楊正蓮

《預(yù)算法修正案》的出臺時間再次延后。8月26日，十二屆全國人大常委會第四次會議在北京召開，為期五天的議程中沒有安排《預(yù)算法修正案》三審。在全國人大常委會2013年立法工作計劃中，《預(yù)算法修正案》位居“繼續(xù)安排審議”的法律草案之列，原計劃在8月三審。

不過，多位關(guān)注《預(yù)算法》修改并參與修訂討論的專家學(xué)者，對于三審?fù)七t并不覺得特別意外?！额A(yù)算法修正案》爭議很多，其中有些涉及到體制方面的意見很尖銳，新一屆人大常委會需要時間進(jìn)行調(diào)研、研究。知情人透露，新一屆政府的財政體制改革方案出來之前，《預(yù)算法修正案》不會急于面世。

多位接受《中國新聞周刊》采訪的專家均認(rèn)為，即將召開的十八屆三中全會將會是一個重要的時間節(jié)點，新的體制改革方案可能會在會上明確，包括預(yù)算制度改革總體方案以及總體財稅改革等，這都對《預(yù)算法》的修改會有很大影響。

漫漫修法路

這并不是第一次延期，而且看起來也不像是最后一次。

“要真正實現(xiàn)人大對政府預(yù)算全口徑監(jiān)督，就要加快《預(yù)算法》的修改進(jìn)程?！苯衲?月9日，全國人大常委會法制工作委員會副主任郎勝在“兩會”新聞中心記者會上，再次公開強(qiáng)調(diào)《預(yù)算法》修改對于約束政府權(quán)力的重要性。不過，在中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文看來，《預(yù)算法》接下來修改之路也并非坦途，他說：“不排除明年都通不過?！?/p>

這次修改，源自十六年前全國人大的一個動議。只是，那時不可能會有人想到，修法之路會如此漫長而曲折。

現(xiàn)行《預(yù)算法》是1994年通過的，當(dāng)時分稅制剛剛開始，行政機(jī)構(gòu)、納稅人對預(yù)算均缺乏理解，立法宗旨定為政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)和管理社會的工具，而不是社會控制政府支出。頒布實施不久，諸多問題和弊端就很快出現(xiàn)了，第十一屆全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員兼全國人大常委會預(yù)算工作委員會主任高強(qiáng)曾將這些問題概括為：對預(yù)算編制完整性缺乏明確表述，對規(guī)范預(yù)算管理執(zhí)行缺乏嚴(yán)格的約束，對財政機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付制度缺乏明確的表述，對地方政府的債務(wù)審批、管理、使用、償還等缺乏具體的規(guī)定，對預(yù)算監(jiān)督和違法行為追究缺乏可操作性，以及對預(yù)算公開缺乏明確要求等六個方面。

從1997年開始動議修訂并提出草案，2004年全國人大啟動修訂工作，預(yù)算法修改至今已經(jīng)跨越第十屆、十一屆、十二屆人大。十屆人大期間，預(yù)算法修訂曾被列入2006年立法計劃的一類法律項目，并由全國人大預(yù)算工作委員會牽頭起草了《預(yù)算法修正案》第一稿。據(jù)悉，這一修正案吸收借鑒了較多國外預(yù)算制度的先進(jìn)經(jīng)驗，強(qiáng)調(diào)了對政府部門財政收支預(yù)算及執(zhí)行的限制和監(jiān)督，是一部比較接近現(xiàn)代民主政治精神的草案。但是，有關(guān)政府部門認(rèn)為對行政機(jī)構(gòu)的限制和監(jiān)督過重，最終因分歧太大而擱置。

上海財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副院長劉小川告訴《中國新聞周刊》，2006年的修訂稿被送到全國各地征求意見時，上海財經(jīng)大學(xué)應(yīng)上海人大的邀請，專門組織了專家小組提出意見，但并沒有得到任何反饋，他說：“后來才知道這個事情耽擱下來了。”

2009年，前衛(wèi)生部部長高強(qiáng)出任全國人大預(yù)工委主任，他曾擔(dān)任過財政部副部長，主抓預(yù)算工作多年，也在公開場合表示上任后的第一要務(wù)是修訂《預(yù)算法》。

經(jīng)過內(nèi)部復(fù)雜的博弈，2010年12月由全國人大預(yù)工委將《預(yù)算法》修訂事宜移交給國務(wù)院，由國務(wù)院法制辦來完成并繼續(xù)推進(jìn)。一年后，十一屆全國人大常委會第24次會議對草案進(jìn)行了初次審議，2012年6月二審。

爭議二審稿

按照原來的計劃，《預(yù)算法》的修訂應(yīng)該在上一屆人大任期內(nèi)就完成，但到了二審階段就進(jìn)行不下去了，“利益博弈在其中起到很大的作用?！眲⑿〈ㄕf。

