熊奎 陳少梅

[摘 要]農(nóng)村住房初始登記早在十多年前便有地區(qū)進(jìn)行探索，2008年頒布的《房屋登記辦法》對農(nóng)村住房登記予以明確。與城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)登記相比，農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記有其特殊性。由于農(nóng)村住房與小產(chǎn)權(quán)房有眾多共性以及國家對待兩者的態(tài)度的區(qū)別，因此在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記時應(yīng)明確對農(nóng)村住房及小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行區(qū)分；農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記面臨諸多特有困難；受地域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、認(rèn)知水平等等因素的影響，農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記的需求又表現(xiàn)得參差不齊。當(dāng)然，還必須認(rèn)清的是，農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記并不必然剔除對農(nóng)民行使對住房享有的自有權(quán)的限制。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村住房；產(chǎn)權(quán)；初始登記；自有權(quán)

農(nóng)村住房范圍較廣，本文中的“農(nóng)村住房”特指農(nóng)民依法在宅基地上建設(shè)的自住房。“產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系……因此，對共同體中通行的產(chǎn)權(quán)制度可以描述的，它是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位的經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系?！盵1]2008年，我國初步形成了以《物權(quán)法》和《房屋登記辦法》為主涉及農(nóng)村住房（本文特指農(nóng)民依法在宅基地上建設(shè)的自住房）產(chǎn)權(quán)登記內(nèi)容的法律制度?！段餀?quán)法》確立了以登記為核心的不動產(chǎn)物權(quán)公示制度，《房屋登記辦法》第82條則明確了對于宅基地上的農(nóng)村住房的登記。我國的不動產(chǎn)登記制度基本上是采取的當(dāng)事人自愿原則，對于權(quán)利人所擁有的房產(chǎn)、土地，國家行政部門并未采取強(qiáng)制性措施去強(qiáng)制權(quán)利人進(jìn)行登記，是否登記完全由權(quán)利人自行決定，依法對農(nóng)村住房進(jìn)行登記具有許多積極意義，包括保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益；解決因產(chǎn)權(quán)引起的糾紛；面對政府征收、補(bǔ)償時有更多話語權(quán)；便于房屋產(chǎn)權(quán)管理等等。當(dāng)然，農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記又有其特殊性。

一、登記過程中必須明確農(nóng)村住房與小產(chǎn)權(quán)房的區(qū)別

在對農(nóng)村住房進(jìn)行初始登記時，必須明確區(qū)分農(nóng)村住房與小產(chǎn)權(quán)房，雖有不少學(xué)者在不斷試圖使小產(chǎn)權(quán)房合法化，但及至今日，國家政策仍對小產(chǎn)權(quán)房持否定態(tài)度。具體而言，筆者認(rèn)為，農(nóng)村住房與小產(chǎn)權(quán)房至少有以下幾點(diǎn)區(qū)別：

（一）兩者含義的界定

小產(chǎn)權(quán)房，是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋并出售給集體經(jīng)濟(jì)組織外的居民，因其無法獲得城市房地產(chǎn)登記管理部門核發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書，而是由村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)府頒發(fā)權(quán)屬證書。①而本文中的“農(nóng)村住房”則特指農(nóng)民依法在宅基地上建設(shè)的自住房。由此可推之：兩者的用途不同，小產(chǎn)權(quán)房是建造者用于銷售給主要是集體組織以外的人，并進(jìn)而獲取經(jīng)濟(jì)利益的，這是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)；而農(nóng)村住房則是農(nóng)村村民修建用于自住的，體現(xiàn)了宅基地的制度價值。

