陳薇 楊迪

一年前，解焱連提案和議案都分不清。這位一頭卷發(fā)、個(gè)子矮小的女學(xué)者，多數(shù)時(shí)間不是在寫(xiě)論文，便是在野外考察。

但2013年兩會(huì)后，她已能如數(shù)家珍：“6個(gè)人大議案，還有兩個(gè)建議，3個(gè)政協(xié)提案，包括致公黨中央的團(tuán)體提案……”這意味著，近400位“兩會(huì)”代表委員，與她共同呼吁盡快在中國(guó)開(kāi)展自然保護(hù)地立法。

中國(guó)科學(xué)院動(dòng)物所副研究員解焱，如今的“民間兼職”工作是：自然保護(hù)立法研究組總協(xié)調(diào)員。這個(gè)志愿組織由學(xué)界、法律界和媒體工作者組成，通過(guò)會(huì)議、郵件和QQ群，在一年內(nèi)完成了一部《自然保護(hù)地法》草案專家建議稿，用以取代正在立法進(jìn)程中的《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》，后者是由全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)主導(dǎo)，歷時(shí)10年起草、并已于2012年提交人大審議。

在自然保護(hù)立法史上，恐怕沒(méi)有發(fā)生過(guò)這樣觀點(diǎn)相左的兩法相爭(zhēng)；在中國(guó)立法史上，大概也沒(méi)出現(xiàn)過(guò)這樣開(kāi)創(chuàng)性的民間立法實(shí)驗(yàn)。

“狙擊”《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》

2012年全國(guó)兩會(huì)前，解焱意外得知，審議《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》可能被列入當(dāng)年全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議議程，開(kāi)始著急。

對(duì)這部已歷時(shí)10年起草的法律，解焱有所了解。在她看來(lái)，這部法律最大的問(wèn)題在于，其保護(hù)范圍只包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，卻排除了地方性保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)，以及森林公園、濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)等其他保護(hù)地類型。這意味著，這部法律一旦通過(guò)，除了600個(gè)受其保護(hù)的保護(hù)地，其余7000多個(gè)保護(hù)地將處于危險(xiǎn)之中。

2012年2月，解焱在博客上發(fā)表公開(kāi)信，以“一位熱忱于中國(guó)自然保護(hù)事業(yè)的生物多樣性保護(hù)工作者”身份表示，“別無(wú)選擇要去做一件大事，就是——促成中國(guó)的《保護(hù)地法》。”

因各界人士反對(duì)，《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》審議工作最終沒(méi)有啟動(dòng)。

事實(shí)上，早在2004年，全國(guó)人大環(huán)資委曾起草過(guò)第一部《自然保護(hù)地法》草案，解焱是當(dāng)時(shí)參與討論的專家之一，不過(guò)最后沒(méi)有結(jié)果。成功“狙擊”《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》之后，解焱決定以民間力量繼續(xù)完成9年前的保護(hù)地立法工作。

沒(méi)想過(guò)是否會(huì)成功，2012年3月28日，她通過(guò)郵件、博客和微博發(fā)出了呼吁：“這個(gè)工作難度很大，不要以為這只是我一個(gè)人的工作，應(yīng)該是所有喜愛(ài)自然的人們的工作！”

成都觀鳥(niǎo)會(huì)理事長(zhǎng)沈尤在解焱微博上看到這條消息，“一下子把我打暈了，不知道她到底要干什么”。兩次面談后，他才明白，解焱是想建立一個(gè)打破行政壁壘、科學(xué)分類統(tǒng)一、將所有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園等納入保護(hù)范圍的法律草案。

云南省紅河州風(fēng)景園林管理處處長(zhǎng)梁輝也被解焱發(fā)在QQ群的“小廣告”吸引來(lái)。“這事能成”，梁輝沒(méi)猶豫就決定加入。作為一線保護(hù)地工作者，他深感風(fēng)景名勝區(qū)已陷入“批而不建、建而不管、管而不立”的尷尬境地。

