（中國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)境影響評價分會，北京 100037）

1 環(huán)境影響評價工作的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

1.1 環(huán)境影響評價的發(fā)展歷程

隨著社會經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，在全球范圍內(nèi)不僅發(fā)生了區(qū)域性的環(huán)境污染和大規(guī)模的生態(tài)破壞，而且出現(xiàn)了溫室效應(yīng)、臭氧層破壞、酸雨、物種滅絕、土地沙漠化、森林銳減、大氣污染等大范圍的和全球性的環(huán)境危機，嚴(yán)重威脅著人類的生存和發(fā)展。因此，人類社會經(jīng)濟(jì)活動對環(huán)境的影響備受關(guān)注，世界各國都在不斷尋找預(yù)防和治理環(huán)境污染問題的方法。

20世紀(jì)50年代初，國外首次對核設(shè)施進(jìn)行了輻射環(huán)境影響評價。20世紀(jì)60年代，英國提出了環(huán)境影響評價“三關(guān)鍵”（即關(guān)鍵因素、關(guān)鍵途徑、關(guān)鍵居民區(qū)）和“污染源—污染途徑—受影響人群”的環(huán)境影響評價模式。1964年，在加拿大召開的國際環(huán)境質(zhì)量評價會議，提出了“環(huán)境影響評價”的概念。1969年，美國通過了《國家環(huán)境政策法》，成為世界上第一個把環(huán)境影響評價用法律固定下來并建立環(huán)境影響評價制度的國家。之后，瑞典、新西蘭、加拿大、澳大利亞、馬來西亞、德國等國家也先后建立了環(huán)境影響評價制度。與此同時，國際上開始設(shè)立了一些有關(guān)環(huán)境影響評價的機構(gòu)，并召開了一系列環(huán)境影響相關(guān)的會議，進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境影響評價的應(yīng)用和發(fā)展。

1974年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署與加拿大聯(lián)合召開了第一次環(huán)境影響評價會議。1992年在里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》和《21世紀(jì)議程》中也都寫入了有關(guān)環(huán)境影響評價的內(nèi)容。1994年由加拿大環(huán)境評價辦公室（FERO）和國際影響評價學(xué)會（IAIA）聯(lián)合組織并召開了第一屆國際環(huán)境影響評價部長會議。經(jīng)過60多年的發(fā)展，全球已有100多個國家建立了環(huán)境影響評價制度。

1.2 國外環(huán)境影響評價概況

由于各國的政治制度、經(jīng)濟(jì)水平、文化傳統(tǒng)等方面存在差異，相應(yīng)的環(huán)境影響評價制度的特點也不盡相同，可概括為以下幾個方面：

（1）評價對象由對單個建設(shè)項目的環(huán)境影響評價轉(zhuǎn)化為大型綜合項目的累積影響評價，由對工程的影響評價擴(kuò)展到對政府政策的影響評價。

（2）評價的范圍由單純考慮對自然因素的影響發(fā)展到包括社會和經(jīng)濟(jì)影響在內(nèi)的全面環(huán)境影響，并出現(xiàn)了環(huán)境風(fēng)險評價、視覺影響評價、健康影響評價等環(huán)境影響評價形式。

（3）評價的程序由不系統(tǒng)、非正式的狀況向系統(tǒng)化、規(guī)范化轉(zhuǎn)變，形成了包括環(huán)境篩選、確定范圍、預(yù)測評價和監(jiān)督、監(jiān)測等4個步驟完整的工作程序。

（4）評價方法由各種單一型方法發(fā)展到以適應(yīng)性方法為代表的綜合性方法，并且廣泛應(yīng)用了計算機模擬和系統(tǒng)控制理論。

（5）各種評價制度的優(yōu)點互相融合，表現(xiàn)也具有一定的靈活性與強制性，同時，法律形式的評價制度增加了規(guī)定的彈性，政策形式的評價制度的強制性也得到了加強。

（6）環(huán)境影響評價與規(guī)劃相結(jié)合，并納入環(huán)境規(guī)劃之中，環(huán)境規(guī)劃部門與環(huán)境評價部門的聯(lián)系與合作大大加強，環(huán)境評價、規(guī)劃、管理成為一個系列化的整體。

