張墨寧

近日，江蘇、上海、北京陸續(xù)推出本地高考改革技術(shù)性方案并征求意見(jiàn)，各地不約而同降低英語(yǔ)比重引起熱議。公眾將目光再一次投向了教育部，希望國(guó)家層面的高考改革方案能夠有大動(dòng)作。

不過(guò)，與地方相比，中央政府部門(mén)的態(tài)度更為謹(jǐn)慎。教育部新聞發(fā)言人續(xù)梅雖然沒(méi)有否認(rèn)此前傳出的十八屆三中全會(huì)后出臺(tái)方案的時(shí)間表，但卻表示“國(guó)家層面的高考改革方案仍在研究制定過(guò)程中，還沒(méi)有定稿的時(shí)候，誰(shuí)也不能說(shuō)，因?yàn)榉桨鸽S時(shí)可能修改”。大有不到最后一刻，誰(shuí)也做不了主之意。

過(guò)去的3年中，教育部已經(jīng)不止一次“辟謠”，自《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》公布之后，每一次的風(fēng)吹草動(dòng)都能引發(fā)人們對(duì)于國(guó)家高考改革的遐想，而只聞其聲的尷尬足見(jiàn)破局之難。

遲遲未決的方案

“探索招生與考試相對(duì)分離的辦法，政府宏觀管理，專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，學(xué)校依法自主招生，學(xué)生多次選擇，逐步形成分類(lèi)考試、綜合評(píng)價(jià)、多元錄取的考試招生制度?！边@是2010年《綱要》確定的高考改革思路?？梢哉f(shuō)，“頂層設(shè)計(jì)”已經(jīng)初具。然而，在接下來(lái)的幾年中，具體方案卻一再推遲。

2011年初，教育部部長(zhǎng)袁貴仁在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》發(fā)表了一篇名為《全面推動(dòng)我國(guó)教育事業(yè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展》的文章，就被外界看作是方案即將出臺(tái)的信號(hào)。這樣的猜測(cè)也屬合情合理：《綱要》頒布半年多之后，教育部長(zhǎng)再次提及高考改革，自然是落實(shí)《綱要》的進(jìn)一步行動(dòng)。然而，教育部新聞發(fā)言人很快出面否認(rèn)，稱(chēng)并未公布方案。

2012年“兩會(huì)”，袁貴仁再提高考改革方案，稱(chēng)正在“最后沖刺”，年內(nèi)一定出臺(tái)。事實(shí)卻是，直到今年年初，《關(guān)于2013年深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見(jiàn)》（也稱(chēng)“一號(hào)文件”）中，提出高考改革的總體目標(biāo)和基本框架被提上日程。

“《綱要》出臺(tái)3年了，現(xiàn)在卻又繞回到了總體目標(biāo)和基本框架，其實(shí)‘頂層設(shè)計(jì) 已經(jīng)具備了，就是推行考試和招生的分離，但難點(diǎn)在于權(quán)力的調(diào)整和下放?！?1世紀(jì)教育研究院副院長(zhǎng)熊丙奇對(duì)《南風(fēng)窗》記者說(shuō)，“政府要把辦學(xué)的自主權(quán)交給學(xué)校，把考試的評(píng)價(jià)權(quán)交給社會(huì)機(jī)構(gòu)，行政部門(mén)會(huì)愿意嗎？比如國(guó)家教育考試中心和地方教育考試院，現(xiàn)在由他們組織考試、擁有學(xué)生檔案的投檔權(quán)，如果變成是社會(huì)化的考試，學(xué)校自主選擇認(rèn)可，學(xué)生自由選擇參加，高考就變成了以學(xué)校和學(xué)生為核心，跟教育考試部門(mén)沒(méi)有關(guān)系了，教育考試院的價(jià)值和權(quán)力就會(huì)消失。如果大學(xué)自主招生，意味著大學(xué)有辦學(xué)自主權(quán)，中央向地方放權(quán)，政府向?qū)W校放權(quán)。教考招的分離也會(huì)推動(dòng)教育行政體制的松動(dòng)?！毙鼙嬲J(rèn)為，《綱要》的方向其實(shí)已經(jīng)很明確了，相關(guān)部門(mén)是否愿意放權(quán)才是問(wèn)題的關(guān)鍵。

