內(nèi)容摘要：通過對案例的研究整理，可明辨檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟經(jīng)歷的曲折起伏與理論難題，參與途徑亦可歸納為直接起訴、支持起訴和刑事附帶民事訴訟等方式。其中，支持起訴和刑事附帶民事訴訟這兩種具體的參與方式具有明確的法律依據(jù)，而檢察機關(guān)直接提起環(huán)境公益訴訟的方式目前仍存在一定的爭議?！睹袷略V訟法》開創(chuàng)了我國環(huán)境公益司法救濟機制的先河，突破了傳統(tǒng)的當(dāng)事人理論，將法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織確定為公益訴訟的起訴主體。當(dāng)前應(yīng)從案件范圍、起訴主體、訴訟請求類型、是否適用反訴及調(diào)解等方面加以完善。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān) 環(huán)境公益訴訟 《民事訴訟法》

2012年8月31日，十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過了《關(guān)于修改中華人民共和國民事訴訟法的決定》（以下簡稱《民訴法》）?！睹裨V法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！倍潭處资值臈l文，折射了公益訴訟在司法實踐的尷尬處境終將邁開實質(zhì)性步伐。此前我國檢察機關(guān)通過司法實踐已經(jīng)對公益訴訟開展了一系列探索，辦理了十余件環(huán)境公益訴訟案件，從而開起了我國公益訴訟程序的先河。那么，此前檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟中的探索，到底是符合立法目的的制度創(chuàng)新，抑或是法工具主義產(chǎn)生的制度惡果？筆者通過實踐觀察和理論反思兩個角度對相關(guān)案例展開剖析，為檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的制度完善略陳管見。

一、檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的實踐觀察

為了更好地澄清和探討檢察機關(guān)在我國現(xiàn)行法律框架下參與環(huán)境公益訴訟的可行路徑，筆者擬通過實證分析的方法，對近些年來各地檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的案例進行研究整理，并在此基礎(chǔ)上展開理論反思與研討。根據(jù)可以收集到的資料，當(dāng)前檢察機關(guān)辦理的參與環(huán)境公益訴訟的案例數(shù)量為18件，當(dāng)然該數(shù)量可能與實際有所不符，由于客觀條件所限，筆者下文僅以這18件案例為樣本進行研究。

表1 各地檢察機關(guān)介入環(huán)境民事公益訴訟案例簡況（截至2012年11月）

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對上表整理可見，從訴訟類型觀察，目前檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟均通過民事公益訴訟的方式，并無進行環(huán)境行政公益訴訟的探索。因此，筆者將下文探討的檢察機關(guān)參與的環(huán)境公益訴訟均為環(huán)境民事公益訴訟；從訴訟時間觀察，檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟分為兩個時間階段：第一階段是2008年前的零星探索，第二階段是2008年之后的謹(jǐn)慎推行；從訴訟主體來看，主要以基層檢察院為主，也有個別地市級檢察院參與的案例；從地域分布上來看，廣東（5件）最多，湖南、江西、浙江各2件，北京、云南、貴州、江蘇、四川、山東等省份各有1件；從訴訟結(jié)果來看，有2件民事案件未結(jié)案，已結(jié)案件以判決為主（8件），也有5件案件調(diào)解結(jié)案，可視為原告均獲得勝訴。但上述結(jié)果并不代表案件的辦理沒有法律上的障礙，結(jié)合筆者參與辦理浙江省環(huán)境保護公益訴訟案件的體會，檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的操作難題很多，主要包括參與方式選擇、是否具有原告資格、當(dāng)事人的稱謂、訴訟費如何承擔(dān)、被告能否反訴、舉證責(zé)任如何分配、適用何種歸責(zé)原則、檢察機關(guān)取證權(quán)的行使、能否適用調(diào)解、民事責(zé)任承擔(dān)方式等諸多問題。由于篇幅有限，筆者僅對如下幾個問題結(jié)合個案進行分析。

（一）原告資格的法律障礙

一直以來，我國《民事訴訟法》規(guī)定對起訴的原告“必須與案件具有直接利害關(guān)系”資格的限制，成為其提起環(huán)境民事公益訴訟請求無法逾越的司法障礙。在江西省新余市渝水區(qū)檢察院提起的環(huán)境公益訴訟中，被告花園山莊委托代理人曾當(dāng)庭提出，檢察院以原告身份出庭起訴，目前尚無法律依據(jù)，且檢察院與仙女湖水質(zhì)污染沒有直接利害關(guān)系，不符合原《民事訴訟法》原告起訴資格規(guī)定。浙江省平湖市檢察院訴嘉興綠誼環(huán)保服務(wù)有限公司等五被告環(huán)境污染一案中，檢察機關(guān)的原告資格問題是庭審的爭議焦點之一，幾名被告數(shù)次對檢察機關(guān)的原告資格提出質(zhì)疑。

在廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴陳忠明水域污染損害賠償糾紛案的判決中，法院認(rèn)為，國家所有的水資源不容許任何單位或個人的違法行為加以濫用或破壞。水資源被濫用或破壞，國家有權(quán)通過司法程序向違法行為人要求賠償，彌補水資源遭受的損害。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其檢察權(quán)包括保護國家財產(chǎn)和資源免遭違法行為侵害，以及在國家財產(chǎn)和資源遭受違法行為侵害時有權(quán)代表國家提起訴訟?！? 〕在番禺區(qū)人民檢察院訴博朗五金廠一案中，番禺區(qū)人民法院對環(huán)境民事公益訴訟的原告資格進行了理論解釋。該法院認(rèn)為：“當(dāng)國家利益或社會公共利益遭到侵犯時，法律允許的組織可以代表國家或整個社會向?qū)徟袡C關(guān)提起訴訟，以維護國家和社會公共利益。”這種解釋應(yīng)當(dāng)視為人民法院通過判決對環(huán)境公益訴訟中的原告資格范圍進行了擴張。該判決書共四次使用了“社會公共利益”，一次使用了“公眾利益”，將本案被告行為侵害的客體確定為社會公共利益，這種解釋繞開了《民事訴訟法》關(guān)于原告資格的規(guī)定，填補了法律空白，應(yīng)當(dāng)視為中國法院能動司法背景下的重大突破，具有重要的借鑒意義。但最高人民法院對檢察院在公益訴訟中是否具備原告資格的態(tài)度較為謹(jǐn)慎。在2004年6月17日，最高人民法院在給湖北省高級人民法院的關(guān)于恩施市人民檢察院訴張?zhí)K文返還國有資產(chǎn)一案的復(fù)函[（2002）民立他字第53號]中明確指出：“檢察機關(guān)以保護國有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份代表國家提起民事訴訟，沒有法律依據(jù)，此案件不應(yīng)受理，如已受理，應(yīng)當(dāng)駁回起訴?！痹谒痉▽徟袑崉?wù)中，該復(fù)函成為很多地方人民法院反對檢察機關(guān)提起公益訴訟的理由之一。而當(dāng)時的最高人民檢察院對環(huán)境公益訴訟制度也持保留態(tài)度?！? 〕直到2009年初，最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實《中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》的實施意見提出：“探索人民檢察院提起公益訴訟制度，適時提出立法建議。”這也與檢察機關(guān)2009年后環(huán)境公益訴訟的諸多探索形成呼應(yīng)。

（二）能否適用調(diào)解的爭議

表2 檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的結(jié)案方式

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通過案例整理，除北京市門頭溝區(qū)檢察院提起的刑事附帶民事訴訟和湖南望城縣檢察院支持訴訟未結(jié)案外，其他案件均已結(jié)案，結(jié)案方式包括判決、調(diào)解兩種。在兩種結(jié)案方式中，判決結(jié)案不存在問題，值得探討的是調(diào)解結(jié)案的妥當(dāng)性。當(dāng)然，對于結(jié)案方式發(fā)生爭議的案件是檢察機關(guān)直接以原告身份起訴的案件，對于支持起訴的案件，因檢察機關(guān)并非訴訟當(dāng)事人，結(jié)案方式的選擇不再討論。檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟能否調(diào)解主要關(guān)切兩個問題：一是是否構(gòu)成對環(huán)境受害人實體權(quán)利和訴權(quán)的不當(dāng)處分的問題；二是調(diào)解的秘密性與公益訴訟的公共性是否沖突的問題。有人認(rèn)為，檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟中，檢察機關(guān)不具有處分權(quán)，其與另一方當(dāng)事人之間不具有合意性，因此不適用調(diào)解原則。也有學(xué)者注意到，在調(diào)解結(jié)案方式的具體運作中，檢察機關(guān)與環(huán)境侵害人之間的合意是否會貶損此類環(huán)境案件的公益性?！? 〕從實際操作角度來看，由于環(huán)境公益訴訟案件往往案情相對復(fù)雜、證據(jù)審核認(rèn)定難度較大，以及考慮審判效率和社會效果等原因，采用調(diào)解方式結(jié)案對于法院和檢察院來講，更加便于操作和達到訴訟目的，但實際操作的選擇并不能掩蓋的是檢察機關(guān)提起的公益訴訟，能否適用調(diào)解方式結(jié)案以及背后所反映的一系列理論難題，該難題并不僅僅是調(diào)解原則的適用問題，而是反映民事訴訟構(gòu)造的重大問題，涉及到民事訴訟的本位、調(diào)解原則的內(nèi)涵和屬性、檢察機關(guān)原告身份的本質(zhì)、檢察機關(guān)在公益訴訟中的權(quán)限、私權(quán)與公權(quán)關(guān)系及公共利益的維護等問題。如果不能厘清這些理論問題，片面地為了訴訟經(jīng)濟和迎合社會效果，往往會使公益訴訟偏離其應(yīng)有的本位。