去年6月29日下午，十一屆全國人大常委會分組審議《預(yù)算法》修正案草案二次審議稿時強(qiáng)調(diào)，《預(yù)算法》修訂是我國公共財政改革中最具深遠(yuǎn)意義的事件之一，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗做好修法工作，進(jìn)一步加強(qiáng)人大對預(yù)算的審查監(jiān)督。不過，參與審議的常委會組成人員很快發(fā)現(xiàn)，二審稿中很多過于原則性的說法，并不能體現(xiàn)人大應(yīng)該如何加強(qiáng)對預(yù)算的審查監(jiān)督，此外關(guān)于如何編制預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、地方債、預(yù)算年度等問題上引起了很大的爭議。

一周后，這份審議稿在全國人大官網(wǎng)上公開征求意見，一個月內(nèi)收到了30多萬條意見，參與人數(shù)約1.9萬人，是歷次修法中收到公開意見最多的一次。學(xué)者們普遍認(rèn)為《預(yù)算法》二審稿更像一個政府內(nèi)部行政工作條例，極大地反映了財政系統(tǒng)的部門利益，而忽略預(yù)算法制的特性。

“立法宗旨都沒有變，還是強(qiáng)化政府的預(yù)算管理權(quán)，強(qiáng)化預(yù)算的宏觀調(diào)控職能，沒有強(qiáng)調(diào)預(yù)算怎么規(guī)范監(jiān)督?！眳⑴c《預(yù)算法》修改意見稿討論的施正文告訴《中國新聞周刊》，預(yù)算法不是管理法，恰恰是要約束監(jiān)督政府的收支行為，是控權(quán)法， “《預(yù)算法》的根本宗旨應(yīng)該是要通過人大監(jiān)督政府的預(yù)算權(quán)和預(yù)算活動，保障社會公眾在預(yù)算活動中的權(quán)利”。

正是因為對預(yù)算法屬性界定模糊，導(dǎo)致很多條文不能具體化法律化，缺少操作性。事實上，在去年公開征集意見的二審稿草案中，原本屬于人大及常委會的審查、審批及監(jiān)督權(quán)的條例，最后也以各種形式授權(quán)給了政府，“預(yù)算公開，轉(zhuǎn)移支付，國庫監(jiān)督”等明確授權(quán)給國務(wù)院的達(dá)15處之多，財政專戶則授權(quán)財政部，預(yù)算超收收入安排支出延續(xù)“報告制”，而非人大要求的“審批制”。

“目前《預(yù)算法》的核心問題，社會公眾和人大、政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系還沒有理順，政府權(quán)力過大，社會公眾和人大的審查監(jiān)督作用過于薄弱?！?全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大公共政策研究中心主任蔣洪在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，通過人大決定財政預(yù)算的權(quán)力并沒有得到充分體現(xiàn)，行政部門的權(quán)力大大超過了人大的權(quán)力。因此學(xué)界呼吁，人大要發(fā)揮對預(yù)算的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，財政部門代表政府編制和執(zhí)行預(yù)算，中央銀行代表國家看守金庫，審計署對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行財政審計，這種多重財政預(yù)算制約和監(jiān)督機(jī)制才是建立現(xiàn)代預(yù)算制度的根本。

牽一發(fā)而動全身

現(xiàn)在，所有人都把希望寄托在三中全會上，寄望于體制改革重塑新格局。中國財稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文表示，過去預(yù)算法修訂推進(jìn)緩慢最主要的原因還是體制問題，有些體制改革沒有定性，于是立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)，行政部門之間，中央和地方之間都存在多個部門的博弈。劉小川的表述則簡單明了：大家都在等。

盡管都希望預(yù)算法的修訂會有一些新變化，但《中國新聞周刊》采訪到的多位學(xué)者都認(rèn)為不要抱太大希望，未來的修訂可能還是會穩(wěn)妥推進(jìn)，不可能將二審稿推倒重來。劉小川團(tuán)隊甚至已經(jīng)在現(xiàn)有的二審稿基礎(chǔ)上，開始進(jìn)行《預(yù)算法》實施條例的研究，打算等正式的修改稿出來之后再做修訂。

在劉劍文看來，目前至少還需要做好幾個方面的調(diào)研和準(zhǔn)備工作。比如，地方債務(wù)審計，分稅制與轉(zhuǎn)移支付，立法宗旨，全口徑預(yù)算與預(yù)算公開、監(jiān)督和審查、調(diào)整以及處罰等等。不過，劉劍文也承認(rèn)，不可能所有的問題都一次解決，他認(rèn)為當(dāng)前必須解決的問題包括：修法宗旨，預(yù)算公開與監(jiān)督，以及地方性債務(wù)對經(jīng)濟(jì)的影響等，同時還希望能夠增加征求意見的反饋機(jī)制。

出于現(xiàn)實的考慮，劉小川說，《預(yù)算法》的修改更多會是對過去20年間財政稅收方面比較成功的經(jīng)驗，以法律的形式承認(rèn)并固定下來。