（二）兩者特征的界定

根據(jù)小產(chǎn)權(quán)房的定義和產(chǎn)生原因，小產(chǎn)權(quán)房的特征可概括為：其一，購房者沒有合法的產(chǎn)權(quán)證書，使得小產(chǎn)權(quán)房在今后拆遷征收時購房者的利益難以補(bǔ)償，以及今后對其流轉(zhuǎn)如再轉(zhuǎn)讓、抵押等障礙較多；其二，房屋價格低廉，這是小產(chǎn)權(quán)房市場得以存在并不斷壯大的原因之一；其三，在主觀上銷售者和購買者都存在僥幸心理，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房可能在將來被合法化；其四，社會對它的存在一直有著不同的聲音，公權(quán)力雖對其不承認(rèn)不保護(hù)但也未采取有效的果斷的措施進(jìn)行遏制；其五，由于小產(chǎn)權(quán)房位于農(nóng)村，立于集體土地上，其質(zhì)量、配套設(shè)施幾乎達(dá)不到城市商品房的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村住房則是建立于具有福利性色彩的宅基地之上，并可以根據(jù)《房屋登記辦法》獲得產(chǎn)權(quán)證書，其存在是受法律保護(hù)的。

（三）兩者產(chǎn)生原因的界定

關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因，可以從多個角度來理解。第一，制度方面的原因，其主要表現(xiàn)為三個方面：1.農(nóng)地與城市土地在權(quán)利結(jié)構(gòu)、管理模式上的二元分割，即城鄉(xiāng)二元土地制度；2.農(nóng)地所有權(quán)與最終處置權(quán)的“二元”主體，即雖然法律規(guī)定農(nóng)地屬于農(nóng)民集體所有，但又規(guī)定國家享有最終處分權(quán)；3.農(nóng)地法律所有權(quán)與事實(shí)所有權(quán)的二元分離，即在法律上農(nóng)地屬于農(nóng)民集體所有，而實(shí)際上卻變成了集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會所有。②第二，城市房價飛漲促使農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房成為購房者的后備選擇。第三，城市化進(jìn)程中解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的一種方式。第四，小產(chǎn)權(quán)房是各方利益博弈的結(jié)果。③至于農(nóng)村住房的產(chǎn)生，它可以說是保障人權(quán)的一部分，它是歷史的必然，任何政府或公權(quán)力都不能對其進(jìn)行遏制，只能對其進(jìn)行正確引導(dǎo)，促使其更好的發(fā)展。

（四）兩者的法律效力的界定

從上文我們得知，小產(chǎn)權(quán)房在法律上是不予認(rèn)可的，同時根據(jù)《房屋登記辦法》等的規(guī)定，此類房屋是不能進(jìn)行合法登記的，因而小產(chǎn)權(quán)房也就不可能有合法的產(chǎn)權(quán)證，購房者擁有的財產(chǎn)所有權(quán)不能被法律所承認(rèn)，也就是說不能得到有效的保護(hù)。小產(chǎn)權(quán)房的交易只能依靠雙方尤其是銷售者的道德信義來維持，但“道德是‘高要求，法律是‘低要求，高要求的事情可以朦朧審美，而低要求的事情必須涇渭分明?！盵2]涉及財產(chǎn)的交易應(yīng)當(dāng)是明確而非模糊的。

二、登記工作面臨諸多特殊困難

與城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)登記相比，農(nóng)村住房登記面臨諸多困難，主要表現(xiàn)在：對超越“一戶一宅”而出現(xiàn)的“一戶多宅”的處理，對“超面積”房屋處理，“房地一體”原則在農(nóng)村執(zhí)行較困難，中國特殊的民工現(xiàn)象導(dǎo)致登記工作難以有效開展以及農(nóng)村住房登記歷史遺留問題等等方面。

（一）對超越“一戶一宅”而出現(xiàn)的“一戶多宅”的處理

根據(jù)《土地管理法》第62條“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定，“一戶一宅”應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村住房登記的原則。但實(shí)際上，許多地區(qū)不乏“一戶多宅”，其“多宅”的取得途徑有合法亦有非法，如集體成員通過參軍、求學(xué)、結(jié)婚等多種方式轉(zhuǎn)變戶口但同時保有宅基地及其上的房屋；掌握公權(quán)者通過對公權(quán)的濫用，使得自己擁有“多宅”，以謀取私利。對于非法獲取部分，不予登記是合情合理合法的，但對合法獲得的部分，如果盡數(shù)按照“一戶一宅”的登記原則來處理，則會損害權(quán)利人的合法權(quán)益。