很快，就有50余人表示愿意加入，最終，這個(gè)立法研究組共聚集了98名志愿人士，大部分是和解焱一樣的中青年專家。

國(guó)際視野和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶I(yè)背景成為研究組成員的最大特點(diǎn)。這也反映在他們的籌備工作中。比如，研究組的劃分是通過(guò)填寫(xiě)任務(wù)分配咨詢表完成的，最后分為法律草案完善組、監(jiān)管問(wèn)題研究組、保護(hù)目標(biāo)和系統(tǒng)規(guī)劃組、保護(hù)機(jī)制研究組和推廣組；比如，組員還可以選擇接收郵件范圍、對(duì)媒體開(kāi)放程度等等細(xì)節(jié)，有86人愿意分別以單位身份或是個(gè)人名義對(duì)外公開(kāi)，剩下的則選擇“在任何公開(kāi)場(chǎng)合都不要出現(xiàn)我的名字”；再比如，為了更清楚地表明自己的立場(chǎng)，僅是研究組的名稱，就爭(zhēng)論得不可開(kāi)交，有人認(rèn)為應(yīng)該叫“保護(hù)區(qū)立法”，有人認(rèn)為應(yīng)該叫“保護(hù)地立法”，最終，為了調(diào)和矛盾，保護(hù)組命名為“自然保護(hù)立法研究組”。

2012年4月10日，研究組在北京召開(kāi)了第一次會(huì)議，正式成立。不過(guò)，這一天也只有28名組員出席。這個(gè)松散的民間聯(lián)盟，大多是通過(guò)郵件、QQ群研討，按每月既定的工作計(jì)劃提交報(bào)告，征集意見(jiàn)，由解焱執(zhí)筆修改后，再繼續(xù)討論。

白天睡覺(jué)、夜間上山的羊

解焱本人是保護(hù)目標(biāo)和系統(tǒng)規(guī)劃組組長(zhǎng)。她首先想解決的，是保護(hù)地分類和分區(qū)問(wèn)題。

在中國(guó)，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)被分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)。核心區(qū)禁止一切活動(dòng)，緩沖區(qū)只準(zhǔn)科學(xué)研究觀測(cè)活動(dòng)；實(shí)驗(yàn)區(qū)則可教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察、旅游等。

由于絕大部分保護(hù)區(qū)都設(shè)立在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的中西部地區(qū)，這種初衷為嚴(yán)格保護(hù)的劃分，造成了保護(hù)地與周邊居民的普遍矛盾。

北京林業(yè)大學(xué)生物技術(shù)與科學(xué)學(xué)院副教授鮑偉東舉例說(shuō)，2006年起他在內(nèi)蒙古某國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)做科研，發(fā)現(xiàn)周邊村民趁保護(hù)區(qū)工作人員下班后偷偷進(jìn)去放牧，久而久之，那里的羊也養(yǎng)成了獨(dú)特的作息：白天睡覺(jué)，晚間上山；保護(hù)區(qū)則對(duì)羊群下毒，導(dǎo)致摩擦升級(jí)。

長(zhǎng)白山科學(xué)研究院高級(jí)工程師樸正吉長(zhǎng)達(dá)十余年間跟蹤記錄一只猞猁的行蹤（近30年來(lái)，他僅發(fā)現(xiàn)了兩只猞猁），但雙方的第一次謀面，樸正吉看到的卻是這個(gè)“朋友”的尸體——在獵人“套子”里，為了迷惑工作人員，村民們甚至將套子漆成白色。

然而，保護(hù)區(qū)沒(méi)有綜合執(zhí)法權(quán)，而我國(guó)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄自1988年公布以來(lái)，一直沒(méi)有更新。保護(hù)區(qū)內(nèi)的偷牧、偷獵行為，往往無(wú)法依靠保護(hù)區(qū)自身規(guī)范。