而現(xiàn)在，應(yīng)該真正到了袁貴仁所說(shuō)的 “沖刺階段”，時(shí)間表已經(jīng)較為明朗，拖不過(guò)2013年，但是方案的內(nèi)容卻依舊含糊，最后的定稿能在多大程度上體現(xiàn)《綱要》的基調(diào)，決策層和相關(guān)咨詢(xún)專(zhuān)家的態(tài)度顯得過(guò)于謹(jǐn)慎。

教育部教育發(fā)展研究中心主任張力在2013年亞洲教育論壇年會(huì)亮相時(shí)，只要提到高考，就頗為緊張：“一切都要以最后拍板的方案來(lái)，現(xiàn)在我不便多說(shuō)?！倍撝行捏w制改革研究室副主任王烽在接受《南風(fēng)窗》記者采訪時(shí)說(shuō)，“作為紀(jì)律，方案的具體內(nèi)容無(wú)法透露，只能說(shuō)有所突破?！爆F(xiàn)為國(guó)家教育咨詢(xún)委員會(huì)考試招生咨詢(xún)工作組專(zhuān)家的王烽曾參與起草《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，從他的態(tài)度也似乎能夠觀察到教育行政部門(mén)堅(jiān)持“漸進(jìn)式”方向的改革脈絡(luò)。“考試招生制度肯定是要國(guó)家層面去推動(dòng)，但在實(shí)際的推動(dòng)過(guò)程中，最終會(huì)落到地方，現(xiàn)在是16個(gè)省分省命題，每個(gè)省的情況都不一樣。這么多年地方進(jìn)行了一些試驗(yàn)，給招生改革提供了一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。如果在全國(guó)范圍內(nèi)試驗(yàn)的話，影響面太大，風(fēng)險(xiǎn)也更大?！蓖醴檎f(shuō)，在過(guò)去30年的改革中，地方和高校的確承擔(dān)了更多的責(zé)任。

然而，“地方先行”的模式卻并不被看好。針對(duì)目前地方省份推出的高考改革“新政”，中國(guó)教育科學(xué)研究院研究員儲(chǔ)朝暉稱(chēng)，各個(gè)省出臺(tái)的政策，都在一個(gè)狹窄的區(qū)域，真正核心的、體制性的東西沒(méi)有做任何的改變。而熊丙奇則認(rèn)為，此次地方高考改革還是延續(xù)以前的思路，從上個(gè)世紀(jì)80年代，中國(guó)開(kāi)始推行高考改革，其實(shí)一直是在進(jìn)行科目和分制的調(diào)整，而沒(méi)有進(jìn)行錄取改革，這次地方的方案?jìng)鬟f出來(lái)的信息其實(shí)都涉及這個(gè)問(wèn)題。

中央主導(dǎo)，地方?jīng)Q斷？

面臨高考的屬地格局，中央很難拿出剛性的指導(dǎo)意見(jiàn)，將更多自主權(quán)交給了地方，不過(guò)在外界看來(lái)卻無(wú)異于“踢皮球”，而地方看似獲得了進(jìn)行改革試驗(yàn)的主導(dǎo)性，但由于宏觀導(dǎo)向的缺乏，實(shí)踐的挪騰空間極其有限。在這種困局之下，高考改革便很難突破“科目改革”的范疇。

作為一項(xiàng)全國(guó)性的改革，高考改革存在事權(quán)分配關(guān)系，但這種分配不是建立在制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，而是建立在靈活度大但權(quán)威性相對(duì)低的政策規(guī)定上。