（三）訴訟請求和判決結(jié)果的協(xié)調(diào)難題

我國《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)方式包括停止侵害、排除妨礙等八種。檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟時可以提出哪幾種訴訟請求，各地做法不盡相同，也引起諸多爭議，焦點是檢察機關(guān)能否請求賠償損失，法院判決的賠償金該如何處置。在前述14個案例中，大多數(shù)原告提出的訴訟請求均為停止侵害、排除妨礙、消除危險等行為性要求，如新余市渝水區(qū)人民法院（2008）渝民初字第02214號民事調(diào)解書確認(rèn)：“一、第一被告新余市河下鎮(zhèn)仙女湖花園山莊，第二被告新余市鹿洲發(fā)展有限公司于2009年3月6日前污水的排放達到《新余市人民政府關(guān)于仙女湖水環(huán)境綜合整治方案》中規(guī)定的零排放標(biāo)準(zhǔn)；二、第二被告新余市鹿洲發(fā)展有限公司同意于2009年3月6日前對鹿場實行搬遷?！庇?個原告提出賠償損失的要求，并均獲得法院的支持。對于賠償金的處置，目前有三種方式：1.賠償給當(dāng)?shù)貙嶋H受害人，如望城縣人民法院[2008]望民初字第670號民事調(diào)解書確認(rèn)，被告自愿按照縣環(huán)保局制定的環(huán)境污染標(biāo)準(zhǔn)增加10%予以賠償，并在協(xié)議簽訂15日后補償?shù)轿唬?.賠償金上交國庫，如判決責(zé)令東泰廠立刻停止污染行為，并賠償環(huán)境污染損失和費用共6.25萬元，賠償款項由原告受償后上交國庫；3.賠償金進入專項基金，如云南昆明判決兩被告公司立即停止對環(huán)境的侵害，向“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金”支付賠償金417.21萬元人民幣。上述三種賠償金的處置方式均有一定的合理性，但都缺乏明確的規(guī)范，這樣容易導(dǎo)致公益訴訟最終的結(jié)果并不能真正使公共利益得到維護，影響檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)威性和實際效果。

二、檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的方式選擇

通過對表1的整理可以發(fā)現(xiàn)：目前我國檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的方式主要是以原告的身份向法院提起民事公益訴訟，其他的形式則包括督促環(huán)境保護行政主管部門或者地方政府起訴和刑事附帶民事訴訟等。具體數(shù)量關(guān)系如下表所示：

表3 表1案例中的檢察機關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟的具體方式

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盡管筆者整理的這些案例大部分最終獲得了法院的判決支持或者調(diào)解結(jié)案，但并不代表這些具體的參與模式不存在著理論論證上的欠缺，對于檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的可行路徑，亟待從理論上進行全面反思。雖然目前已有大量的理論文獻論證檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的合理性，〔4 〕但這并不能改變檢察機關(guān)提起公益訴訟無明確法律依據(jù)的尷尬現(xiàn)狀。現(xiàn)實背景下，應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)行法律的規(guī)定作為開展公益訴訟嘗試的出發(fā)點，在法律框架內(nèi)尋求檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的可行之路，同時在實踐中積累經(jīng)驗和問題，為檢察體制改革和《民訴法》與《環(huán)境保護法》的立法完善提供素材。

通過對前述案例的整理，筆者認(rèn)為，結(jié)合現(xiàn)行法律規(guī)定，檢察機關(guān)通過刑事附帶民事訴訟（下文筆者簡稱為“刑附民”）和民事支持起訴（督促起訴）參與環(huán)境公益訴訟具有明確的法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟優(yōu)先選擇的方式。對于以原告身份起訴的法理分析，由于當(dāng)前缺乏明確的法律依據(jù)，檢察機關(guān)的探索應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎推行。因《民訴法》已經(jīng)對此作出了相應(yīng)規(guī)定，筆者將結(jié)合該規(guī)定在下文進行分析。

（一）檢察機關(guān)采用“刑附民”方式參與環(huán)境公益訴訟的法理分析

《刑事訴訟法》第99條第2款規(guī)定，“如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”；第168條第4項規(guī)定，人民檢察院在審查起訴時，必須查明“有無附帶民事訴訟”。2012年最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第142條規(guī)定，如果受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時提起附帶民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。從而將檢察機關(guān)提起附帶民事訴訟的范圍限定于國家、集體財產(chǎn)因犯罪行為遭受物質(zhì)損失的案件，提起附帶民事訴訟的前提是受害單位沒有提起附帶民事訴訟。最高人民法院2000年發(fā)布的《關(guān)于刑事附帶民事訴訟范圍問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）中規(guī)定：“因人身權(quán)利受到犯罪侵犯而遭受物質(zhì)損失或者財物被犯罪分子毀壞而遭受物質(zhì)損失的，可以提起附帶民事訴訟?！痹摗兑?guī)定》將可以提起刑事附帶民事訴訟的情況限定為兩類：一是人身權(quán)利受到犯罪侵犯而致物質(zhì)損失的，如侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利類犯罪中的傷害罪、殺人罪、非法拘禁罪等；二是財物被犯罪分子毀壞而致物質(zhì)損失的，如大部分危害公共安全和一部分破壞社會管理秩序類犯罪中的放火罪、爆炸罪、破壞通訊設(shè)備和交通設(shè)施的犯罪、故意毀壞財物罪等。〔5 〕由此可見，《規(guī)定》將檢察機關(guān)提出刑事附帶民事訴訟請求范圍限于因犯罪分子的犯罪行為而遭受的物質(zhì)損失，排除了對非法占有、處置等行為造成的財產(chǎn)損失案件的求償，亦排除了對生態(tài)環(huán)境利益造成損失的求償。檢察機關(guān)刑事附帶民事訴權(quán)源于刑事訴訟法的授權(quán)，法律僅以犯罪對象限權(quán)，即限于國家、集體財產(chǎn)損失案件；《規(guī)定》作為人民法院應(yīng)用法律的解釋，對檢察機關(guān)刑事附帶民事訴訟范圍的限制不符合上位法的規(guī)定，檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，當(dāng)環(huán)境犯罪行為造成以國家和集體為主體的民事權(quán)益和環(huán)境權(quán)益損害時，有權(quán)代表國家提起刑事附帶民事訴訟。