研究組最初試圖使用解焱建議的分區(qū)規(guī)則，劃分為：封閉區(qū)、控制區(qū)、旅游區(qū)、資源利用區(qū)、高強(qiáng)度使用區(qū)和外圍緩沖區(qū)六個(gè)區(qū)域。但很快又被以“太復(fù)雜”否定了。大家最后決定“做減法”，借鑒古界生物圈保護(hù)區(qū)的分區(qū)規(guī)則，將保護(hù)地劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和過(guò)渡區(qū)，后兩個(gè)區(qū)域有限地允許周邊居民利用資源。不過(guò)，他們要求對(duì)緩沖區(qū)細(xì)化分區(qū)，以便制定詳細(xì)的管理措施。

傳統(tǒng)意義上，中國(guó)自然保護(hù)地的整體劃分與主管部門(mén)掛鉤，如：林業(yè)和環(huán)保主管自然保護(hù)區(qū)，住建部主管風(fēng)景名勝區(qū)、林業(yè)主管的森林公園、林業(yè)及住建部主管濕地公園，地方政府主管的水源保護(hù)區(qū)等眾多名目，而研究組則建議，一律分為四類：嚴(yán)格保護(hù)類、棲息地/物種保護(hù)地、自然展示類和限制利用類，嚴(yán)格程度依次遞減，允許活動(dòng)遞增，如第一類嚴(yán)格禁止人類干擾，第四類則允許采集、放牧等有限利用自然資源。

“這樣做的目的，是改變自然保護(hù)區(qū)多只能建在中西部地區(qū)的局面，使得人口較為密集的東部和沿海地區(qū)也可以建立更多更大的自然保護(hù)地。”解焱說(shuō)。

到底需要多少錢(qián)

研究組最希望解決的，是保護(hù)地的經(jīng)費(fèi)與人員問(wèn)題。

中央財(cái)政目前沒(méi)有對(duì)保護(hù)區(qū)設(shè)立預(yù)算內(nèi)常規(guī)科目，只有保護(hù)區(qū)專項(xiàng)資金，大多用于新保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)部分，現(xiàn)有保護(hù)區(qū)的運(yùn)行，絕大部分只能依靠地方財(cái)政。

美國(guó)大自然保護(hù)協(xié)會(huì)和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心曾就此做過(guò)調(diào)查，結(jié)果顯示：2005年，中國(guó)保護(hù)區(qū)每平方公里的保護(hù)投入在337～718元人民幣之間，而發(fā)展中國(guó)家的平均水平為997元人民幣，發(fā)達(dá)國(guó)家高達(dá)13068元人民幣。

比如，云南有17個(gè)省級(jí)保護(hù)區(qū)處于“無(wú)人員編制、無(wú)管理機(jī)構(gòu)、無(wú)資金投入、無(wú)保護(hù)設(shè)施”的“四無(wú)”狀態(tài)。其他省市，更多的縣級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)，由于資金不足，保護(hù)管理工作只能掛靠林場(chǎng)、或者委托鄉(xiāng)政府、村委會(huì)甚至是過(guò)去的鄉(xiāng)村林業(yè)隊(duì)進(jìn)行管理。

開(kāi)發(fā)旅游等經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目因此成為保護(hù)地的重要經(jīng)費(fèi)來(lái)源。但這也造成了嚴(yán)重后果，比如，長(zhǎng)白山保護(hù)區(qū)主要公路上平均每日每公里沖撞碾壓致死的動(dòng)物為2.82只，為旅游而升級(jí)改造的道路上野生動(dòng)物致死率高達(dá)95.95%，但附近林業(yè)局的土石路上僅為4.65%。

不過(guò)，全找國(guó)家拿錢(qián)，哪有那么容易？

解焱決定要解決一個(gè)看似簡(jiǎn)單、卻從沒(méi)搞清楚的問(wèn)題：如將所有保護(hù)地納入財(cái)政預(yù)算，到底需要多少錢(qián)？