1.3 國內(nèi)環(huán)境影響評價工作的發(fā)展概況

1979年我國頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》規(guī)定：在進(jìn)行新建、改建和擴(kuò)建工程時，必須提出環(huán)境影響的報告書。要求根據(jù)區(qū)域環(huán)境特征作出環(huán)境影響評價，以便為全面規(guī)劃、合理布局、防止污染和其它公害提供科學(xué)依據(jù)。近20年來，環(huán)境影響評價制度在協(xié)調(diào)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)方面發(fā)揮了巨大作用。隨著環(huán)境影響評價研究和實踐的深入，環(huán)境影響評價的概念得到了擴(kuò)展，環(huán)境影響評價的理論、方法體系和管理機制得到逐漸完善和發(fā)展，評價對象也從工業(yè)型污染項目逐步擴(kuò)展到對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響的資源開發(fā)建設(shè)項目和區(qū)域性開發(fā)項目，并出現(xiàn)了新的環(huán)境影響評價形式。

2 2012年我國環(huán)境影響評價行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r

經(jīng)過多年的探索和完善，我國對于建設(shè)項目的環(huán)境影響評價工作已經(jīng)相對成熟，管理制度和運作模式已經(jīng)被社會各界廣泛認(rèn)同和接受，在執(zhí)行方面已基本沒有障礙。通過環(huán)境影響評價工作，有效杜絕了設(shè)備工藝落后、環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴(yán)重的項目上馬，極大地提高了環(huán)境保護(hù)工作水平。

2.1 行業(yè)發(fā)展環(huán)境

2012年國內(nèi)各行業(yè)都認(rèn)真落實了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用進(jìn)一步得到發(fā)揮。西部大開發(fā)戰(zhàn)略環(huán)境影響評價正式啟動，開展了經(jīng)濟(jì)社會、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源環(huán)境支撐的情景分析。在交通運輸、水電建設(shè)、軌道交通、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)等重點領(lǐng)域，健全了規(guī)劃環(huán)境影響評價與項目環(huán)境影響評價聯(lián)動機制。如金沙江水電基地分段實現(xiàn)了全流域的規(guī)劃環(huán)境影響評價，基本完成了沿海各主要港口的規(guī)劃環(huán)境影響評價審查；七大流域綜合規(guī)劃修編環(huán)境影響評價進(jìn)行了兩輪修改完善等。地方政府及有關(guān)部門嚴(yán)格建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批，對“兩高一資”項目（即高污染、高能耗、消耗資源性項目）執(zhí)行嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入條件，對滿足環(huán)保準(zhǔn)入條件的民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等項目，加快審批，為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)貢獻(xiàn)了力量。

2.2 行業(yè)經(jīng)營狀況

2012年，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境影響評價司受理項目256個，投資額為21,853.57億元。其中電力、水運、城建、水利、民航、公路、天然氣等批準(zhǔn)項目239個，投資額為13,711.61億元。對24個項目退回了報告書，不予批準(zhǔn)或暫緩審批，投資額為1008.64億元。其中，退回報告書項目9個，投資額402.83億元；不予審批項目3個，投資額64.89億元；暫緩審批項目12個，投資額540.92億元。對于同意建設(shè)的項目，通過環(huán)境影響評價，進(jìn)一步加強了環(huán)境保護(hù)措施，最大程度地減輕了環(huán)境影響。2012年國家批準(zhǔn)項目行業(yè)分布如下圖所示。

