧的改革舉措，讓人們看到了最高決策層對(duì)進(jìn)一步深化改革的決心和勇氣。