2012年9月起，她將主要精力投入保護(hù)管理人員與經(jīng)費(fèi)需求分析，向組內(nèi)各地一線管理人員分發(fā)問(wèn)卷，實(shí)地走訪了云南、四川、湖北等十多個(gè)保護(hù)區(qū)，了解基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、人員工資等，再經(jīng)多方討論與驗(yàn)證，最終，一份35頁(yè)的詳細(xì)報(bào)告給出的結(jié)論是：如果使我國(guó)17%的陸地和10%的海洋得到有效保護(hù)，需要GDP經(jīng)費(fèi)的0.065%。

不過(guò)，有組員委婉地指出，這只是底線，還需考慮一些非常規(guī)經(jīng)費(fèi)——招待、聯(lián)絡(luò)等不可預(yù)見(jiàn)的開(kāi)支，最后，研究組決定這個(gè)數(shù)字?jǐn)U寬為一個(gè)范圍，年總經(jīng)費(fèi)需求高限約為950億，占GDP百分比為0.2%。

解焱相信，這份扎實(shí)而翔實(shí)的報(bào)告說(shuō)服了很多人：與占GDP4%的教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)相比，這個(gè)數(shù)字“實(shí)際上花不了什么錢(qián)”。報(bào)告發(fā)布后，國(guó)家環(huán)保部一位工作人員找到解焱，說(shuō)部里領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)她過(guò)去講講“這個(gè)數(shù)字是怎么算出來(lái)的”。

除了經(jīng)費(fèi)，研究組還格外強(qiáng)調(diào)，應(yīng)將自然保護(hù)區(qū)的管理權(quán)收歸到省級(jí)以上政府?！爱?dāng)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的主管領(lǐng)導(dǎo)都由縣級(jí)任命時(shí)，一旦縣里為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)奚Ｗo(hù)，保護(hù)區(qū)毫無(wú)反駁之力?！?/p>

研究組組員梁輝是云南省紅河州風(fēng)景園林管理處處長(zhǎng)，編制為3人，實(shí)際只有他一人，行政級(jí)別上為科級(jí)。他曾有過(guò)一次經(jīng)歷：為了修一條鐵路，某縣聯(lián)合州政府越級(jí)直接向省里報(bào)告，要撤銷一個(gè)省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，雖最終被駁回，但每每說(shuō)起，他都深感無(wú)奈。

為此，研究組在草案中提議實(shí)行“綜合監(jiān)管、分部門(mén)管理和社會(huì)參與相結(jié)合的管理體制”，將環(huán)保部目前管理的15%自然保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)為其他部門(mén)管理，自身僅作為綜合管理部門(mén)，負(fù)責(zé)所有類型的自然保護(hù)地管理的監(jiān)督工作。

“這等于給主管部門(mén)又找了個(gè)婆婆”，解焱完全可以預(yù)計(jì)到未來(lái)的阻力。曾有一個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)學(xué)術(shù)討論會(huì)，她聯(lián)系組委會(huì)，希望共同宣傳自然保護(hù)地立法，對(duì)方斷然拒絕：“我們不贊同你們的那一套?！?h3>宣傳與交鋒

“此項(xiàng)研究情況特別，需要更多的宣傳工作，目的是為了引起政府、公眾和媒體更多對(duì)此項(xiàng)研究工作的重視”，研究組成立之時(shí)，宣傳組內(nèi)便分了決策層推廣、公眾宣傳和國(guó)際交流。

怎么讓普通民眾也覺(jué)得自然保護(hù)地非常重要？學(xué)究們犯了難，給出的答案都是面目死板的生態(tài)結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)等。組內(nèi)一位七代志社會(huì)責(zé)任培訓(xùn)類NGO負(fù)責(zé)人陶蓓斷然否定：哪里有人會(huì)關(guān)心這些？一定要和“人”聯(lián)系在一起！

這時(shí)不知是誰(shuí)脫口而出：生態(tài)底線！大家紛紛覺(jué)得，這個(gè)有力度?！坝米匀槐Ｗo(hù)地捍衛(wèi)中國(guó)的生態(tài)安全底線”就成了研究組的標(biāo)志性口號(hào)。

