韓冬雪

如何通過(guò)建立和健全社會(huì)組織來(lái)推動(dòng)社會(huì)管理體制的創(chuàng)新，是我國(guó)社會(huì)建設(shè)面臨的一項(xiàng)必須完成的重要任務(wù)。

在推動(dòng)社會(huì)建設(shè)的理論與實(shí)踐探索中，社會(huì)建設(shè)的本質(zhì)與主體來(lái)源等基本問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起我們充分重視。馬克思主義經(jīng)典作家在對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系問(wèn)題的討論中，通過(guò)歸納社會(huì)與國(guó)家相互依存又彼此博弈的關(guān)系，明確指出了社會(huì)建設(shè)在國(guó)家權(quán)力回歸社會(huì)這一最終目標(biāo)的前提下，必然兼具國(guó)家與社會(huì)雙重主體的基本特征。各國(guó)社會(huì)建設(shè)實(shí)踐也證明，那種建立起國(guó)家與社會(huì)二元分割對(duì)立基礎(chǔ)上、盲目相信市場(chǎng)力量和自發(fā)秩序的簡(jiǎn)單化放權(quán)改革，收獲的往往是“弱政府—弱社會(huì)”的苦果；而那種視一切公共領(lǐng)域?yàn)檎畽?quán)力禁臠，將社會(huì)管理等同于管理社會(huì)的做法，也同樣與社會(huì)建設(shè)的初衷背道而馳。

社會(huì)組織的歷史與現(xiàn)實(shí)審視

從歷史上來(lái)看，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展經(jīng)歷了從國(guó)家與社會(huì)高度同構(gòu)背景下具有鮮明的組織形態(tài)依附性、強(qiáng)調(diào)政治性功能，到利用政治經(jīng)濟(jì)體制改革機(jī)遇逐步解除束縛，不斷回歸社會(huì)組織本質(zhì)特征的變遷歷程。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域自主活躍因素的增強(qiáng)，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展更呈現(xiàn)出前所未有的繁榮局面。僅就數(shù)量這一單項(xiàng)指標(biāo)而言，據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2011年第四季度，我國(guó)大陸現(xiàn)有登記社會(huì)組織（社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)、基金會(huì)）總數(shù)已達(dá)457510個(gè)，其中僅全國(guó)性社會(huì)組織就有2038個(gè)，而據(jù)部分學(xué)者與研究機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)，未登記注冊(cè)的社會(huì)組織和人民團(tuán)體的基層組織等的數(shù)量更是十?dāng)?shù)倍于此。更為重要的是，在當(dāng)代中國(guó)的發(fā)展實(shí)踐中，無(wú)論是公共產(chǎn)品供給、各階層的利益表達(dá)和政治參與、團(tuán)體間的利益協(xié)調(diào)、危機(jī)管理、發(fā)展社會(huì)事業(yè)、提供就業(yè)機(jī)會(huì)，還是進(jìn)行政治協(xié)商、形成公共輿論、監(jiān)督政府權(quán)力、改進(jìn)政策過(guò)程、培育理性公民、維護(hù)政治穩(wěn)定等方面，社會(huì)組織都日益顯現(xiàn)出不可替代的重要作用。特別是在涉及環(huán)境保護(hù)、扶貧發(fā)展、權(quán)益保護(hù)、社區(qū)服務(wù)等方面，社會(huì)組織作為一股新興活躍力量的表現(xiàn)更引人注目。簡(jiǎn)而言之，作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷過(guò)程中的必然產(chǎn)物，社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展不僅為社會(huì)自身的獨(dú)立成長(zhǎng)注入了新的活力，而且?guī)?dòng)了相關(guān)政治經(jīng)濟(jì)文化領(lǐng)域的變革發(fā)展。正是在廣大社會(huì)組織的參與下，我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制才得以不斷健全完善，民主法治事業(yè)才得以不斷進(jìn)步。在行政管理體制的變革創(chuàng)新與公共服務(wù)水平的提高等過(guò)程中，可以到處看到社會(huì)組織的積極作用和功能。