（二）對“超面積”房屋的處理

雖《土地管理法》第62條規(guī)定了宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但違背此規(guī)定的現(xiàn)象屢見不鮮、屢禁不止。對于超建的房屋如何處理？這是在產(chǎn)權(quán)登記中應(yīng)當(dāng)解決的。對此問題，有觀點(diǎn)認(rèn)為“應(yīng)該由各地政府結(jié)合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)情況制定，在初始登記的勘測過程中嚴(yán)格把關(guān)，區(qū)別對待。對嚴(yán)重超標(biāo)的房屋，應(yīng)該不予登記，并通報有關(guān)機(jī)構(gòu)監(jiān)督拆除；對超標(biāo)很小的房屋，在房產(chǎn)證上注明實(shí)測面積，補(bǔ)繳罰金后予以合法化；對其余超標(biāo)房屋頒發(fā)房產(chǎn)證，在房產(chǎn)證上分別注明實(shí)測面積和批準(zhǔn)面積，維持房屋現(xiàn)狀，在房屋翻建、拆遷后，將超出部分收回，并對新房屋變更登記。”[3]筆者認(rèn)為，此問題的解決辦法可以參考廈門市農(nóng)村住房及宅基地登記的做法，即應(yīng)當(dāng)結(jié)合歷史及各地具體情況來分別進(jìn)行處理。

（三）“房地一體”原則的約束使農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記在一定程度上受阻

在農(nóng)村，“房地一體”則表現(xiàn)為“房隨地走”，然房地一致原則適用于農(nóng)村房屋初始登記時存在例外情形，如農(nóng)民建房后轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，能否取得房屋所有權(quán)；因繼承或婚姻關(guān)系，城鎮(zhèn)居民能否取得農(nóng)村房屋所有權(quán)等。根據(jù)四川大學(xué)洪運(yùn)的觀點(diǎn)，我國應(yīng)當(dāng)采取“房地適度分離”的立法例，同時建議對《房屋登記辦法》第8條修改為：辦理房屋登記，應(yīng)當(dāng)遵循房屋所有權(quán)和房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則，但有相反證據(jù)證明的除外。[4]

（四）中國特殊的民工現(xiàn)象導(dǎo)致登記工作難以有效開展

為了追求更高的經(jīng)濟(jì)收入，我國農(nóng)民大量向沿海及城市集聚，形成了中國特殊的民工現(xiàn)象，這一現(xiàn)象一方面帶來諸多好處，但另一方面，由于許多農(nóng)民不在農(nóng)村，又使得許多針對農(nóng)村的政策難以得到宣傳及有效落實(shí)，農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記方面的政策措施亦包含其中。

（五）農(nóng)村住房登記歷史遺留問題使得農(nóng)村住房初始登記難度增加

《房屋登記辦法》明確規(guī)定了農(nóng)村住房初始登記應(yīng)當(dāng)提交的相關(guān)法律文件，包括宅基地使用權(quán)證明、申請登記房屋符合規(guī)劃的證明以及房屋測繪報告或者村民住房平面圖等。同時，登記又要遵循房屋所有權(quán)和房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則，即“先地后房”的原則。但長期以來，由于我國沒有建立完整、規(guī)范的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理制度，給目前大規(guī)模開展農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)登記帶來很大困難。

三、農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記的需求受諸多因素的影響

農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記的需求主要說的是公眾（主要是農(nóng)民）對尚未進(jìn)行登記的農(nóng)村住房有對農(nóng)村住房進(jìn)行登記的意愿及要求。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部廢止《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》后，頒布了《房屋登記辦法》，使得農(nóng)村房屋登記工作有法可依，對加快全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的房屋權(quán)屬登記工作進(jìn)程有重大意義。然而，與城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)登記時公眾需求較單一的影響因素相比，公眾對農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記的需求受諸多因素的影響。