宣傳冊(cè)特別選用了易降解的生態(tài)紙張——這種紙略貴，而研究組經(jīng)費(fèi)并不多，他們希望從每個(gè)細(xì)節(jié)都傳達(dá)一致的理念。

介紹所有認(rèn)識(shí)的全國(guó)人大和政協(xié)委員，是組員們的工作之一。研究組的工作郵箱中積攢了近5000個(gè)郵箱地址，立法建議群發(fā)后，大多石沉大海，沒(méi)有回音。

研究組還發(fā)函邀請(qǐng)各個(gè)國(guó)家部委參與座談會(huì)。不過(guò)讓他們最驚訝的是，接電話的人最關(guān)心的問(wèn)題通常是：“其他部門(mén)來(lái)的人都是什么級(jí)別？”

一些與解焱有私交的部委內(nèi)部人士其實(shí)贊同自然保護(hù)地法，“私底下，怎么支持你都行”，但實(shí)際上，只有三四個(gè)部委派過(guò)普通工作人員參會(huì)，意見(jiàn)仍然不能統(tǒng)一。

曾有一次，組員介紹完國(guó)際上自然保護(hù)地信息注冊(cè)的經(jīng)驗(yàn)，一位來(lái)自國(guó)家海洋局海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心研究員立即“提醒”，“更應(yīng)該注意中國(guó)的實(shí)際情況”。

一位來(lái)自水利部水資源司的工作人員表示，“總的來(lái)說(shuō)，受到很大啟發(fā)”。隨后，他提出異議，關(guān)于保護(hù)區(qū)的分類，各部門(mén)已經(jīng)有了一些分類的管理辦法和詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)程序。這個(gè)新的保護(hù)地法，似乎很難與與中國(guó)現(xiàn)有管理體系結(jié)合。

還有一位環(huán)保部工作人員起初志愿加入研究組，最后還是決定退出——他始終堅(jiān)持應(yīng)該先立自然保護(hù)區(qū)法。

即便是在學(xué)術(shù)界內(nèi)部，也很難統(tǒng)一，老一輩往往覺(jué)得“風(fēng)景名勝區(qū)本來(lái)就是旅游掙錢(qián)的”，或“執(zhí)行難度比較大，單行立法比較容易”。越是有不同意見(jiàn)，研究組越是希望他們參會(huì)，“他們可能因?yàn)椴焕斫舛蔀槲磥?lái)的阻力，希望給我們一個(gè)說(shuō)服他們的機(jī)會(huì)”。

2013年3月17日，兩會(huì)閉幕日，解焱向全體組員發(fā)布了《自然保護(hù)地法研究總結(jié)》：“我們作為一群從事研究的專家，完成了‘中國(guó)需要一部什么樣的法律來(lái)捍衛(wèi)國(guó)家的生態(tài)安全底線的研究工作，接下來(lái)將依賴政府開(kāi)展相關(guān)調(diào)研和立法的工作?！?/p>

蘭州大學(xué)校長(zhǎng)周緒紅、北京市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)主任閆傲霜等全國(guó)人大代表在2013年為此提案。站在研究組這一邊的，還有中國(guó)科學(xué)院院士周忠和、趙東進(jìn)，湖北省政協(xié)副主席呂忠梅等人。周忠和院士說(shuō)，自己愿意聯(lián)名提案，因?yàn)椤白匀槐Ｗo(hù)地在當(dāng)今中國(guó)，得到無(wú)論多高的重視都不過(guò)分”。

盡管一直有批評(píng)者說(shuō)這部草案不切實(shí)際，但研究組堅(jiān)持認(rèn)為，這是一部超越部門(mén)利益，開(kāi)放、綜合的法律草案。他們不知道國(guó)家最后能夠采納多少研究組的建議，但是，這近百位來(lái)自生態(tài)保護(hù)、法律、社會(huì)管理、政策研究、基層保護(hù)地管理單位、新聞媒體的公民，這個(gè)松散的民間立法小組，至少已經(jīng)在紙上，構(gòu)筑了一個(gè)他們心目中的自然保護(hù)理想國(guó)。