2012年國家批準(zhǔn)環(huán)境影響評價項目的行業(yè)分布示意圖

2.3 我國環(huán)境影響評價機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

為進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境影響評價從業(yè)行為，引導(dǎo)環(huán)境影響評價機構(gòu)強化責(zé)任、提高質(zhì)量，推動環(huán)境影響評價行業(yè)健康發(fā)展，環(huán)境保護(hù)部從2011年8月起，在全國組織開展了為期3年的以“資質(zhì)、人員、質(zhì)量”為重點的環(huán)境影響評價機構(gòu)專項執(zhí)法檢查。截至2012年底，全國共有環(huán)境影響評價機構(gòu)1163家，其中甲級機構(gòu)191家，乙級機構(gòu)972家。檢查工作分為環(huán)境影響評價機構(gòu)自查、省級環(huán)保部門檢查、環(huán)境保護(hù)部抽查、復(fù)查和總結(jié)五個階段。檢查階段，各省級環(huán)保部門對轄區(qū)內(nèi)所有環(huán)境影響評價機構(gòu)進(jìn)行了現(xiàn)場檢查，邊查邊改、以查促改。2012年4月至11月，環(huán)境保護(hù)部在全國范圍內(nèi)集中進(jìn)行了環(huán)境影響評價機構(gòu)執(zhí)法檢查，抽查了191家甲級機構(gòu)和310家重點乙級機構(gòu)，現(xiàn)場調(diào)取1500余份項目檔案和內(nèi)部管理記錄，核實18,000余名環(huán)境影響評價人員在崗情況，與1500余名環(huán)境影響評價人員進(jìn)行面談，隨機抽取省、市、縣三級環(huán)保部門審批通過的1000余份環(huán)境影響評價文件。針對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，依據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》，環(huán)境保護(hù)部對存在問題的環(huán)境影響評價機構(gòu)分別作出了取消資質(zhì)、限期整改、縮減評價范圍、通報批評、內(nèi)部整改等處理意見，對相關(guān)責(zé)任人員予以通報批評。

“十一五”以來，國家環(huán)保部采取日常考核、專項執(zhí)法檢查等諸多措施，不斷強化對環(huán)境影響評價機構(gòu)的日常考核、不定期抽查和年度考核，建立了環(huán)境影響評價機構(gòu)和從業(yè)人員誠信檔案，將環(huán)境影響評價機構(gòu)的年度考核、日?？己私Y(jié)果、受到的表揚和處罰等記錄在環(huán)境保護(hù)部政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)中心信息平臺，面向全社會公開，極大地提高了環(huán)境影響評價機構(gòu)的整體水平。特別是近年來，全國各環(huán)境影響評價機構(gòu)積極開展各項業(yè)務(wù)，在環(huán)境保護(hù)參與宏觀決策中發(fā)揮了重要作用，多數(shù)機構(gòu)能夠在資質(zhì)、人員和工作質(zhì)量等方面達(dá)到相關(guān)要求，工作能力不斷提升，內(nèi)部管理有所改善，人才培養(yǎng)得到進(jìn)一步加強。

但與此同時，部分環(huán)境影響評價隊伍總體業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作質(zhì)量與新時期的環(huán)境影響評價管理要求尚有差距，主要表現(xiàn)在：1）質(zhì)量管理體系仍不健全，部分機構(gòu)未建立兩級以上質(zhì)量審核機制或質(zhì)量審核流于形式，未落實環(huán)境影響評價工程師負(fù)責(zé)制，環(huán)境影響評價文件簽字、用章、用證不夠規(guī)范，部分機構(gòu)對合作項目管理不嚴(yán)格，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測報告、公參材料等缺失影響了環(huán)境影響評價過程追溯；2）環(huán)境影響評價文件編制質(zhì)量尚需提高，部分環(huán)境影響評價機構(gòu)責(zé)任意識不強，部分機構(gòu)環(huán)境影響評價人員專業(yè)素質(zhì)、處理復(fù)雜項目能力不強；3）部分機構(gòu)借用外單位人員拼湊環(huán)境影響評價專職技術(shù)人員，實際工作能力與單位資質(zhì)等級和業(yè)務(wù)范圍有較大差距。

3 行業(yè)發(fā)展存在的主要問題

我國環(huán)境影響評價自出現(xiàn)以來，已經(jīng)成為我國基本建設(shè)工作中不可缺少的組成部分，對于正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，強化環(huán)境規(guī)劃和管理都具有重要的意義。但由于我國環(huán)境影響評價工作的歷史尚短，實踐有限，缺乏經(jīng)驗，環(huán)境影響評價制度還不完善。因此，在實際工作中還存在著不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（1）關(guān)于普遍實行環(huán)境影響評價制度問題

在我國，環(huán)境影響評價雖然被法律規(guī)定為必須遵守的制度，但還沒有普遍實行，尤其以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的小型企業(yè)的環(huán)境影響評價亟待加強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對于增強我國的經(jīng)濟(jì)活力、增加就業(yè)機會具有重要的作用，但同時也存在技術(shù)比較落后、資源能源浪費嚴(yán)重的現(xiàn)象，而且環(huán)境管理相對比較薄弱。如果沒有適當(dāng)?shù)南拗坪凸芾?，也可能會對環(huán)境造成危害。