然而，由于種種歷史和現(xiàn)實(shí)因素的制約，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展還遠(yuǎn)未達(dá)到與社會(huì)建設(shè)事業(yè)匹配的水平。人們對(duì)社會(huì)管理的主體究竟是什么的問(wèn)題依然存在著誤區(qū)，一些人依然輕視、不信任甚至是恐懼社會(huì)組織發(fā)展。同時(shí)，社會(huì)組織建設(shè)也面臨著法律環(huán)境缺失、注冊(cè)困難、資金不足、人才匱乏、參與缺位以及自身建設(shè)缺乏規(guī)范等問(wèn)題。在某些特殊的情況下，如果片面地強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織與政府的對(duì)抗性，將前者視為一種需要加強(qiáng)監(jiān)管的不穩(wěn)定因素，則容易出現(xiàn)政府行政力量在社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中過(guò)度干預(yù)滲透的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致一些社會(huì)組織固有社會(huì)屬性的削弱與官僚機(jī)構(gòu)色彩濃厚。當(dāng)然，2000年以來(lái)社會(huì)組織數(shù)量的飛速增長(zhǎng)也給社會(huì)組織建設(shè)帶來(lái)了時(shí)空壓力，部分造成了目前一些社會(huì)組織在自身定位上游走于社會(huì)自治單元、營(yíng)利性企業(yè)與準(zhǔn)政府組織之間，在提高自身素質(zhì)、加強(qiáng)自我監(jiān)管和參與社會(huì)建設(shè)管理能力方面較為滯后。此外，多元社會(huì)削弱組織結(jié)構(gòu)權(quán)威方面的固有屬性等因素的滲入，也給亟待發(fā)展健全的社會(huì)組織構(gòu)成了諸多挑戰(zhàn)。

他山之石

要化解這些困境和挑戰(zhàn)，其他國(guó)家在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理中積累的一些經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，尤其是其中那些恒定的、共性的規(guī)律性內(nèi)容。

毋庸諱言，社會(huì)建設(shè)的理論和實(shí)踐都發(fā)端于西方國(guó)家。社會(huì)組織的產(chǎn)生與培育方面，英國(guó)、德國(guó)、日本等都對(duì)社會(huì)組織登記管理進(jìn)行了專門立法，美國(guó)、法國(guó)、意大利等則在行政法、稅法等法律中寫入社會(huì)組織相關(guān)內(nèi)容。整體看，西方國(guó)家針對(duì)社會(huì)組織的管理是建立在充分肯定結(jié)社自由權(quán)和社會(huì)組織獨(dú)立發(fā)展的前提下的。只有不斷完善法律規(guī)范，才談得上以具體社會(huì)組織的性質(zhì)、職能區(qū)分為依據(jù)，引用和制定相關(guān)的管理細(xì)則。

社會(huì)組織運(yùn)行與功效發(fā)揮方面，伴隨著“二戰(zhàn)”后社會(huì)管理領(lǐng)域內(nèi)市場(chǎng)化與社會(huì)化兩種趨勢(shì)的顯現(xiàn)，西方國(guó)家開(kāi)始將越來(lái)越多原屬公共部門的職能通過(guò)合作協(xié)議、購(gòu)買服務(wù)、立法和政策扶持等措施移交給社會(huì)組織。比如，英國(guó)政府在簽署和執(zhí)行《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》等契約時(shí)，賦予原本由政府單一主體主導(dǎo)的政策決策與執(zhí)行過(guò)程以更多的社會(huì)和民眾參與，并通過(guò)大力扶植社會(huì)企業(yè)的發(fā)展，將原屬商業(yè)部門的優(yōu)勢(shì)引入公共事業(yè)領(lǐng)域。美國(guó)則將包括市政管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)轉(zhuǎn)包給社會(huì)組織，同時(shí)設(shè)立和嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)一的質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系，保證購(gòu)買的公共服務(wù)物有所值。這些賦予社會(huì)組織更多職能與活動(dòng)空間的舉措，既改善了公共服務(wù)的質(zhì)量，也有助于政府和社會(huì)組織在良性互動(dòng)中探索出一條并存互利之道。

