覃愛(ài)玲

十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），除了強(qiáng)調(diào)仍然以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并同時(shí)公布了一系列與經(jīng)濟(jì)體制相關(guān)的改革外，觀察人士注意到的另一最大特點(diǎn)是：通過(guò)成立國(guó)家安全委員會(huì)和全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組兩個(gè)高層機(jī)構(gòu)，整合中央一級(jí)政治軍事經(jīng)濟(jì)外交權(quán)力，以及通過(guò)加大地方事權(quán)上移等方式，加大中央在央地關(guān)系中的權(quán)力比重，中國(guó)的各項(xiàng)主要權(quán)力正面臨重新整合。

《決定》提出了一系列重大改革措施，包括允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理；廢止勞教制度；國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例2020年提到30%等具體改革措施，表明新一代領(lǐng)導(dǎo)人力圖以現(xiàn)實(shí)方式大規(guī)模推進(jìn)改革。

推進(jìn)改革與整合權(quán)力相結(jié)合的特征，在以三中全會(huì)為代表的此輪改革中，已然顯現(xiàn)出來(lái)。

事權(quán)上移

《決定》中引人注目地引用了“治理”這個(gè)新鮮表述，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，與完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度并列，成為全面深化改革的總目標(biāo)。而什么是新的國(guó)家治理體系，也許可以從《決定》中新宣布成立的機(jī)構(gòu)和權(quán)力重構(gòu)中發(fā)現(xiàn)一些線索。

由于此前輿論較少提及，出乎意料之外，國(guó)家安全委員會(huì)引起了廣泛關(guān)注。在目前信息仍然有限的情況下，關(guān)于其具體組成形式和主要工作內(nèi)容猜測(cè)甚多，但較為主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，這應(yīng)該是一個(gè)類似美國(guó)國(guó)安委模式以“大安全”為核心的跨部門機(jī)構(gòu)。

中國(guó)人民大學(xué)教授金燦榮表示，從整個(gè)設(shè)計(jì)來(lái)看，國(guó)安委目前的工作應(yīng)該主要是對(duì)外，不會(huì)取代主要對(duì)內(nèi)的中央政法委或與其工作有很大重疊。但隨著以后的發(fā)展，也可能涉及更多的國(guó)內(nèi)安全工作，比如美國(guó)的國(guó)安委，在9·11事件之后，就加大了有關(guān)國(guó)內(nèi)反恐的工作。

據(jù)了解，早在30多年前，就有業(yè)內(nèi)人士提出過(guò)成立國(guó)安委。10多年前也有過(guò)具體研究，但由于各種條件所限，并未提上具體日程。

而作為以全面改革為號(hào)召的重大會(huì)議，成立“全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，懸念較小，也得到一致認(rèn)同。根據(jù)《決定》，它將負(fù)責(zé)改革的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)和督促落實(shí)。

對(duì)于改革派人士而言，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革近年來(lái)滯后的一大原因和表現(xiàn)，即是曾經(jīng)在中國(guó)改革過(guò)程中起過(guò)重大作用的國(guó)家體改委（辦）的撤銷，并入國(guó)家發(fā)改委之中。一個(gè)新的更高層次改革機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，無(wú)疑會(huì)對(duì)改革的整體推進(jìn)起到重要保障作用。

在“市場(chǎng)化改革”方向的期盼下，許多人對(duì)國(guó)有企業(yè)改革抱相當(dāng)大的期望。對(duì)此，《決定》明確要“毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用”，還要“不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力”。同時(shí)也對(duì)國(guó)企改革提出新的要求：一是規(guī)定積極發(fā)展國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，且混合所有制經(jīng)濟(jì)可以實(shí)行企業(yè)員工持股；二是規(guī)定提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。

《決定》還提出其他一系列影響甚大的權(quán)力重構(gòu)改革，比如，在司法改革中，是“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”，而在廣為社會(huì)關(guān)注的央地財(cái)政關(guān)系改革中，在“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的規(guī)定之下，并未選擇財(cái)權(quán)下放，而是選擇了中央事權(quán)上收，“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”。

