閔杰

3月19日中午，南京市城市管理局政策法規(guī)處主任張保軍正為了下午的一場網(wǎng)絡(luò)直播訪談而稍顯有些焦慮，“不知道網(wǎng)民會拋出什么尖銳的問題?！背鲩T前，張保軍特意梳理了頭發(fā)，讓自己看起來更精神一點。

此時，從3月1日起正式實施的《南京城市治理條例》尚未“滿月”，張保軍和同事們正忙于新條例的各種宣講活動，包括和網(wǎng)民的互動，以期能在短時間內(nèi)擴大這部新條例的影響和認知度。

“我們看到很多屬于城市治理范圍的東西，但是并沒有認真處理，有關(guān)部門也沒有承擔(dān)任何責(zé)任，這個方面應(yīng)該對老百姓有個說法?！边@天下午，在龍虎網(wǎng)、中國南京網(wǎng)舉辦的《南京市城市治理條例》網(wǎng)絡(luò)訪談直播活動中，網(wǎng)友“無事佬”向張保軍直接“開炮”。

張保軍花了5分鐘時間從六個方面介紹了條例所涉及的監(jiān)督環(huán)節(jié)，不過，“無事佬”并不買賬，繼續(xù)追問，“如果某個地方渣土車經(jīng)常撞死人，某個地方經(jīng)常違建、經(jīng)常小攤小販占道經(jīng)營，這部條例有沒有辦法對‘不作為的部門問責(zé)？”

大城管的窮途

中國人民大學(xué)行政法學(xué)研究所所長莫于川是《南京市城市治理條例》主要起草人之一，在他看來，南京在全國的“首創(chuàng)”之處在于，通過地方性法規(guī)首次將“城市管理”改為“城市治理”，并建章立制來推動市民參與城市管理。

“城管體制在十幾年前確立的時候，有個最大的問題是，中央沒有一個部委來管，是作為地方事務(wù)在推進，因此很不規(guī)范，體制五花八門?！蹦诖ǜ嬖V《中國新聞周刊》。

近年來，中國城市里的城管隊員經(jīng)常被以負面形象出現(xiàn)在公眾視野中，甚至被刻意“妖魔化”，“城管打人”“城管被砍”“城管執(zhí)法遇襲”的新聞從來不曾止息。

“有人調(diào)侃城管部門是非法組織、非法存在、非法活動。這是一種誤解，但城管和人民群眾關(guān)系緊張是事實?！弊鳛橹袊姓▽W(xué)研究會城管專業(yè)委員會的委員，莫于川一直在關(guān)注該領(lǐng)域的問題和改革，也多次參與城管局長和學(xué)者間的探討，雙方都苦于沒有“治本之策”。

“各地有很多探索，包括‘大城管體制，南京前兩年也搞過，建立了一個‘城市管理委員會，但連一次會都沒有開過。”莫于川說，大城管搞不下去，說到底是部門之間體制和職權(quán)交叉沒有解決。

2010年，南京市進行大部制改革，原任南京白下區(qū)區(qū)長的許衛(wèi)寧接下了城管這塊“燙手的山芋”，“說心里話，當(dāng)時我不是很愿意接這個差事。”許衛(wèi)寧說。

“當(dāng)時南京市市長季建業(yè)給我提了一個要求，要制定一部完善的法律，但我沒有答應(yīng)?！币褤?dān)任南京市城市管理局局長的許衛(wèi)寧告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)時沒有領(lǐng)“軍令狀”，是因為城市管理條例到底怎么搞，“自己心里也沒有數(shù)”。

許衛(wèi)寧走馬上任后，面對的依然是“城管”體制下一堆老大難問題：管理與被管理者的矛盾，運動式、突擊式執(zhí)法成為執(zhí)法工作中的常態(tài)，甚至作為探索方向的“大城管”體制也開始“失靈”。

“從管理角度，大城管并不是一種扁平化的管理，會讓管理者多一個婆婆，多一只手來干預(yù)工作?！痹S衛(wèi)寧說，雖然有各部門參與，但往往既不能解決思路問題，也不能解決決策問題，更像一個“虛架子”。

莫于川告訴《中國新聞周刊》，此時，國務(wù)院法制辦一直在尋找解決城管體制難題的路徑，而南京市的“大城管”體制探索已經(jīng)走到“窮途”，需要在制度上走出新路子，“雙方?jīng)Q定共同在南京搞點探索”。

立法的爭論

“市民都需要城管，但對城管又都不滿意?！蹦暇┦腥舜蠓ㄖ莆瘑T會主任委員夏公喜如此描述城管的現(xiàn)狀。

夏公喜也是《南京市城市治理條例》的推動者，“從管理到治理，一字之差，但反對意見很大，大家認為全國各地都是‘城市管理條例，南京為什么要標(biāo)新立異？”

全程參與立法起草的莫于川也深有感觸，“過去城管體制把市民群眾看成執(zhí)法打擊對象，忽視市民在城市治理中的作用，就像是貓和老鼠的關(guān)系，永遠走不出怪圈?！?/p>

莫于川回憶，當(dāng)時的一個細節(jié)揭示了立法課題組矛盾、猶豫的心態(tài)，“通過調(diào)研后，我們提交了兩份報告供南京市領(lǐng)導(dǎo)取舍，一份叫城市治理，另一份叫城市管理，但在立法理念上有較大差別?！弊屗牢康氖?，最終南京市領(lǐng)導(dǎo)拍板，支持搞城市治理條例。

與過去相比，另一個明顯的變化是增設(shè)“城市治理委員會”這樣一個法定機構(gòu)?！斑^去‘大城管改革也成立了城市管理委員會，但那不是一個法定機構(gòu)，沒有法定職權(quán)?！蹦暇┦腥舜蠓ㄖ莆瘑T會辦公室主任鐘連勇說，新設(shè)立的城市治理委員會作出的決策具有法律效力的，相關(guān)部門都要服從。

而另一個爭議也隨之而來，究竟該如何定位“城市治理委員會”這樣一個新設(shè)機構(gòu)。根據(jù)《條例》規(guī)定，“城市治理委員會”由公務(wù)委員和公眾委員兩部分組成，且公眾委員比例不低于50%。該委員會作為全市城市管理領(lǐng)域的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，同時還可“依據(jù)授權(quán)”對重大事項作出決議。

由此帶來的問題是，這是否有“公權(quán)私授”的嫌疑？“當(dāng)時法律咨詢組的專家也提出，公權(quán)力授予市民和社會法人，是否妥當(dāng)，是否違法？”夏公喜說，經(jīng)過反復(fù)論證后認為并不違法，“公眾委員的作用主要在于反映民意、參與決策，但不是最終拍板的。而這個委員會作出的決策，也是經(jīng)過市政府授權(quán)的。”

“自然人和社會法人能行使公權(quán)力嗎？嚴(yán)格意義上說是不能的。”夏公喜坦言，這其中確實有一點矛盾，但作為探索，可以先行先試，有問題再做調(diào)整，“任何改革都是要突破現(xiàn)有規(guī)章和制度，否則還叫什么改革呢？”

如何防止公眾“被代表”

南京的城市治理《條例》中，“推動公眾參與城市治理”是核心理念。張保軍告訴《中國新聞周刊》，按照設(shè)想，第一屆公務(wù)委員39名，而公眾委員將有45名，面向社會招募，包括普通市民、專家和社會組織代表，其人數(shù)比例超過公務(wù)委員的比例，“大家享有同等的表決權(quán)”。