“如果推行考試和招生的分離，顯然要進(jìn)行考試的社會(huì)化，把考試招生的自主權(quán)交給大學(xué)，但地方推行高考改革的時(shí)候，還是很難打破現(xiàn)有的權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)。另一方面地方其實(shí)也無(wú)能為力，國(guó)家應(yīng)該有一個(gè)統(tǒng)一方案，地方制定細(xì)則。而且全國(guó)的重點(diǎn)高校尤其是教育部直屬的大學(xué)，也不是地方能說(shuō)了算的。”按照熊丙奇的構(gòu)想，高考改革可以分為三個(gè)層次，首先，重點(diǎn)大學(xué)完全進(jìn)行自主招生，面向全國(guó)，無(wú)論從資金來(lái)源還是屬性來(lái)講，這些院校都應(yīng)該進(jìn)行自主招生，各地考生可以不分戶籍自由報(bào)考，并以統(tǒng)一測(cè)試成績(jī)申請(qǐng)高校；其次，地方院校由于地方政府出資更多，可以將招生名額更多給本省的考生；此外，高職高專(zhuān)現(xiàn)在招生困難，可以不必要求考生參加高考，而實(shí)行申請(qǐng)入學(xué)，至于學(xué)校的辦學(xué)管理，則實(shí)行寬進(jìn)嚴(yán)出。

盡管熊丙奇自認(rèn)從這三個(gè)層面改革，所有的問(wèn)題都會(huì)引刃而解，不過(guò)他也感到從目前教育部的“漸進(jìn)式”改革思路來(lái)看，顯然過(guò)于“理想化”。他說(shuō)，參照異地高考改革的路徑，對(duì)未來(lái)出臺(tái)的高考改革方案也不必過(guò)于期待。

去年，曠日持久的異地高考權(quán)利之爭(zhēng)終于有了“結(jié)果”。到目前為止，全國(guó)31個(gè)省市除西藏外均出臺(tái)了異地高考方案。從中央政府的政策意見(jiàn)可以看出，異地高考采用的是“中央指導(dǎo)，地方?jīng)Q斷”的模式，這也是其政策效能被詬病的原因，按照這一模式，矛盾最為集中的北上廣都采用了設(shè)置 “門(mén)檻”的階梯式方案，北京只允許符合條件的隨遷子女在北京報(bào)考高職院校。上海的隨遷子女異地高考則采取與居住證掛鉤的積分制。在本次高考制度改革“頂層設(shè)計(jì)”當(dāng)中仍然不會(huì)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。教育部新聞發(fā)言人續(xù)梅近日即公開(kāi)表示，隨遷子女的異地高考問(wèn)題，這次還是按照去年底國(guó)務(wù)院發(fā)布的文件精神。

以中央為主體的政策通過(guò)“頂層設(shè)計(jì)”、“頂層推動(dòng)”等策略解決社會(huì)問(wèn)題，而以地方為主體的政策則以先行先試、因地制宜為特征。實(shí)質(zhì)上是一種放權(quán)分責(zé)的策略，賦予地方政府最大限度的權(quán)力，以規(guī)避中央政府頂層設(shè)計(jì)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。按照教育部官員的說(shuō)法，異地高考“既有要解決的問(wèn)題，又有不能碰的問(wèn)題”、“要考慮城市承載能力，尤其要考慮影響原戶籍居民的考生利益”。

盡管中央教育改革的規(guī)格越來(lái)越高，但它所承擔(dān)的責(zé)任卻并未與之匹配。早在2010年，國(guó)務(wù)院成立國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，時(shí)任中共中央政治局委員、國(guó)務(wù)委員的劉延?xùn)|親自擔(dān)任組長(zhǎng)。此后，為完善改革決策咨詢(xún)機(jī)制，2010年11月，國(guó)家層面又成立國(guó)家教育咨詢(xún)委員會(huì)，這是中國(guó)教育史上首次設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家教育重大改革發(fā)展政策進(jìn)行調(diào)研、論證和評(píng)估。2012年7月，為對(duì)國(guó)家教育考試制度改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，國(guó)家教育考試指導(dǎo)委員會(huì)成立，由教育、科技、經(jīng)濟(jì)、法律、管理等領(lǐng)域的26名專(zhuān)家組成。

高校雖然獲得了一定的招生選拔權(quán)，但仍受制于高考分?jǐn)?shù)線這一“緊箍咒”?！按髦備D跳舞”的招生體制改革并未真正觸及自主招生的本質(zhì)，變成了高?！捌狻保咽チ嗽镜囊饬x。