從后續(xù)的一系列信息，可以更明顯地看出此輪改革中權(quán)力上移的趨勢(shì)。11月13日，中央紀(jì)委常委會(huì)召開(kāi)會(huì)議，傳達(dá)學(xué)習(xí)十八屆三中全會(huì)精神，并就落實(shí)全會(huì)決議作出部署。會(huì)議首先指出，全面深化改革必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)；并表示，要發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的作用，研究制定紀(jì)律檢查工作 “雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”具體化、程序化、制度化的意見(jiàn)，改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度，做到對(duì)地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋。討論良久的紀(jì)委垂直管理有了實(shí)質(zhì)性消息，作為中央整肅官僚體系的紀(jì)委機(jī)構(gòu)進(jìn)一步擴(kuò)權(quán)。

從摸著石頭過(guò)河到“頂層設(shè)計(jì)”

去年的11月15日，新一屆領(lǐng)導(dǎo)人正式履新。上任短短一年時(shí)間，即拿出了全盤的改革方案。

過(guò)去幾年來(lái)，已經(jīng)基本成為社會(huì)共識(shí)的是，中國(guó)的發(fā)展已經(jīng)到了改革紅利殆盡，經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾突出，不改革將極可能停滯在中等收入陷阱的階段。

最突出的，比如，名稱中帶有“改革”兩字、被認(rèn)為肩負(fù)有國(guó)家綜合經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革責(zé)任的國(guó)家發(fā)改委審批權(quán)持續(xù)加大，觸角延展到更為廣泛的行業(yè)；稅收匱乏的地方政府靠賣地和地方融資平臺(tái)，成為實(shí)質(zhì)上的“經(jīng)營(yíng)性公司”，導(dǎo)致了民怨四起的高房?jī)r(jià)、危機(jī)四伏的地方債以及大量阻礙產(chǎn)業(yè)升級(jí)的落后產(chǎn)能；大型國(guó)企則憑借與政府的關(guān)系或行業(yè)壟斷進(jìn)一步坐大，扭曲了社會(huì)資源的配置。

隨著2009年4萬(wàn)億投資的出籠，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干涉進(jìn)入了一個(gè)新的高潮。種種政府直接上場(chǎng)參與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的共同結(jié)果是，社會(huì)活力受到重大打擊，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)被擠出效應(yīng)明顯，社會(huì)中產(chǎn)階層生活改善緩慢。

唱衰中國(guó)經(jīng)濟(jì)，對(duì)以政府為重要推手的“中國(guó)模式”的質(zhì)疑，再度在國(guó)內(nèi)外流行起來(lái)。如何解決這種狀況，成為新一代領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)的最大問(wèn)題。過(guò)去幾個(gè)月，新的領(lǐng)導(dǎo)層一直釋放出的信號(hào)是，在堅(jiān)持道路自信、理論自信、制度自信等“三個(gè)自信”的同時(shí)，加大市場(chǎng)化改革。

在制度自信的同時(shí)，對(duì)制度本身進(jìn)行完善，尤其是對(duì)黨內(nèi)進(jìn)行整肅，對(duì)被認(rèn)為是社會(huì)不良趨勢(shì)的方面進(jìn)行打壓，是過(guò)去幾個(gè)月中，外界觀察到的普遍現(xiàn)象。

在內(nèi)部整肅中，中紀(jì)委發(fā)揮了巨大作用。從幾乎每個(gè)月查處一名省部級(jí)官員的“大老虎”，加強(qiáng)中央巡視組對(duì)地方各級(jí)重要領(lǐng)導(dǎo)的工作和作風(fēng)進(jìn)行巡查，到要求各級(jí)公務(wù)員退還各種購(gòu)物卡，乃至嚴(yán)禁公款購(gòu)買印制寄送賀年卡，事無(wú)巨細(xì)，“老虎蒼蠅都要打”，決心可謂宏大。同時(shí)，對(duì)軍隊(duì)進(jìn)行作風(fēng)整頓的消息，也在大眾媒體上廣泛傳播。

而通過(guò)群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，開(kāi)展民主生活會(huì)，民眾通過(guò)電視看到了包括省委書(shū)記在內(nèi)的為政一方的大員們難得一見(jiàn)的謙卑地“批評(píng)與自我批評(píng)”。

記者得到的信息是，上至各部委的公務(wù)員，下至縣鄉(xiāng)的基層官員，對(duì)作風(fēng)整頓都有一定反應(yīng)，雖然未必完全改變，至少有一定警覺(jué)。內(nèi)部整肅顯然暫時(shí)取得了一定效果。

對(duì)社會(huì)面管控的加強(qiáng)，則可以從堅(jiān)持占領(lǐng)意識(shí)形態(tài)陣地，打擊網(wǎng)絡(luò)謠言等例子中反映出來(lái)。

