[基本案情]2009年11月，云南省昆明市人民檢察院在環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)自2009年7月開始，昆明三農(nóng)農(nóng)牧有限公司、昆明羊甫聯(lián)合牧業(yè)有限公司，在未按環(huán)評批復(fù)要求建成污水收集處理設(shè)施的情況下，即陸續(xù)允許養(yǎng)殖戶進(jìn)入養(yǎng)殖小區(qū)養(yǎng)豬，廢水滲入地下水系統(tǒng)，導(dǎo)致距附近的七里灣大龍?zhí)端|(zhì)變壞，并可能對幾大水庫及數(shù)千名居民的用水安全造成嚴(yán)重的污染威脅。對此，昆明市環(huán)保局作為原告向昆明市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，昆明市人民檢察院僅以出具支持起訴意見書對原告進(jìn)行了支持。經(jīng)過一二審判決，原告的訴訟請求得到支持，三農(nóng)農(nóng)牧有限公司、羊甫聯(lián)合牧業(yè)有限公司向“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”支付人民幣417.21萬元，并支付評估費(fèi)人民幣132520元。

在這起民事公益訴訟案件中，原告環(huán)保局勝訴，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴的身份參與了整個(gè)訴訟過程，但是檢察機(jī)關(guān)能夠以公開身份支持起訴參與民事公益訴訟，為何不能直接作為原告參與民事公益訴訟，這就引發(fā)了檢察機(jī)關(guān)是否具有民事公益訴訟原告資格合理性的討論。

一、檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟原告的權(quán)利基礎(chǔ)

本文案例中，由于法律及司法解釋沒有明確賦予檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟原告主體地位資格，“迫使”檢察機(jī)關(guān)只是以支持起訴的身份參與本案。我們知道，國家機(jī)關(guān)或者說國家創(chuàng)設(shè)某個(gè)具有行政職權(quán)的機(jī)構(gòu)，要求這一機(jī)構(gòu)履行行政職能時(shí)不能需要另一個(gè)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行“支持”。一個(gè)國家機(jī)關(guān)支持另一個(gè)國家機(jī)關(guān)起訴，本身在邏輯上就不通，理論上也是不通的，實(shí)踐上更是浪費(fèi)國家資源。從法律制度上講，“支持”這樣的制度配置也不科學(xué)也不合理。作為國家機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)既然全程參與了訴訟過程，另一個(gè)國家機(jī)關(guān)——環(huán)保局，就不必須參與整個(gè)訴訟過程了。

討論檢察機(jī)關(guān)能否具備民事公益訴訟原告主體資格，我們就需要對公益訴權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行探討。目前，關(guān)于公益訴訟的性質(zhì)有三種學(xué)說：公權(quán)保障說、意思自治說、結(jié)合說。首先，公權(quán)保障說認(rèn)為公共利益的保護(hù)應(yīng)該由國家機(jī)關(guān)來擔(dān)負(fù)，公民把管理國家事務(wù)的權(quán)利部分地讓渡給了國家，國家機(jī)關(guān)作為公民權(quán)利的行使代表，理應(yīng)承擔(dān)保護(hù)公民的公共利益不受侵犯之責(zé)，國家機(jī)關(guān)要維護(hù)公共利益與公共秩序的穩(wěn)定。但是，這種學(xué)說把國家機(jī)關(guān)的職能過于理想化，忽略了國家機(jī)關(guān)怠于行使權(quán)力或?yàn)E用權(quán)力的情形。其次，關(guān)于意思自治說，認(rèn)為公益訴權(quán)行使的主體應(yīng)該是公民與社會(huì)團(tuán)體組織，對公共利益的侵害直接或間接地與公民個(gè)人有關(guān)。既然公民是公共利益的享有者，自然是這種權(quán)利的維護(hù)者。此種學(xué)說過分強(qiáng)調(diào)了公民的個(gè)體意思，但未考慮到在司法實(shí)踐中個(gè)人訴訟地位與力量的失衡。第三種是結(jié)合說，是對以上兩種學(xué)說的綜合。即將公益訴權(quán)的主體擴(kuò)展到國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體以及公民個(gè)人，以更全面地保護(hù)公共利益。無論法律規(guī)定采用哪種學(xué)說，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)沒有自己的私利，它的活動(dòng)都是代表國家或者社會(huì)公共利益，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)以原告訴訟主體的身份向法院提起訴訟，啟動(dòng)民事公益訴訟程序的權(quán)利，即公益訴權(quán)。而且檢察機(jī)關(guān)具有其作為民事公益訴訟原告的優(yōu)越性，一方面，檢察機(jī)關(guān)擁有豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)，具有一支優(yōu)秀的法律工作人員隊(duì)伍。另一方面，檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事案件時(shí)，有可能發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的民事違法行為，如果符合立案的標(biāo)準(zhǔn)，就可直接向法院提起民事公益訴訟。

二、檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟原告的法律基礎(chǔ)