考察檢察機關(guān)以“刑附民”的方式所提起的環(huán)境公益訴訟案例，從被請求的主體方面看，檢察機關(guān)既可以針對被告人而提起，也可以針對被告人和對環(huán)境侵害行為造成的財產(chǎn)和身心健康損失應(yīng)負(fù)民事責(zé)任的一切單位和個人而提起。換言之，檢察機關(guān)提起附帶民事訴訟的刑事追訴對象可能與民事責(zé)任承擔(dān)主體并不相同，這樣的制度安排，可以保證檢察機關(guān)在環(huán)境犯罪與環(huán)境侵權(quán)產(chǎn)生責(zé)任競合的情況下，為生態(tài)環(huán)境的損害填補提供更大的空間。

（二）檢察機關(guān)采用支持起訴方式參與環(huán)境公益訴訟的法理分析

根據(jù)筆者在前文中所進行的案例梳理，有三個地方的檢察院選擇以支持起訴的模式參與環(huán)境公益訴訟。從三個地方檢察院支持起訴的對象來看，湖南省望城縣人民檢察院支持當(dāng)?shù)厥鄳舸迕衿鹪V某砂石廠，支持對象為環(huán)境污染的受害人，應(yīng)視為典型的民事支持起訴；云南昆明市和廣東佛山市人民檢察院支持當(dāng)?shù)卣铜h(huán)保部門起訴污染者，支持對象為公權(quán)力機關(guān)，實際上是檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，監(jiān)督公權(quán)力主體依法進行救濟，概括為督促起訴更為恰當(dāng)。對于傳統(tǒng)的民事支持起訴，檢察機關(guān)的參與爭議不大，對于督促起訴這種方式，筆者認(rèn)為，此種方式亦具有理論和法律上的依據(jù)。

我國《憲法》第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！蔽覈段餀?quán)法》第45條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！钡?6條規(guī)定：“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜小！钡?8條規(guī)定：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外?！北Ｗo環(huán)境利益不受侵害應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是各級政府的重要職責(zé)之一。環(huán)境保護行政部門作為各級人民政府的組成部門，由其對外代表政府行使國家所有權(quán)具有法律依據(jù)基礎(chǔ)。從實務(wù)操作上看，環(huán)境損害的復(fù)雜性使得環(huán)境訴訟的取證難度較大，與其他的部門或者個人相比，環(huán)保部門更具有行政性、執(zhí)法性、專業(yè)性、直接性和及時性的優(yōu)勢。2010年7月最高人民法院在《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》（以下簡稱《意見》）中要求：各級人民法院依法受理環(huán)境保護行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴(yán)厲打擊一切破壞環(huán)境的行為。在當(dāng)前檢察機關(guān)直接提起公益訴訟缺乏明確的法律依據(jù)的情況下，為提高公益訴訟效率，應(yīng)當(dāng)克制創(chuàng)新沖動，優(yōu)先采用已經(jīng)被制度認(rèn)可的模式進行訴訟。上述《意見》明確指出環(huán)境保護行政部門可以代表國家提起環(huán)境污染引起的公益訴訟。檢察機關(guān)可以將該《意見》與《民訴法》中的支持起訴規(guī)定相結(jié)合，采用支持起訴或者督促起訴的方式參與環(huán)境公益訴訟。

三、檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的法理分析

訴訟制度必須體現(xiàn)出對現(xiàn)實社會利益的關(guān)切，這是設(shè)置訴訟制度的應(yīng)有之義。我國的檢察制度改革作為整體語境意義上的司法改革的重要組成部分，需要“充分利用改革開放的大環(huán)境和創(chuàng)造的條件，通過司法改革，不斷地加以探索和總結(jié)。這不僅能夠滿足當(dāng)前對公益訴訟的迫切需要，也為國家今后的立法活動積累寶貴的經(jīng)驗”?！? 〕

（一）檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的法理基礎(chǔ)