（2）關(guān)于公眾參與評價問題

公眾參與對環(huán)境影響評價報告書的評議，是一項極為明智和重要的政策。建設(shè)項目的環(huán)境問題與周圍公眾生產(chǎn)生活及人身財產(chǎn)安全的關(guān)系最為密切，如果缺乏征求公眾意見的規(guī)定和程序，容易引起新的污染糾紛，導(dǎo)致廠方與公眾產(chǎn)生矛盾沖突。但目前群眾參加評議的必要性還未得到有關(guān)方面的足夠重視，除少數(shù)城市外，群眾監(jiān)督制度還沒有建立起來，還沒有一個適合我國國情的群眾參加審議的具體條例和方法，在環(huán)境影響評價工作中群眾的監(jiān)督權(quán)力還未得到很好的體現(xiàn)。同時由于公眾參與制度的具體實施缺乏程序保障，參與主體的范圍、權(quán)力義務(wù)內(nèi)容不明確，參與的途徑、方式、時間要求等不夠清楚，信息公開性較差，以致公眾沒有辦法及時獲得參與環(huán)境影響評價制度所需要的信息。所以目前環(huán)境影響評價制度尚存在缺陷，無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（3）關(guān)于環(huán)境影響評價的時間問題

環(huán)境影響評價的目的是預(yù)測建設(shè)項目或開發(fā)活動對于環(huán)境影響的重要程度，并決定采取何種措施來減緩和控制不利的環(huán)境影響。因此，要發(fā)揮環(huán)境影響評價的作用，很關(guān)鍵的一點是選擇適當(dāng)?shù)脑u價時機。一般來說，環(huán)境影響評價工作在項目建設(shè)的前期進(jìn)行，其作用會更大。但由于建設(shè)項目的資金大多是在可行性研究報告以后才到位，而環(huán)境影響評價需在可行性報告以前完成，建設(shè)單位在項目不確定時不想花資金進(jìn)行環(huán)境影響評價，而項目基本確定后卻想加快進(jìn)度，給環(huán)境影響評價工作帶來極大的壓力和困難。環(huán)境影響評價單位為了支持項目建設(shè)，往往會迎合建設(shè)單位的意圖和要求，使得環(huán)境影響評價在某種程度上流于形式，致使環(huán)境影響評價工作成為一種補課性質(zhì)的工作，或者是一種履行的手續(xù)，在規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)中無法顯示和發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（4）部門間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制

建設(shè)單位及設(shè)計、施工、工程監(jiān)理等有關(guān)各方對于環(huán)境影響評價制度的認(rèn)識存在片面性，僅將其視為前期立項、審批的一道關(guān)鍵程序，對環(huán)境影響評價指導(dǎo)設(shè)計、施工并作為環(huán)保驗收依據(jù)的重要作用缺乏足夠的認(rèn)識和理解，傾向于一次通過環(huán)境影響評價審批，不再在環(huán)境評價方面做進(jìn)一步的工作。而擁有預(yù)審權(quán)的行業(yè)主管部門往往更關(guān)注主體工程的順利實施和運轉(zhuǎn)，對建設(shè)過程中的環(huán)境管理偏弱。

（5）缺少可供選擇的方案

事實上，環(huán)境影響評價進(jìn)程中如果沒有可供選擇的方案用來作為比較的基礎(chǔ)，決策者將無法就擬議活動的優(yōu)劣、對環(huán)境影響程度的大小、方案的可執(zhí)行性以及是否存在比擬議活動更好的方案進(jìn)行比較、選擇，也就無法對審核的方案做出合理的判斷和決定，無法充分考慮在出現(xiàn)各種意外情況下，有針對性地設(shè)計出相應(yīng)的對策，給決策部門和公眾以選擇權(quán)。

（6）政策法規(guī)不完善

自環(huán)境影響評價制度實施以來，我國先后制定了大氣環(huán)境、地面水環(huán)境、聲環(huán)境、非污染生態(tài)等環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則，而針對土壤環(huán)境影響評價卻沒有制定相應(yīng)的技術(shù)導(dǎo)則。技術(shù)規(guī)范的缺失，使土壤環(huán)境影響評價沒有統(tǒng)一的編制依據(jù)、編制原則和方法，這樣勢必就會造成評價結(jié)論的差異，從而給科學(xué)管理帶來困難。因此，我國需進(jìn)一步研究并制訂土壤環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則，補充和完善相應(yīng)的政策法規(guī)。

