鄧聿文

新一屆政府組成后，如何開局成了社會(huì)關(guān)注的問題。日前，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院舉行的第一次全體會(huì)議上，強(qiáng)調(diào)要抓緊落實(shí)改革方案，保證改革中各項(xiàng)工作“無縫對(duì)接”，并指出轉(zhuǎn)變職能的任務(wù)更加艱巨，各部門都要自覺行動(dòng)，限期完成職能轉(zhuǎn)變各項(xiàng)任務(wù)，絕不能“換湯不換藥”。

李克強(qiáng)所以警告國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革不能“換湯不換藥”，固然是因?yàn)檗D(zhuǎn)變職能的任務(wù)是本屆政府開門要辦的第一件事，且此事又異常復(fù)雜，只能辦好不能辦砸；也是因?yàn)樵谶^往的機(jī)構(gòu)改革中，出現(xiàn)了“換湯不換藥”的情況。新華社最近就梳理出了四類此種怪象，如改出一批吃財(cái)政飯的閑人，少了正式工多了“臨時(shí)工”，以“改革”之名行“漲價(jià)”之實(shí)，明放暗收、小放大收，并舉了若干實(shí)例佐證之。

上述怪象雖然發(fā)生在地方，但國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革應(yīng)從中吸取教訓(xùn)，避免出現(xiàn)類似問題。事實(shí)上，地方機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)此類怪象，一點(diǎn)都不奇怪。它的根子，就在于政府在機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，沒有著手推進(jìn)職能的轉(zhuǎn)變和相應(yīng)的配套改革，或者政府職能轉(zhuǎn)變得不到位。

形式上看，機(jī)構(gòu)改革遇到的首要難題是人員的分流和安置。很多地方機(jī)構(gòu)的改革，采取的辦法是減機(jī)構(gòu)不減人，被裁撤機(jī)構(gòu)人員的待遇和職務(wù)一般都保持不變。從減少改革的陣痛來說，這樣安排有一定合理性，但也使得對(duì)冗員的消化，要付出更多時(shí)間，在這一過程中，有可能因?yàn)楦鞣N原因，最后導(dǎo)致冗員遲遲消化不了，職能遲遲轉(zhuǎn)變不過來，機(jī)構(gòu)又恢復(fù)到過去的臃腫狀態(tài)。

所以如此，與以下兩方面有著直接關(guān)聯(lián)：一是由于改革缺乏全盤規(guī)劃，導(dǎo)致在遇到利益反彈后，被精簡(jiǎn)部門的人員只好在行政系統(tǒng)內(nèi)部消化；二是市場(chǎng)和社會(huì)沒有發(fā)育好，被精簡(jiǎn)下來的官員和工作人員沒有去處，也只好擠到行政系統(tǒng)。其中，后者又是關(guān)鍵。

機(jī)構(gòu)改革是要簡(jiǎn)政放權(quán)的。簡(jiǎn)政就是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求和公共行政的標(biāo)準(zhǔn)來塑造政府，放權(quán)就是將政府不該管也管不好的事情下放給企業(yè)和社會(huì)，由企業(yè)和社會(huì)去行使原先由政府行使的管理權(quán)力。這兩者是聯(lián)系在一起的，要簡(jiǎn)政就須放權(quán)，而只有放權(quán)，才能更好地簡(jiǎn)政。但要使簡(jiǎn)政放權(quán)順利進(jìn)行，市場(chǎng)和社會(huì)就必須能夠承接政府轉(zhuǎn)移出去的職能，否則，政府即使想放權(quán)，也無處可放。

而目前，我們存在兩種情況，一種是機(jī)構(gòu)雖然改革了，但政府該管的事情、該抓的權(quán)力一點(diǎn)都沒少，或者僅把那些次要的職能和權(quán)力下放給企業(yè)和社會(huì)；另一種是由于政府長(zhǎng)期壟斷權(quán)力，面對(duì)突然下放的管理權(quán)限，企業(yè)和社會(huì)不會(huì)行使。這兩種不論哪種，都會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革“換湯不換藥”。

在機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變中，遇到利益梗阻很正常，關(guān)鍵是決策者要有決心去打破這種利益梗阻

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革要避免出現(xiàn)此類“換湯不換藥”現(xiàn)象，應(yīng)把不該管的微觀事項(xiàng)堅(jiān)決放給市場(chǎng)、交給社會(huì)，該加強(qiáng)的宏觀管理切實(shí)加強(qiáng)，做到事前審批要多放，事中事后監(jiān)管問責(zé)要到位，在更大的程度、更廣的范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。為此，需要制定一個(gè)職能轉(zhuǎn)變的時(shí)間表，將該落實(shí)的事項(xiàng)，該轉(zhuǎn)變的職能、該下放的權(quán)力列出一個(gè)清單，向社會(huì)公布出來，限期完成，否則問責(zé)。

無疑，這要求改革決策者對(duì)機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變有高度的歷史自覺，不能被固有的利益格局所牽制。在機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變中，遇到利益梗阻很正常，關(guān)鍵是決策者要有決心去打破這種利益梗阻。從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，局部的妥協(xié)和平衡是有必要的，但須把握方向，認(rèn)識(shí)到妥協(xié)和平衡是為了更好地推進(jìn)改革，而不是相反。如果把過渡期的一些人事安排和職能變動(dòng)看做是對(duì)既得利益的畏懼，從而延長(zhǎng)或固化這種安排，就很難阻止改革回到老路上去。

除此外，還須加強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革的協(xié)調(diào)和執(zhí)行力度，協(xié)調(diào)和執(zhí)行不力也往往導(dǎo)致改革半途而廢。但協(xié)調(diào)和執(zhí)行問題關(guān)乎改革的方式。改革需依法而行，對(duì)政府職能中哪些需要下放的、轉(zhuǎn)移的、增強(qiáng)的，進(jìn)行科學(xué)論證，建立起評(píng)估機(jī)制，然一旦決定了的事情，就要不折不扣地執(zhí)行，決不能搞變相執(zhí)行。

最后，也應(yīng)完善社會(huì)的監(jiān)督。機(jī)構(gòu)改革的每一步、每個(gè)環(huán)節(jié)，都要向社會(huì)公開，讓公眾知曉，從而使改革處于社會(huì)的監(jiān)督中。這也是公共行政公開透明的要求所在，同時(shí)，也是對(duì)改革決策者的支援。機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變要做到不打折扣地執(zhí)行方案的部署，社會(huì)監(jiān)督是極其重要的一點(diǎn)。有了社會(huì)的外在壓力，再配合內(nèi)部的嚴(yán)格要求，職能轉(zhuǎn)變就很難像過去一樣蒙混過關(guān)。

權(quán)力總是不愿退出市場(chǎng)的。這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，正如李克強(qiáng)所言，“我們不僅優(yōu)化國(guó)務(wù)院內(nèi)部的權(quán)力組合，更主要的是向社會(huì)釋放一個(gè)讓大家有信心的希望?！瓘奈覀冏銎穑砻魑覀兊臎Q心。”為此，改革決策者須有堅(jiān)毅不拔之精神，講究方式方法，在公開透明和社會(huì)的監(jiān)督中，共同推進(jìn)改革大業(yè)，把轉(zhuǎn)變職能這開門第一件事做好。