然而，適時(shí)靈活的策略性調(diào)整造成了權(quán)責(zé)配置失衡的缺陷。作為一項(xiàng)全國(guó)性的改革，高考改革存在事權(quán)分配關(guān)系，但這種分配不是建立在制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，而是建立在靈活度大但權(quán)威性相對(duì)低的政策規(guī)定上。同時(shí)，由于權(quán)力和其他資源的分配往往是通過(guò)上下級(jí)政府的討價(jià)還價(jià)來(lái)確定，責(zé)任的認(rèn)定也不得不依據(jù)形勢(shì)的變化及時(shí)調(diào)整，所以極易導(dǎo)致主體虛置的現(xiàn)象。

放權(quán)能否實(shí)現(xiàn)

回顧30年的高考制度變遷，從“文革”結(jié)束后，初步確立了“全國(guó)統(tǒng)考、地方審核、學(xué)校錄取”的高考模式，到上世紀(jì)80年代“國(guó)家計(jì)劃招生、用人單位委托招生和招收少數(shù)自費(fèi)生”三種辦法的執(zhí)行再到之后的分省命題，雖然招考形式不斷改革，但以省、自治區(qū)、直轄市為單位組織招生的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)一直存在，在戶籍制度的基礎(chǔ)上，以省為單位的分?jǐn)?shù)線劃定標(biāo)準(zhǔn)以及招生分配指標(biāo)制度等一系列規(guī)則共同構(gòu)成了地方利益。

“很顯然，所有問(wèn)題都出在集中錄取制度上。地方割據(jù)本身是由于招生制度的計(jì)劃分配方式，名額分到了不同的地方，自然就變成了地方的利益?！毙鼙嬲f(shuō)，如果不改變錄取的計(jì)劃體制，所有的努力很可能淪為“偽改革”。

多位學(xué)者認(rèn)為，在現(xiàn)有的框架下，自主招生、向大學(xué)放權(quán)有可能會(huì)是最大的突破口。王烽也表示，自主招生應(yīng)該會(huì)有進(jìn)一步的激勵(lì)措施。

自主招生從2003年開(kāi)始推行至今，參加自主招生的院校擴(kuò)展到80多所，并逐漸形成了“北約聯(lián)盟”11校，“華約聯(lián)盟”7校、“卓越聯(lián)盟”9校，“北京高科聯(lián)盟”11校聯(lián)考的模式。而實(shí)際上，高校雖然獲得了一定的招生選拔權(quán)，但仍受制于高考分?jǐn)?shù)線這一“緊箍咒”?！按髦備D跳舞”的招生體制改革并未真正觸及自主招生的本質(zhì)，變成了高?！捌狻保咽チ嗽镜囊饬x。

對(duì)此，王烽認(rèn)為，如果說(shuō) “分類(lèi)考試、綜合評(píng)價(jià)、多元錄取”是從技術(shù)操作的角度提出的要求，那么“招生與考試相對(duì)分離”，則是體制上的設(shè)計(jì)，調(diào)整的是各個(gè)主體的權(quán)力和責(zé)任。高校招生自主權(quán)的擴(kuò)大，要求建立保證招生公平的新機(jī)制，首先是對(duì)高校的約束和監(jiān)督、問(wèn)責(zé)機(jī)制。學(xué)校主導(dǎo)的多元評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的建立，意味著高校招生工作中綜合評(píng)價(jià)重心的轉(zhuǎn)移，即由以考代招體制下的考試機(jī)構(gòu)和政府招生辦公室為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿咝橹??！安贿^(guò)，多數(shù)高校對(duì)落實(shí)招生自主權(quán)還沒(méi)有做好準(zhǔn)備，也并不是很積極，都不愿意碰這個(gè)事，他們還沒(méi)有意識(shí)到自主招生的重要性?！蓖醴檎f(shuō)。

高校的態(tài)度其實(shí)也不難理解，自主雖然意味著權(quán)力的增加和回歸教育本質(zhì)的可能性，但是在其本身的行政化之下，也意味著政策風(fēng)險(xiǎn)和輿論風(fēng)險(xiǎn)，高校自身如何破除招生“潛規(guī)則”、陽(yáng)光運(yùn)行，也是改革的對(duì)象之一。作為權(quán)力的被讓渡者，尚且沒(méi)有做好準(zhǔn)備，需要交出招生規(guī)則和程序等權(quán)力的政府部門(mén)又做好準(zhǔn)備了嗎？