社會(huì)組織管理方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家往往選擇政府管理與自我監(jiān)管雙管齊下的策略，在政府管理中注意運(yùn)用政策、契約、法律規(guī)范等手段確保社會(huì)組織的獨(dú)立性，同時(shí)把促進(jìn)社會(huì)組織自我監(jiān)管作為社會(huì)建設(shè)的有機(jī)一環(huán)。英國(guó)主要通過(guò)大型志愿組織的自愿聯(lián)合和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，美國(guó)主要將監(jiān)管職能委托于董事監(jiān)管機(jī)制，日本則主要借助行業(yè)協(xié)會(huì)自律等手段，使加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的管理與培育社會(huì)組織獨(dú)立成長(zhǎng)壯大成為一個(gè)內(nèi)在統(tǒng)一的過(guò)程。

此外，作為上述具體措施的理論結(jié)晶，西方包括新公共管理、新公共服務(wù)、治理理論等在內(nèi)的成果及其彼此間的碰撞對(duì)話，也是一大理論資源。

充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)中的作用

將視線轉(zhuǎn)回中國(guó)，隨著黨和政府積極推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)管理體制創(chuàng)新、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善帶來(lái)的公民意識(shí)的日益覺(jué)醒等政治文化變遷，再加上現(xiàn)代傳媒交互技術(shù)的飛速發(fā)展，我國(guó)社會(huì)組織的內(nèi)外發(fā)展環(huán)境正在不斷改善。利用好這一歷史機(jī)遇，化解好前述困境和挑戰(zhàn)，我們除了要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，還應(yīng)當(dāng)從解決以下幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題入手，促使社會(huì)組織的發(fā)展成為帶動(dòng)社會(huì)建設(shè)事業(yè)整體進(jìn)步的新支點(diǎn)。

首先，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)政府力量積極而謹(jǐn)慎地不斷培育社會(huì)組織成長(zhǎng)。這就需要政府明確自身與社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中是一種基于平等地位的互信、協(xié)作的伙伴關(guān)系。考慮到我國(guó)有別于西方的政治文化背景和歷史傳統(tǒng)，政府有必要在設(shè)立完善鼓勵(lì)培育社會(huì)組織發(fā)展的法規(guī)政策方面采取更多的主動(dòng)措施，并合理地把部分公共財(cái)政、人力資源調(diào)配到對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的扶持。當(dāng)然，最關(guān)鍵的還是，政府應(yīng)始終明確社會(huì)組織發(fā)展的最終力量源泉在社會(huì)，避免社會(huì)組織及其管理機(jī)構(gòu)的發(fā)展為行政機(jī)構(gòu)膨脹提供新的增長(zhǎng)點(diǎn)，注意杜絕政府與社會(huì)組織互動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)的權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象，致力于扶持協(xié)作而不是滲透控制后者。惟其如此，才能防止政府與社會(huì)組織在泛行政化的道路上雙雙迷失。

其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)，使之足以承擔(dān)各項(xiàng)職能。在得到外部認(rèn)同支持的前提下，我國(guó)社會(huì)組織必須在提升自身建設(shè)水平方面投入更多精力，特別是要下決心建立符合經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平原則的內(nèi)部人事、財(cái)政、組織管理監(jiān)督機(jī)制，探討借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)建立社會(huì)組織行業(yè)或區(qū)域內(nèi)資源整合和相互協(xié)調(diào)組織機(jī)制的可能性。從保持社會(huì)組織開(kāi)放性、透明性、民主性特征入手，通過(guò)自律管理的強(qiáng)化和行動(dòng)方式的合理規(guī)范，樹(shù)立我國(guó)社會(huì)組織的良好形象，從根本上改變社會(huì)組織被部分政府管理人員和民眾視為政府潛在挑戰(zhàn)者和麻煩制造者的傳統(tǒng)觀念，以勝于雄辯的事實(shí)證明我國(guó)社會(huì)完全具備實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)的能力。