現(xiàn)代社會背景下的民事訴訟不再純粹是當(dāng)事人之間的個人利益之爭，當(dāng)私權(quán)的濫用侵害了社會公共利益、危及到公法秩序的安寧時，更應(yīng)該強調(diào)國家在實現(xiàn)公共利益上的責(zé)任，根據(jù)社會發(fā)展階段的不同，國家承擔(dān)責(zé)任的重點也不盡相同，從古典的維持秩序任務(wù)到后來社會補償?shù)墓峙?，最后是?yīng)付集體性的危險情況?！? 〕在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的轉(zhuǎn)型中國，與環(huán)境污染損害和生態(tài)破壞的風(fēng)險共舞已成為無從逃避的宿命。此時的國家責(zé)任更應(yīng)強調(diào)風(fēng)險的預(yù)防和矯正責(zé)任，為應(yīng)對風(fēng)險，作為國家法律監(jiān)督的檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟便具有了理論上的支撐。公益訴訟案件涉及到社會不特定主體的利益，民事主體對其權(quán)利的處分以不損害國家利益、社會公共利益和他人的合法權(quán)益為前提，否則，國家就有干預(yù)的必要?！胺墒且粋€規(guī)則、原則和標(biāo)準(zhǔn)組成的體系，在它們面對新的復(fù)雜事件時，需要對他們進行梳理、篩選和重鑄，并要根據(jù)某種目的加以應(yīng)用”?！? 〕如果由于社會變化或者其他情況，導(dǎo)致原有的訴訟模式不適應(yīng)現(xiàn)實的要求，就必須創(chuàng)造并引入新的訴訟模式。而訴訟模式的追加其實就意味著創(chuàng)制新的實體權(quán)利和新的實體法。通過對各國關(guān)于未類型化社會糾紛的處理方式的考察，可以清楚地發(fā)現(xiàn)，各法治先進國家的訴訟體系都具有兩個鮮明的共同特征：廣涵性和開放性，即訴訟體系都具有極強的包容性，基本上可以將一切法律爭議都納入訴訟軌道，而不留下權(quán)利救濟的真空；當(dāng)既有的訴訟方式不能滿足現(xiàn)實的需要時，又不墨守成規(guī)、故步自封，而是不斷通過訴訟實踐創(chuàng)造出新的訴訟類型。

檢察機關(guān)作為社會公共利益的代表之一，通過一定的制度途徑和現(xiàn)實空間介入到民事訴訟中，是履行其職責(zé)的一種有效方式。檢察機關(guān)的公訴權(quán)首先形成于對犯罪行為的國家追訴，但對刑事犯罪的追訴已經(jīng)不能包含公訴權(quán)之行使的所有形式。從世界范圍內(nèi)看，自檢察制度產(chǎn)生至今，檢察官的角色已經(jīng)發(fā)生了從“國王的代理人”到“公共利益的看護人”的轉(zhuǎn)變。早在19世紀(jì)末，德國法學(xué)家薩維尼便指出：“檢察官應(yīng)擔(dān)當(dāng)法律守護人之光榮使命，追訴犯法者，保護受壓迫者，并援助一切受國家照料之人民。” 〔9 〕這說明，檢察權(quán)在本質(zhì)上是一種監(jiān)督權(quán)，包括對法官的監(jiān)督和對警察的監(jiān)督，公訴權(quán)只是作為法律監(jiān)督權(quán)的一種權(quán)能或手段而存在，通俗地說就是檢察機關(guān)向法院提起公訴只是其實行監(jiān)督的一種方式?！?0 〕因此，公訴權(quán)的涉獵范圍的確定以是否屬于公益為標(biāo)準(zhǔn)，公益是一種價值的概念，國家為實踐公益要求而建立各種法制，在現(xiàn)代的民主理念，系以公益作為國家各種權(quán)力行為的合法性理由?！?1 〕

（二）檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟符合現(xiàn)代當(dāng)事人理論

傳統(tǒng)當(dāng)事人理論的基本特點在于要求當(dāng)事人與案件有“直接利害關(guān)系”，只有民事實體法律關(guān)系的主體才能成為民事訴訟的當(dāng)事人，并且實體的關(guān)聯(lián)性與判決的拘束力范圍是統(tǒng)一的，即當(dāng)事人、利害關(guān)系人與裁判拘束力所及范圍形成三位一體的狀態(tài)?！?2 〕隨著社會關(guān)系的不斷復(fù)雜化，傳統(tǒng)當(dāng)事人理論已經(jīng)不能適應(yīng)法治發(fā)展的需要，“訴訟信托理論”便油然而生，即委托人通過實體權(quán)利和訴訟權(quán)利的轉(zhuǎn)移成立訴訟信托關(guān)系之后，受托人便具有正當(dāng)合法當(dāng)事人的地位。

在環(huán)境法領(lǐng)域，擴大環(huán)境公益訴訟原告資格的范圍，已成為當(dāng)前世界各國環(huán)境立法的一大趨勢。而民事訴訟當(dāng)事人理論也超越了原先的“直接關(guān)系人”理論，提出了“程序當(dāng)事人同實體適格當(dāng)事人相區(qū)別”的理論，該理論將訴訟當(dāng)事人概念與實體上系爭權(quán)利關(guān)系的主體分離開，不以實體法為標(biāo)準(zhǔn)來判斷誰是案件中的當(dāng)事人。所謂程序當(dāng)事人，指的是在民事訴訟中，一切以自己的名義起訴和應(yīng)訴，要求人民法院保護其民事權(quán)利和法律關(guān)系的人及其相對方，不論他是否與所主張的利益有關(guān)，也不論他所主張的利益是否得到法律的承認(rèn)?！?3 〕人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，在社會公共利益受到侵害時作為原告，可以視為程序當(dāng)事人，這從理論上解決了檢察機關(guān)的原告資格問題。