（一）登記需求受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響

“土地之所以有價格，在于土地的稀缺性和壟斷性，并且其價格受到供求關(guān)系和地理區(qū)位的影響”，[5]與土地相連的房屋亦為因變量，一般而言，農(nóng)民辦理房屋產(chǎn)權(quán)證的需求與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度成正比：在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民辦理房屋產(chǎn)權(quán)證意愿比較強(qiáng)，反之則相反。經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)往往會帶來當(dāng)?shù)卦S多條件及觀念的轉(zhuǎn)變，同時，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民對其財產(chǎn)進(jìn)行“物盡其用”的機(jī)會相對來說要多，農(nóng)村住房是其財產(chǎn)，他們在保證其財產(chǎn)安全的最低限度的同時，會不斷謀求通過其財產(chǎn)帶來的利益最大化。

（二）登記需求受地域因素的影響

這里的地域因素主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)與農(nóng)村方面，筆者通過對武漢江夏區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：農(nóng)民對農(nóng)村住房登記的需求以城鎮(zhèn)為中心向外遞減，越靠近城鎮(zhèn)越強(qiáng)烈，越向外則越減弱，至邊遠(yuǎn)農(nóng)村，農(nóng)民幾乎沒有要對其房屋進(jìn)行登記的意識。至于這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，筆者認(rèn)為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和開放程度以及下文將提及的當(dāng)事人的認(rèn)知水平有密切關(guān)系。

（三）登記需求受農(nóng)民的認(rèn)知水平影響

在前文中筆者已經(jīng)提到產(chǎn)權(quán)登記的重要意義，但這些意義能否為農(nóng)民所認(rèn)可則事關(guān)農(nóng)村住房登記工作的順利開展。實(shí)際上，由于農(nóng)民對農(nóng)村住房登記的認(rèn)識較少或不全面，使得農(nóng)民對該問題的認(rèn)識也極易被其他因素如政策宣傳、信息流動、他人行為等等影響。

（四）登記需求受其他因素影響

其他因素如“集體土地范圍內(nèi)的房屋無論轉(zhuǎn)讓還是抵押都受嚴(yán)格限制，故此，所有人辦理初始登記的動力不足，這使得一直以來，我國集體土地房屋所有權(quán)的初始登記率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國有土地范圍內(nèi)房屋所有權(quán)的初始登記率”；[6]受錯誤信息如認(rèn)為農(nóng)村住房登記后可以自由抵押、買賣、出租等的影響；出現(xiàn)意外事故、不可抗力而急需用錢但又無其他途徑可選時，農(nóng)民不得不考慮利用其房產(chǎn)來救急；政策宣傳；鄰里行為及集體行為等等。

四、登記并不必然剔除農(nóng)民對其住房享有的自有權(quán)的限制

產(chǎn)權(quán)登記的目標(biāo)包括減少不確定性，明確產(chǎn)權(quán)及歸宿，產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)的激勵功能、約束功能、收入分配功能及外部性內(nèi)部化功能。④當(dāng)全國多地試點(diǎn)農(nóng)村住房登記時，有不少學(xué)者及農(nóng)民感到興奮，畢竟，如果按照城市房屋產(chǎn)權(quán)登記的思維，農(nóng)村住房登記表明農(nóng)村住房利用流轉(zhuǎn)走出了第一步。但實(shí)際上，在產(chǎn)權(quán)登記后，并不意味著農(nóng)民可以像城市居民一樣能夠自由地對其住房享有的自有權(quán)。農(nóng)民利用自己的房屋要受到更多來自公法的制約，之所以如此，是因?yàn)椤肮▽τ谒袡?quán)的限制，大多系以保障國家公共利益或社會共同生活利益為目的”，[7]這種制約的根源體現(xiàn)在農(nóng)村宅基地的歸宿及性質(zhì)上。