4 解決對策及建議

（1）加強實踐和擴(kuò)大影響力

加強對行業(yè)從業(yè)人員的培訓(xùn)，以良好的環(huán)境影響評價指導(dǎo)實踐，不斷研究建立環(huán)境影響評價和擴(kuò)大其影響力的方式和手段。環(huán)境影響評價能力建設(shè)還要與更廣泛的機構(gòu)通力合作，確保公眾更好地參與。

（2）健全公眾參與制度

1）健全公眾參與的立法體系，使公眾參與制度具有可操作性，并對公眾具有鼓勵性；2）全面開展環(huán)境信息公開工作，環(huán)保部門和建設(shè)項目要向全社會公開重要環(huán)境影響評價信息，為公眾參與環(huán)境影響評價工作提供咨詢平臺，使得環(huán)境影響評價工作更具廣泛性和科學(xué)性；3）加大環(huán)保知識的普及，提高國民的環(huán)境意識，給公眾提供了解項目、學(xué)習(xí)環(huán)境知識的機會。

2012年9月1日起，各級環(huán)保部門受理項目環(huán)境影響評價時，需在本部門網(wǎng)站上向社會公布項目環(huán)境影響報告書簡本。在項目環(huán)境影響評價的受理和審批中，要將建設(shè)單位開展公眾參與的合法性、有效性、代表性、真實性以及公眾意見采納情況作為審查重點。強化政務(wù)信息公開，實行環(huán)境影響評價受理、審批和驗收全過程“三公開”（即項目受理情況和報告書簡本公開、項目審批情況和政府承諾公開、項目環(huán)境影響評價批復(fù)和驗收文件公開）。

（3）構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度

近年來，環(huán)境公益訴訟已經(jīng)成為社會關(guān)注的焦點，而我國現(xiàn)行法律中關(guān)于此方面的規(guī)定并不健全，一些環(huán)境問題得不到有效解決，因此，借鑒國外的成功經(jīng)驗，構(gòu)建我國的環(huán)境公益訴訟制度勢在必行。

（4）加強環(huán)境影響評價機構(gòu)的監(jiān)督與管理

加強環(huán)境影響評價機構(gòu)的監(jiān)督和管理，加強執(zhí)法檢查的力度，不斷提高環(huán)境影響評價機構(gòu)和環(huán)境影響評價從業(yè)人員的職業(yè)道德和工作水平，提高環(huán)境影響評價工作的整體質(zhì)量。要通過持續(xù)開展環(huán)境影響評價機構(gòu)執(zhí)法檢查，不斷加強環(huán)境影響評價機構(gòu)的監(jiān)督與管理。每年制定專項執(zhí)法檢查工作計劃，認(rèn)真做好復(fù)查工作，對已被通報的環(huán)境影響評價機構(gòu)整改情況進(jìn)行現(xiàn)場核查。及時對專項執(zhí)法檢查成果進(jìn)行全面總結(jié)，完善環(huán)境影響評價機構(gòu)管理的各項制度，嚴(yán)把環(huán)境影響評價審批質(zhì)量關(guān)，加大監(jiān)督管理和責(zé)任追究力度，有效推動環(huán)境影響評價機構(gòu)提高質(zhì)量和誠信，進(jìn)一步公開環(huán)境影響評價機構(gòu)管理相關(guān)信息，并積極動員和鼓勵社會各界參與監(jiān)督。

5 行業(yè)發(fā)展展望

目前，我國的環(huán)境影響評價工作已經(jīng)走上了法制、規(guī)范、科學(xué)的發(fā)展道路，建設(shè)項目環(huán)境管理已實現(xiàn)從“末端治理”方式向“前端預(yù)防”方式轉(zhuǎn)變，有力促進(jìn)了可持續(xù)發(fā)展和節(jié)能減排。環(huán)境影響評價工作下一步將有可能在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價、人體健康以及社會影響等方面拓展和深化，環(huán)境影響評價工作必將在和諧社會、資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)中發(fā)揮更重要的作用。