有人認(rèn)為，檢察機關(guān)作為原告與其法律監(jiān)督機關(guān)的職能定位互相矛盾，筆者認(rèn)為該觀點混淆了監(jiān)督者與裁判者的差異。檢察機關(guān)作為監(jiān)督者是參與者，并非裁判者。雖然檢察機關(guān)在參與的環(huán)境公益訴訟中具有原告和法律監(jiān)督者的雙重身份，但這并不意味著這兩個角色必然會發(fā)生沖突。賦予檢察機關(guān)起訴權(quán)不會影響其法律監(jiān)督機關(guān)的身份，檢察機關(guān)法律監(jiān)督的性質(zhì)也不會妨礙其行使起訴權(quán)。監(jiān)督的參與性要求它一定要有參與的動力和積極性。“事實上，一直以來在我國刑事訴訟中，檢察機關(guān)同樣是具有雙重身份的。這為檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的雙重角色定位提供了借鑒的范式，同時也表明檢察機關(guān)在民事公益訴訟中處理好雙重角色定位是具有現(xiàn)實經(jīng)驗和基礎(chǔ)的?！?〔14 〕

（三）檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的本土資源

對于檢察機關(guān)提起公益訴訟的正當(dāng)性問題，很多論述均通過援引國外關(guān)于檢察機關(guān)參與民事訴訟的規(guī)定來進行論證，也有以國外檢察制度作為依據(jù)對民事公訴的妥當(dāng)性進行質(zhì)疑。世界上不存在一種具有普適性的檢察制度，檢察制度本身仍是一個尚在不斷發(fā)展、不斷完善中的制度。我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，在經(jīng)濟發(fā)展高速增長的同時也對環(huán)境的承載力構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。我國社會結(jié)構(gòu)的變化總體上滯后于物質(zhì)文明的發(fā)展，社會公共利益是客觀存在的，而公民社會的形成需要一個培育的過程，我國公共性社會組織的發(fā)展?fàn)顩r并不能滿足公益訴訟的要求，如果由個人直接提起公益訴訟，較低的訴訟門檻可能會使公益訴訟濫用成為一種潛在的危險?？紤]到我國司法資源的有限性，檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟可以避免起訴的隨意性，有效控制公益訴訟的數(shù)量，提高公益訴訟的質(zhì)量，真正發(fā)揮公益訴訟保護公共利益的作用。賦予檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的權(quán)力，并不意味著所有的環(huán)境糾紛都應(yīng)當(dāng)由檢察機關(guān)

代表國家、社會、大眾來起訴。檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟必須遵循謙抑性原則，〔15 〕基于對私法和私權(quán)的最大程度的尊重，應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的條件規(guī)制檢察機關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟中的行為，明確這種行為只有在符合必要且適當(dāng)?shù)臈l件前提下方可進行，以防范公權(quán)力僭越私法自治的底線。

四、《民事訴訟法》第55條之完善

《民訴法》第55條首次對公益訴訟作出明確規(guī)定，在我國公益訴訟制度發(fā)展史上具有劃時代的意義，標(biāo)志著立法朝著維護環(huán)境公益的司法救濟機制邁出了舉足輕重的一步。不過，從另一方面而言，只有一個條文的規(guī)定，僅為該項制度的創(chuàng)立提供了法律依據(jù)，具體的程序?qū)嵤┮?guī)則尚須立法機關(guān)出臺立法解釋或司法機關(guān)制定專門的司法解釋加以完善。筆者結(jié)合辦理環(huán)境公益訴訟案件中所遇到的難題，提出如下完善意見。

（一）完善公益訴訟案件范圍的規(guī)定

首先，從立法的整體協(xié)調(diào)來講，將所有對公益訴訟的希望全部由《民訴法》第55條來承載，有些不能承受之重。因為現(xiàn)行的民事訴訟法是基于傳統(tǒng)私益訴訟進行設(shè)計的，僅僅靠增加一個條文便欲解決破冰的問題，可能造成與民事訴訟法其他條文的不相協(xié)調(diào)。如《民訴法》第3條規(guī)定，人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定。很顯然，公益訴訟特別是環(huán)境保護的公益訴訟并不能納入這一條的案件范圍之內(nèi)。

其次，公益訴訟是隨著社會發(fā)展而產(chǎn)生的概念，對其內(nèi)涵和外延的認(rèn)識是一個漸進的過程，尚需在實踐中不斷尋求共識，因此對案件類型的規(guī)定不宜過分明確具體，否則會造成法律實施的障礙。《民訴法》規(guī)定了兩大類行為可以提起公益訴訟，一類是污染環(huán)境的行為；一類是侵犯眾多消費者合法權(quán)益的行為。當(dāng)前對這兩種行為進行規(guī)定十分必要，但通過僅列舉兩種行為的立法方式顯得過于應(yīng)時性，而缺乏開放性。

再次，應(yīng)增加環(huán)境公益訴訟案件的范圍，將生態(tài)環(huán)境利益納入其中。公益訴訟之訴的利益，應(yīng)當(dāng)超越民事實體法規(guī)定的利益，而涵蓋憲法和環(huán)境保護法賦予法律主體的環(huán)境權(quán)益，在適用案件范圍上應(yīng)包括森林砍伐、水污染、空氣污染、海洋污染、食品污染、重金屬污染、危險廢物和危險化學(xué)品污染、采礦、噪聲、歷史遺跡與文化遺產(chǎn)保護等。因此，在實際操作中可以通過單行法（如《環(huán)境保護法》的修改）和司法解釋的形式加以完善。

