方旭陽 徐歡賢 朱燁

[摘 要]瀆職犯罪主體的界定一直是理論界和實務界爭論的問題，其范圍經歷了一個從“寬”到“嚴”，進而又逐步“放寬”的過程。隨著黨和國家對于瀆職犯罪危害性的認識不斷加深，查處瀆職犯罪尤其是危害民生民利的瀆職犯罪成為了檢察工作的重點，成為了人民群眾關注的熱點。

[關鍵詞]主體；瀆職罪；國家機關工作人員

一、瀆職犯罪主體界定中存在的問題及司法實踐中的困境

一直以來，瀆職犯罪的主體問題是爭議最多的，是司法實踐中判定最為困難、最為復雜的問題之一。雖然有關部門為此出臺了多個立法和司法解釋，但在司法實踐中，在認定瀆職罪的犯罪主體上仍然存在很多困難，學界和實務界也存在著不少的分歧。從現行刑法的規(guī)定來看，瀆職犯罪的主體被限定為國家機關工作人員，這一界定范圍比貪污受賄等職務犯罪的主體范圍明顯要小。若從其字面意思來理解，國家機關工作人員僅指的是國家權力機關、行政機關、司法機關和軍事機關等四個機關內的工作人員，這就大大縮小了瀆職犯罪的主體范圍，嚴重脫離了我國的社會現實和查處瀆職犯罪的司法實際。

從一個真實的判例中我們可以發(fā)現其中的問題，A縣城市發(fā)展投資建設集團的總經理王某，其在進入該縣城市發(fā)展投資建設集團任職之前為該縣某局的局長（正科級干部），后經組織部調動，其放棄公務員身份，以國企身份進入該縣城市發(fā)展投資建設集團有限公司擔任總經理一職。調任之前有關部門已對其有承諾，在王某退休之后繼續(xù)享受公務員退休的所有待遇，身份也恢復為公務員，但在退休之前其為國企身份，并簽訂了一紙協議。后在其任職過程中因玩忽職守未對不具相應施工資質的施工企業(yè)盡到相應的審查義務，導致該企業(yè)在施工過程中違規(guī)操作造成兩死五傷的嚴重后果。王某因此涉嫌玩忽職守罪，但在庭審過程中辯護律師對于王某的犯罪主體是否適格提出以下辯護意見：王某不具有國家機關工作人員的身份，也不是受國際機關委托代表國家行使職權的組織中從事公務的人員。因此王某不符合瀆職犯罪的適格主體。雖然最終法院未采信辯護律師的意見，但關于瀆職犯罪主體的這一立法規(guī)定卻影響到了案件的審理，給犯罪分子提供了可乘之機。

二、瀆職犯罪主體界定的歷史演進

瀆職犯罪主體的界定經歷了一個變化的過程，但仍未形成一個確定的具有操作性的定論。2013年1月9日《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》的正式實施，瀆職犯罪的主體又被進一步擴展為“依法或者受委托行使國家行政管理職權的公司、企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員，在行使行政管理職權時濫用職權或者玩忽職守，構成犯罪的，應當依照《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》的規(guī)定，適用瀆職罪的規(guī)定追究刑事責任?！彼坪鯙^職犯罪主體已經擴展到了一定的極限，但卻始終沒有一個統(tǒng)一明確的標準。

三、瀆職犯罪主體適格的界定標準

瀆職犯罪的主體內涵雖然幾經擴展，但均未從根本上解決其適格的問題。對于立法上將瀆職犯罪的主體設定為國家機關工作人員，學界和實務界早已提出了各自不同的意見。一種觀點是主張將瀆職犯罪的主體修改為“公務人員”，以從事公務的角度出發(fā)來界定瀆職罪的職權來源。還有觀點是主張將瀆職犯罪的主體修改為國家工作人員，或者在《刑法》第397條的規(guī)定中增加一款：“其他國家工作人員犯前兩款罪的，依照前兩款的規(guī)定酌情處罰”。更有觀點主張，瀆職不僅包括瀆公務之職，也應包括瀆業(yè)務之職，即非國家工作人員違反職業(yè)、職責義務的，也可以歸入瀆職罪中。

筆者認為如何從瀆職犯罪的本質出發(fā)，把侵害公共財產、國家和人民利益的瀆職犯罪分子繩之以法，需要從以下幾方面進行考量。

（一）瀆職罪的本質

瀆職犯罪的本質為從事公務的人員在職務活動中， 違背職責要求或利用職務便利， 濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊， 妨害國家機關正常行使國家權力、管理國家事務的活動， 致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。從其犯罪客體而言，瀆職犯罪侵犯的是國家機關正常行使國家權力、管理國家事務的職能活動，而不包括非職能活動。從其犯罪的客觀方面而言，瀆職犯罪給公共財產、國家和人民利益已經造成了重大的損害，這種損害不僅表現為直接或間接的經濟損失，而且可以表現為人員傷亡、惡劣的社會影響等非常規(guī)性損失。

（二）從事“公務”的定性

瀆職犯罪的主體與非國家機關工作人員之間的瀆職犯罪之間的區(qū)別在于瀆職罪主體所履行的職責應為“公務”。即指代表國家機關、國有公司、企業(yè)事業(yè)單位、人民團體等，履行組織、領導、監(jiān)督、管理與其職權相聯系的公共事務以及監(jiān)督、管理國有財產的職務活動。