此次三中全會(huì)改革釋放出的信號(hào)，直接承接具有轉(zhuǎn)折性意義的十一屆三中全會(huì)。可見(jiàn)新一代中央領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)于改革的巨大抱負(fù)。只是這一次，經(jīng)過(guò)多年“摸著石頭過(guò)河”小心翼翼地試驗(yàn)式改革后，終于提出了一個(gè)有時(shí)間、有路徑、有組織保障的總體性“頂層設(shè)計(jì)”方案。

在高舉改革旗幟的同時(shí)，三中全會(huì)公報(bào)重申，“不走封閉僵化的老路，不走改旗易幟的邪路”。

加強(qiáng)控制力下的改革

在涉及央地關(guān)系上，本輪改革有權(quán)力上移的趨勢(shì)，與以往的“放權(quán)”改革似乎有所不同。有一種聲音認(rèn)為，全面深化改革必須加強(qiáng)中央權(quán)威，高層必須有強(qiáng)大的控制力—市場(chǎng)化改革的方向和原則在過(guò)去多年來(lái)一直得到不斷重申，原則上的爭(zhēng)議并不大，但具體到執(zhí)行，由于各種具體利益問(wèn)題的阻礙，往往流于口頭表達(dá)。

當(dāng)官僚體系本身已經(jīng)成為改革的主要對(duì)象時(shí)，除了增強(qiáng)社會(huì)力量，加大社會(huì)活力進(jìn)行消解外，以“頂層設(shè)計(jì)”的方式集中權(quán)力，對(duì)各部門利益進(jìn)行消減，增強(qiáng)中央對(duì)地方的控制力，不僅可以保證改革的整體協(xié)調(diào)性，還可以保證改革措施得到更有效執(zhí)行，似乎是另一條可以選擇的路徑。

在中央與地方關(guān)系上，《決定》明確提出要“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”，但“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”如何推進(jìn)，是否會(huì)嚴(yán)重影響地方政府高度依賴的土地財(cái)政，值得認(rèn)真觀察。而一直討論的構(gòu)建新的地方稅體系在目前的方案中未有體現(xiàn)，紀(jì)檢逐步垂直管理和司法的相對(duì)獨(dú)立性越來(lái)越強(qiáng)，地方政府從財(cái)權(quán)到事權(quán)兩方面都有弱化趨勢(shì)。這一方面可能將地方政府從維穩(wěn)和靠自己掙錢或“跑部錢進(jìn)”解決社會(huì)事務(wù)的苦力中解脫出來(lái)，另一方面，地方政府如何從“開(kāi)發(fā)總公司”過(guò)渡到真正的服務(wù)型政府，還有漫長(zhǎng)的道路需要探索。

11月14日，國(guó)家發(fā)改委在各部委之先，公開(kāi)發(fā)布了其三中全會(huì)精神傳達(dá)會(huì)議的內(nèi)容。

其中，首先即要求參會(huì)人員對(duì)決議精神要“學(xué)深學(xué)透”，并表示要“切實(shí)”推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，加強(qiáng)重大經(jīng)濟(jì)體制改革的統(tǒng)籌研究和總體謀劃，“抓緊謀劃一批對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有關(guān)鍵和重要作用的重大改革，制定符合國(guó)情、切實(shí)可行的改革方案，把握時(shí)機(jī)、適時(shí)推出”；并表示，要加快重大改革推進(jìn)框架體系建設(shè)，建立健全重大經(jīng)濟(jì)體制改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和縱橫聯(lián)動(dòng)有序推進(jìn)的工作體系。

從這些表述中，不難看出其作為目前中國(guó)最為重要的綜合宏觀經(jīng)濟(jì)部門，對(duì)于整體推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革的雄心。

一位國(guó)家發(fā)改委宏觀研究院的研究員對(duì)記者表示，國(guó)家發(fā)改委是憑借其自身才干成為各任總理不可缺少的主要助手的，很多時(shí)候并不像外界說(shuō)的那樣風(fēng)光，可能費(fèi)力不討好。因?yàn)樯厦娴拿畋仨氁獔?zhí)行，而同是部級(jí)機(jī)構(gòu)，很多時(shí)候協(xié)調(diào)其他部委時(shí)，并不好協(xié)調(diào)。他認(rèn)為成立中央級(jí)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，一些重要的政策，可能還是得國(guó)家發(fā)改委具體來(lái)做，而以中央的名義進(jìn)行，以后可能得到更好的執(zhí)行。