（二）完善公益訴訟起訴主體的規(guī)定

《民訴法》第55條規(guī)定，可提起公益訴訟的主體是“法律規(guī)定的機關(guān)”和“有關(guān)組織”，從理論上豐富了我國的當(dāng)事人制度，民事訴訟中當(dāng)事人的資格得到更具普遍性的擴展，為新公益訴訟進入司法保障和救濟提供了法律依據(jù)。但兩個主體的概念都有些模糊和寬泛，為了避免實際應(yīng)用中的分歧，應(yīng)當(dāng)將上述概念予以明確。

首先，將“法律規(guī)定的機關(guān)”明確為一項法律授權(quán)性規(guī)范，根據(jù)以往的理論和實踐經(jīng)驗，可直接授予檢察機關(guān)和環(huán)境保護行政機關(guān)，我國國家機關(guān)包括很多類型，將“法律規(guī)定的機關(guān)”予以明確，直接賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟的主體資格，既可以避免混淆，又符合現(xiàn)行有關(guān)行政機關(guān)提起公益訴訟的規(guī)定，如《海洋環(huán)境保護法》第90條關(guān)于海事部門起訴的規(guī)定。目前爭議較大的問題是行政機關(guān)的起訴主體身份與其行政管理主體身份是否沖突。以環(huán)境公益訴訟為例，由于環(huán)境公益訴訟往往會涉及到污染原理等專業(yè)知識，行政機關(guān)具有足夠的人力資源和專業(yè)優(yōu)勢，在損害結(jié)果、損害行為和因果關(guān)系等方面的證據(jù)收集更加能夠滿足訴訟的需要。但行政機關(guān)同時又是監(jiān)管主體，其已經(jīng)具有了行政處罰等行政管理權(quán)，如果作為起訴主體，該權(quán)力和民事主體的請求權(quán)難免會發(fā)生一定程度的混同。另一方面，環(huán)境受損往往與環(huán)境行政機關(guān)管理缺位有關(guān)，甚至還有地方保護主義和部門保護主義作祟。從某種程度上講，環(huán)境利益受損，相關(guān)行政機關(guān)難辭其咎。因此，由相關(guān)行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟往往“動力不足”。筆者認(rèn)為，環(huán)境保護行政機關(guān)行使行政管理權(quán)遵循的是執(zhí)法原理，其行使公益訴權(quán)遵循的是訴訟原理，兩者并不沖突，只要通過單行法的立法設(shè)計，對違法者的行政處理與要求民事賠償可以并行不悖，這一點《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定就是一個例子。為防止這種角色沖突的發(fā)生，可以通過單行法對其可提起的事項進行限制。

其次，“有關(guān)組織”是一個不特定的概念，我國《民訴法》將“有關(guān)組織”作為提起公益訴訟的主體，卻沒有對其進行立法解釋，這就使得法院在受理環(huán)境公益訴訟案件的時候，往往不得不對“有關(guān)組織”進行原告資格上的甄別。例如，2013年3月中華環(huán)保聯(lián)合會訴濰坊樂港食品股份有限公司第三商品豬養(yǎng)殖場水污染案。

從《民訴法》修改過程來看，當(dāng)初草案使用的是“社會團體”概念，最后才改為“有關(guān)組織”。之所以作出這樣的修改，是因為立法機關(guān)認(rèn)為我國登記注冊的“社會團體”范圍較為狹窄，而“有關(guān)組織”是一個非常寬范的概念，即使沒有辦理“社會團體”登記手續(xù)，只要是“有關(guān)組織”就可以向法院起訴，這實際上擴大了原告資格范圍，但實踐中法院受理卻采取慎之又慎的態(tài)度。因此，“有關(guān)組織”是一個需要重新界定的概念，根據(jù)環(huán)境保護部2010年發(fā)布的《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》，環(huán)保社會組織是以人與環(huán)境的和諧發(fā)展為宗旨，從事各類環(huán)境保護活動，為社會提供環(huán)境公益服務(wù)的非營利性社會組織，包括環(huán)保社團、環(huán)保基金會、環(huán)保民辦非企業(yè)單位等多種類型。

（三）完善公益訴訟案件特別程序的規(guī)定

1.對訴訟請求類型作出規(guī)定

公益訴訟的訴訟請求怎么規(guī)定，關(guān)系到法院如何判決（調(diào)解），這兩者都是有爭議的問題。以環(huán)境公益訴訟為例，本文第一部分已經(jīng)作了相應(yīng)整理，爭議焦點是能否請求賠償、能否判決（調(diào)解）被告向原告賠償，賠償金如何處置。筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)參與的環(huán)境公益訴訟案件往往是純公益性環(huán)境損害，這種損害理應(yīng)包括經(jīng)濟上的損害。雖然檢察機關(guān)是程序性原告，但其提起訴訟的目的是對被損害的實體權(quán)益進行救濟，請求被告損害賠償具有實體法上的依據(jù)，但判決（調(diào)解）賠償?shù)膶嶋H收益不能由程序性原告所享有，而應(yīng)最終支付給實體權(quán)利義務(wù)人，如果原告不能請求賠償，僅僅要求行為上的責(zé)任，便失去了環(huán)境公益訴訟對不特定多數(shù)人的經(jīng)濟補償以及生態(tài)修復(fù)的意義。對于賠償金的去向，昆明市通過地方政府規(guī)章的形式專門出臺《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》，將判決的損害賠償金支付給該專項資金，規(guī)范了資金的用途，值得借鑒。