2012年《民事訴訟法》修改之前，檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的原告在司法實(shí)踐中就存在許多案例。檢察機(jī)關(guān)之所以能以原告的身份參與民事公益訴訟就是因?yàn)槠渥鳛槊袷鹿嬖V訟原告一般被認(rèn)為具有充分的憲法上的依據(jù)?！稇椃ā返?條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究?！本哂蓄愃埔?guī)定的還有第13條和第15條。雖然只是原則性的規(guī)定，但是足以為民事公益訴訟的存在以及檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益而提起民事公益訴訟提供憲法上的依據(jù)。公共利益的主體是整個(gè)社會(huì)，但是社會(huì)并非實(shí)在的主體，其利益必須需要一個(gè)實(shí)在的主體進(jìn)行維護(hù)，當(dāng)其利益受到社會(huì)中個(gè)別成員的侵犯與損害時(shí)，存在一個(gè)實(shí)在主體動(dòng)用國家資源進(jìn)行救濟(jì)與維護(hù)。而檢察機(jī)關(guān)因其自身的訴訟資源占有的優(yōu)越性及設(shè)置時(shí)擔(dān)負(fù)的歷史使命，理應(yīng)成為公共利益的代表。這是《憲法》第129條賦予其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的責(zé)任，[1]同時(shí)也為其成為民事公益訴訟原告提供了憲法依據(jù)。

《刑事訴訟法》第77條規(guī)定：“如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院提起公訴時(shí)，可以提起附帶民事訴訟?！薄疤崞鸶綆袷略V訟”從性質(zhì)上看就是提起民事訴訟。這一規(guī)定，可以認(rèn)為法律明確賦予了檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表行使民事起訴權(quán)。只不過行使這一權(quán)利的前提條件是有犯罪發(fā)生，而且給國家、集體財(cái)產(chǎn)造成損失。這是目前明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以為了公共利益可以提起民事訴訟的法律規(guī)定，也可被認(rèn)為法律明確賦予了檢察機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán)，只不過是限定了范圍而已。而現(xiàn)行《民事訴訟法》并沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在國家、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失時(shí)有權(quán)提起民事訴訟。這實(shí)際上導(dǎo)致了《民事訴訟法》與《刑事訴訟法》的不協(xié)調(diào)，致使這兩大訴訟法中關(guān)于檢察職能定位脫節(jié)。這一缺陷必然要求立法來彌補(bǔ)。

現(xiàn)行《民事訴訟法》第55條初次對民事公益訴訟作了規(guī)定，這是民事公益訴訟在程序法上的首次突破，該條對民事公益訴訟的案件范圍采取了列舉加概括，且將對民事公益訴訟的起訴主體規(guī)定為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織。公共利益受損害時(shí)需要有能夠代表這個(gè)利益的國家機(jī)關(guān)出面求償?shù)?，這個(gè)機(jī)關(guān)在性質(zhì)與職能上必須能擔(dān)當(dāng)此任，且沒有憲法上的限制。由于性質(zhì)和在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中的地位決定了人民代表大會(huì)和人民法院不易擔(dān)當(dāng)此任。政府可代表公共利益進(jìn)行行政活動(dòng)，但政府可以憑借行政權(quán)并輔之以人民法院的執(zhí)行權(quán)實(shí)現(xiàn)其功能，無需提起民事公益訴訟。而只有檢察機(jī)關(guān)才能相當(dāng)超脫，擔(dān)當(dāng)提起公益訴訟的重任最為適當(dāng)。我國權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民利益制定法律，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，從這個(gè)意義上講也就是代表大眾的利益。賦予其民事公益訴權(quán)能更有效地實(shí)現(xiàn)其職能。所以，這一規(guī)定是民事公益訴訟制度的一大進(jìn)步，為民事公益訴訟的發(fā)展確實(shí)提供了程序法上的依據(jù)，也為檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益提供了法律上的支撐。而在本文案例中，如果適用現(xiàn)行《民事訴訟法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)就可“名正言順”地以民事公益訴訟原告的身份向法院直接提起訴訟，無需猶抱琵琶半遮面地“支持”起訴。

在域外法律規(guī)定與司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)大多數(shù)是以訴訟當(dāng)事人或者訴訟參與人參與到民事公益訴訟中。所以，在《民事訴訟法》第55條規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的基礎(chǔ)上，日后的立法與司法實(shí)踐中，有必要賦予檢察機(jī)關(guān)以明確的民事公益訴訟原告主體資格。

三、檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟原告的實(shí)踐基礎(chǔ)

司法實(shí)踐中，一些地方檢察院進(jìn)行了有益的探索，出現(xiàn)了大量檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的實(shí)例?！?997年12月3日，河南省方城縣人民法院《民事判決書》（1997）方民初字第192號支持了我國第一起由檢察機(jī)關(guān)以原告身份代表國家利益提起訴訟的案件。”[2]開創(chuàng)了我國檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的先河。隨后，河南省新野縣人民檢察院代表國家，以原告主體身份，對國有資產(chǎn)流失案件提起訴訟，并成功地保護(hù)了國有資產(chǎn)。此外，還有江蘇省無錫市錫山區(qū)人民檢察院以民事公益訴訟人的身份起訴李某、劉某二人，訴稱二人破壞防護(hù)林，致使高速公路路面產(chǎn)生橫向流，給任何行駛在高速上的車輛帶來安全威脅，請求法院判決被告補(bǔ)種樹木的民事責(zé)任。等等，這樣的例子很多。所以說，檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的原告在實(shí)踐中是可行的，而且其具有的訴訟優(yōu)勢能夠與實(shí)力強(qiáng)大的被告形成對抗性，因此，賦予檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟主體的資格實(shí)為可行之舉。“目前，云南嘗試拓寬公益訴訟原告范圍，人民檢察院、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體組織都可以作為公益訴訟原告?！盵3]

注釋：

[1]《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！?/p>

[2]楊立新：《新中國民事行政檢察發(fā)展前瞻》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第2期。

[3]參見《云南首例環(huán)境公益訴訟案塵埃落定》，載《人民法院報(bào)》2011年6月1日。