瀆職犯罪主體所從事的公務活動具有4個特征：1.管理性。即對國家事務進行管理， 這種管理既可以是依法律法規(guī)授權的，也可以是受委派、委托的。這種管理是從事組織、領導、監(jiān)督、實施等管理性的職務活動；2.國家代表性。即所從事公務活動是代表國家履行管理的職能活動，應以國家機關的名義進行的；3.人員特定性。即公務活動必須是具有一定職務身份的人員所進行的職務活動；4.合法性。即必須在國家賦予的管理權限內行使， 超出權限范圍進行活動就不是從事公務活動。

（三）特定公權力的來源

瀆職犯罪中犯罪主體所具有的職權表現為其行使的管理國家事務、公共事務或社會事務的特定公權力，與一般的職權是不同的。特定的公權力來源主要分以下幾種：

1.在國家機關中從事公務的人員，即純正的國家機關工作人員。主要包括在各級國家權力機關、行政機關、司法機關和軍事機關中從事公務的人員，也包括在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上中國共產黨機關、人民政協機關中從事公務的人員。

2.依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員。這些組織雖然不屬于國家機關，但根據法律、法規(guī)的授權，行使著一定的國家行政管理職權，因此在這些組織中從事公務人員也具有特定的公權力，如中國證監(jiān)會、保監(jiān)會等的工作人員。

3.受國家機關委托代表國家行使行政管理職權的公司、企業(yè)、事業(yè)單位中從事公務的人員。這些組織中從事公務的人員也應視為具有特定公權力的人員。如一些行政部門將一些行政管理職能委托給下屬單位執(zhí)行，這些單位中的工作人員就具有了特定的公權力。

4.雖未列入國家機關人員編制，但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權，視為國家機關工作人員。這些工作人員雖然不具有正式編制，但是也充當著行使特定公權力的角色，如公安部門中的協勤等合同制、聘任制人員。

四、司法解釋中明確適格的瀆職犯罪主體的建議

（一）以公務為標準適當擴大瀆職犯罪主體范圍

以是否執(zhí)行公務，具有特定的公權力為判斷瀆職犯罪主體身份的標準，既符合當前我國的國情，也符合立法和司法解釋的意圖。縱觀已有的立法解釋和司法解釋，我們不難發(fā)現對于瀆職犯罪的主體是一個不斷擴大的過程，而擴大的標準就在于犯罪主體是否具有執(zhí)行公務的特定公權力。

在立法尚未對瀆職犯罪主體進行修改之前，筆者認為應通過司法解釋適當擴大瀆職犯罪主體的范圍，通過明確“公務”和“公權力”的內涵來確定犯罪主體是否屬于從事公務具有特定公權力的工作人員，即只要具有特定的對國家事務、公務事務、社會事務進行管理的職權，并以此職權進行相關的公務活動就應認定為具有國家機關工作人員的身份。

（二）明確所瀆之權的來源及界定標準

在從事公務的工作人員中除小部分為純正的在國家機關中從事公務的正式在編人員外，很大一部分人員是非純正的國家機關工作人員。而在以往的司法解釋中將以下這些非純正的國家機關工作人員也納入其中，如依據法律法規(guī)的授權行使公權力的工作人員，受國家機關委托行使公權力的工作人員。這兩種情況在司法實踐中也經常會遭遇困境，原因在于司法解釋只是籠統(tǒng)地規(guī)定了上述內容，而究竟哪些組織是因法律法規(guī)授權而具有部分公權力的，哪些組織是經過委托具有部分公權力的，在司法實踐中又具有很大的爭議。

某些事業(yè)單位、監(jiān)管組織、企業(yè)內部的紀檢監(jiān)察機構，本身不屬于國家機關，但卻實際行使著國家管理職能，具有部分公權力。某些受委托的企事業(yè)單位，如筆者上文中提到的城市發(fā)展投資建設集團，雖然在企業(yè)的工商登記資料中沒有明確其受政府或國資委的委托從事管理國有資產的職能，但卻行使著管理國有資產的國家職能，如因此而對涉嫌瀆職犯罪的人員不進行查處，則會造成法網的疏漏。如何通過司法解釋明確瀆職權力的來源對于確定瀆職犯罪主體是具有重要意義的，因此筆者認為應通過司法解釋進一步細化法律法規(guī)授權的涵義和受委托代表國家機關行使職權的類型，擴大具有瀆職可能性的組織范圍。

（三）對“國家機關工作人員”進一步加以明確或完善

1997年刑法全面修訂后，瀆職犯罪的主體被限定為國家機關工作人員，但是在司法實踐中，瀆職犯罪主體的范圍被擴大。在立法尚未修改的情況，通過司法解釋可以對國家機關工作人員的內涵和外延進行明確。針對當前反瀆職犯罪的形勢，筆者認為國家機關工作人員應主要包括以下幾類人員：1.在國家機關中從事公務的人員，即傳統(tǒng)意義上的國際機關工作人員。包括在國家各級權力機關、行政機關、司法機關和軍事機關中從事公務的人員以及在鄉(xiāng)以上中國共產黨的各級機關中從事公務的人員；2.在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員；3.在受國家機關委托代表國家行使職權的組織中從事公務的人員；4.具有國家管理職能的公司、企業(yè)、事業(yè)單位中從事公務的人員；5.未列入國家機關人員編制但實際在國家機關中從事公務的人員；6.在各級政協機關、各民主黨派機關、人民團體中從事公務的人員。

[參考文獻]

[1]繆樹權.瀆職罪疑難問題研究[M].中國檢察出版社，2006.

[2]莊建南，樂紹光，黃曙.和諧社會語境下的中國檢察制度[M].中國檢察出版社2007.

[作者簡介]方旭陽，桐鄉(xiāng)市人民檢察院反瀆局局長助理；徐歡賢，桐鄉(xiāng)市人民檢察院反貪局科員；朱燁，桐鄉(xiāng)市人民檢察院公訴科科員。