2.對是否允許被告提出反訴作出規(guī)定

在檢察機關(guān)直接提起的環(huán)境公益訴訟中，被告不能針對檢察機關(guān)提起反訴，這是檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的屬性所決定的。由于環(huán)境公益訴訟的起訴主體僅僅是程序性當(dāng)事人，與實體當(dāng)事人相分離，反訴的主張應(yīng)當(dāng)是針對實體權(quán)利義務(wù)人提出，而不能針對環(huán)境公益訴訟原告提起反訴。其原理并非是由于原告代表國家或公共利益，享有免被反訴的特權(quán)，而是由于反請求的對象在本訴中沒有作為原告出現(xiàn)，反訴權(quán)處于一種事實上不能行使的狀態(tài)。此時被告只能針對實體法律關(guān)系的相對方另行起訴。

3.對能否適用調(diào)解作出規(guī)定

公益訴訟能否適用調(diào)解取決于對法院調(diào)解制度性質(zhì)的認(rèn)識。一般認(rèn)為，調(diào)解制度是當(dāng)事人行使處分權(quán)和法院行使審判權(quán)相結(jié)合的產(chǎn)物?！?6 〕基于這樣的認(rèn)識，公益訴訟案件不具有合意性，不能任由雙方當(dāng)事人行使處分權(quán)。但是作為國家法律監(jiān)督和法律守護人的檢察機關(guān)基于訴訟信托關(guān)系，代表的完全是國家、社會和公民的環(huán)境公益，即可避免其作出犧牲公共利益的行為。事實上，由于調(diào)解作為一種重要的訴訟替代機制以及內(nèi)容上的開放性，環(huán)境公益訴訟案件適用調(diào)解可以收到更好的法律效果和社會效果。法院的裁判只能就原告的訴訟請求作出裁決，而不能就訴訟請求是否符合雙方當(dāng)事人的長遠利益進行規(guī)劃。環(huán)境公益訴訟案件的提起往往是基于長遠利益的考慮，通過調(diào)解可以固定被告作出超越訴訟請求的讓步，更加有利于公共利益的實現(xiàn)，更好地實現(xiàn)辦案的社會效果與法律效果的統(tǒng)一，這一目的通過判決是無法實現(xiàn)的。為此，環(huán)境公益訴訟的調(diào)解過程和結(jié)果都必須向公眾公開，以限制公益訴訟原告的權(quán)力行使。

當(dāng)然，環(huán)境公益訴訟特別是檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟亟需解決的問題還很多，如檢察機關(guān)是否繳納訴訟費用、是否享有調(diào)查取證權(quán)、財產(chǎn)保全請求權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)以及判決效力的擴張等問題，由于這些問題都與檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位密切相關(guān)，限于篇幅，本文不作探討。建議最高人民法院、最高人民檢察院通過司法解釋的方法在法律授權(quán)范圍內(nèi)對環(huán)境公益訴訟案件如何適用法律作出明確、具體的指導(dǎo)性規(guī)則，以為具體案件的辦理提供具有可操作性的方法。

五、結(jié)論與展望

立法是法治完善的必由之路，但當(dāng)出現(xiàn)法律空白時，對基層司法實務(wù)部門摸索創(chuàng)新的實證研究是發(fā)展法律規(guī)范的一條重要途徑。對于環(huán)境公益訴訟而言，既需要等待《環(huán)保法》等相關(guān)法律的修正完善，也需要研究檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序性和可操作性等問題。我國檢察機關(guān)和學(xué)術(shù)界在環(huán)境公益訴訟課題上的不懈探索，充分體現(xiàn)了在環(huán)境風(fēng)險壓力劇增的情勢下中國檢察機關(guān)的社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)。對檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的研究，既需要理論上的論證，更需要實證上的分析。理論和實踐的證成，方可回應(yīng)理論界的質(zhì)疑，消除實際操作中的分歧，實現(xiàn)檢察機關(guān)內(nèi)部共識。剖析檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的個案，一方面可以折射中國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展脈絡(luò)，另一方面也豐富了中國環(huán)境公益訴訟的理論，給訴訟法學(xué)界和環(huán)境法學(xué)界提供了諸多活生生的研究素材。在中國當(dāng)前的國情下，檢察機關(guān)適時參與環(huán)境公益訴訟，是推行環(huán)境公益訴訟制度的最有效路徑，將對公民環(huán)境權(quán)的保護發(fā)揮歷史性的作用。承載著環(huán)境公益訴訟夢想的《民訴法》第55條，堅定了檢察機關(guān)維護社會公共利益的決心，但當(dāng)前檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟仍須保持慎重和克制。由于資料收集和整理方法上可能存在缺陷，致使本文選擇的分析樣本可能不足以一覽中國檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的全貌，但筆者試圖以這幾類典型案例為基礎(chǔ)進行類型化分析，在實踐創(chuàng)新的沖動和法律規(guī)定的保守之間尋找一條有限制的、符合法律制度文化變革需要的漸進主義進路。