我國《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地……農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”；國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”；《物權(quán)法》第184條規(guī)定：“下列財產(chǎn)不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外……”；《擔(dān)保法》第37條規(guī)定：“下列財產(chǎn)不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)……”從以上可以看出，農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)受到較大限制，買賣、出租方面的限制性條件為：一是房屋流轉(zhuǎn)一般只能在農(nóng)村集體組織成員間進(jìn)行；二是房屋流轉(zhuǎn)同時宅基地隨之流轉(zhuǎn)；三是房屋及其宅基地流轉(zhuǎn)必須變更登記；四是出租、出賣后農(nóng)民不能再申請宅基地。[8]而至于農(nóng)村住房抵押，法律實(shí)際上對其持否定態(tài)度。

對農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)的限制的根源體現(xiàn)在農(nóng)村宅基地的歸宿及性質(zhì)上。宅基地屬于集體所有，農(nóng)民只享有使用權(quán)，宅基地使用權(quán)只是集體組織的成員申請并無償取得。它對農(nóng)民來說具有身份福利性質(zhì)。宅基地以戶為單元，實(shí)行“一戶一宅”，不能一戶有多處宅基地，此外，“房隨地走”成為農(nóng)村的一般性原則。國家對農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)有種種限制是因?yàn)椤罢厥褂脵?quán)盡管是一種財產(chǎn)權(quán)利，但是具有一定的身份性質(zhì)，并不適合自由轉(zhuǎn)讓，而只能在一定的范圍進(jìn)行。一旦允許宅基地可以向所有人轉(zhuǎn)讓，則宅基地就不再與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員聯(lián)系一起，這不符合宅基地使用權(quán)的固有屬性”，[9]“我國現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長的時期內(nèi)，禁止宅基地轉(zhuǎn)讓都是符合我國社會的共同利益和農(nóng)民利益的”。[10]當(dāng)然，為了使宅基地的限制性影響降低，保護(hù)特殊情況下農(nóng)民的利益以及使農(nóng)村住房的價值能夠最大化的體現(xiàn)，有學(xué)者建議采取房地適度分離的立法例；⑤也有學(xué)者提出給“房地一體”松綁，建議對房屋和土地關(guān)系采用二元主義立法模式，并希望借鑒法定租賃權(quán)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對其房屋享有的完全所有權(quán)及支配權(quán)。⑥

雖然農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)登記并不必然剔除農(nóng)民對其住房享有的自有權(quán)的限制，但這為明確產(chǎn)權(quán)歸屬，破除城鄉(xiāng)二元體制，以及將來關(guān)于宅基地及農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)的制度改革邁出了重要的一步。

[注釋]

①小產(chǎn)權(quán)房的概念一直存在著爭議，不同學(xué)者對其有不同認(rèn)識。如任輝在《利益衡量視角下“小產(chǎn)權(quán)房”的出路探究》（載于《西南政法大學(xué)學(xué)報》2009年第一期，第51-57頁）中提到“小產(chǎn)權(quán)房”的具體含義有三種解釋。李晉榮在《在和諧發(fā)展中解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題》（載于《成都行政學(xué)院學(xué)報》2008年第三期，第41-42，56頁）中指出，“小產(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金和其他稅費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村委會頒發(fā)等等。

②參見：韓清懷 《市場經(jīng)濟(jì)背景下我國土地法律制度的合理性思考——以小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象為視角》載于《法制與社會》2007年第11期，第335-336頁。

③參見：吳春岐、劉寶坤《“小產(chǎn)權(quán)房”歷史與未來的法學(xué)透視——“法學(xué)專家透視小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象”》載于《房地產(chǎn)法律》2008年第4期，第30-32頁。

④參見吳遠(yuǎn)來：《農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度研究》，湖南人民出版社2010年版第41頁。

⑤詳見洪運(yùn)：《房地一致原則在農(nóng)村房屋初始登記中的適用》載于《中國房地產(chǎn)》2010年第7期，第43-45頁。

⑥詳見艾淵源：《給“房地一體”松綁——在我國農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)視野下》 載于《知識經(jīng)濟(jì)》2010年第5期，第64、66頁。

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[作者簡介]熊奎（1990—），男，湖北利川人，華中師范大學(xué)法學(xué)院；陳少梅（1991—），女，廣東中山人，華中師范大學(xué)法學(xué)院。