再次，應(yīng)當(dāng)把握社會(huì)組織的核心作用，保證其與政治經(jīng)濟(jì)改革充分協(xié)調(diào)適應(yīng)。社會(huì)組織的發(fā)展有賴于政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域改革的推進(jìn)，同時(shí)反作用于后者。無(wú)論在民主法治建設(shè)還是在社會(huì)管理領(lǐng)域中，對(duì)社會(huì)組織參與因素的準(zhǔn)確評(píng)估與引導(dǎo)都應(yīng)該被納入發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中。尤其應(yīng)當(dāng)注意的是，作為公民個(gè)體利益表達(dá)和價(jià)值聚合的平臺(tái)，社會(huì)組織要通過(guò)積極地參與同政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織間的互動(dòng)協(xié)調(diào)，培養(yǎng)成員參與政治、政策和經(jīng)濟(jì)過(guò)程的主動(dòng)性并不斷提升相關(guān)能力?？梢灶A(yù)見(jiàn)，通過(guò)社會(huì)組織融入政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中的公民個(gè)體，將具有更多的理性與寬容精神，更傾向于用協(xié)商而非對(duì)抗的手段解決分歧矛盾，并能夠更自覺(jué)地意識(shí)到遵循合理的權(quán)利義務(wù)規(guī)則、形成和保持主流價(jià)值共識(shí)和道德規(guī)范的必要性。這種對(duì)合格公民的培養(yǎng)正是賦予我國(guó)社會(huì)組織更大活動(dòng)空間的最主要價(jià)值所在。

最后，應(yīng)當(dāng)在借鑒西方經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，努力探索一條適應(yīng)我國(guó)國(guó)情與發(fā)展需要的社會(huì)建設(shè)新路。作為社會(huì)建設(shè)整體事業(yè)的一個(gè)有機(jī)組成部分，社會(huì)組織的發(fā)展沒(méi)有必要不借鑒西方相關(guān)的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，這種借鑒要建立在全面客觀地理解西方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)西方正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以及西方內(nèi)部的差異性都一視同仁地重視，在比較中學(xué)習(xí)借鑒。比如，由于我國(guó)社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)與現(xiàn)實(shí)發(fā)展的特殊性，我們不可能像一些西方國(guó)家那樣將民主集中化約于選舉過(guò)程中，社會(huì)組織對(duì)政治生活的積極介入恰好能以參與和協(xié)商民主機(jī)制的發(fā)展填補(bǔ)上述空間。同樣，我國(guó)具有不同于西方典型的基于個(gè)人自由和功利原則的政治傳統(tǒng)，從而為集體主義邏輯重塑社會(huì)組織提供更大的舞臺(tái)。此外，如何在加強(qiáng)國(guó)際合作的同時(shí)防止境外敵對(duì)勢(shì)力利用社會(huì)組織，如何確保政府、社會(huì)組織和公民個(gè)體在社會(huì)建設(shè)中的適當(dāng)平衡，都是超越西方模式局限，開(kāi)辟中國(guó)特色“強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)”發(fā)展新路所必須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

總之，作為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)基本單元的社會(huì)組織，其蓬勃發(fā)展的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，其創(chuàng)造出的集中利益表達(dá)和價(jià)值共識(shí)的國(guó)家—社會(huì)互動(dòng)關(guān)系模式也將有效地克服后發(fā)式現(xiàn)代化國(guó)家公民參與面臨的種種困境，在政府、社會(huì)與公民之間架設(shè)起新的溝通橋梁。它的發(fā)展雖然不是社會(huì)建設(shè)的全部，但把其納入政治經(jīng)濟(jì)改革創(chuàng)新的整體格局中，并使之與中國(guó)特色的漸進(jìn)式改革步調(diào)保持一致，將成為我國(guó)社會(huì)建設(shè)事業(yè)新的支點(diǎn)和亮點(diǎn)所在。

（作者：清華大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：葉再春